یک ازدواج ناموفق

مبحث «لزوم اجماع در نظام حکمرانی» یکی از فرازهای مهمی است که در تحلیل چرایی شرایط فعلی اقتصاد و در دوره اخیر توسط آقای دکتر نیلی بیان و تقریباً طی دولت دوازدهم در ادبیات سیاسی اقتصادی کشور رایج شد. چنین به نظر می‌رسد که ایشان به واسطه نتایج حاصل از «طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» و همچنین تجارب متنوع شخصی که در دولت‌های مختلف پس از انقلاب در سمت‌های اقتصادی کسب کرده بودند، متوجه ماهیت و اهمیت چنین چالشی شده و این‌گونه برمی‌آید که «اجماع در سطوح بالای سیاسی» را نوعی پیش‌شرط لازم و اساسی برای گشایش در مسائل لاینحل اقتصادی و مدیریتی کشور می‌دانند. نکته آنکه پرداختن به این مهم با فاصله گرفتن تدریجی ایشان از نظام تصمیم‌گیری، همزمانی یافت و به تبع آن می‌توان نتیجه گرفت که مواجهه با این چالش بود که احتمالاً بر ایشان آشکار کرد، ادامه تحلیل، ارائه راه‌حل و نسخه اقتصادی برای بهبود اوضاع، به حد کفایت خود رسیده و برای عبور از این مرحله و ورود به دوره‌ای که توصیه‌های سیاستی بتوانند به منصه ظهور و اجرا برسند، باید به چالش مهم‌تری در حوزه‌های سیاسی پاسخ داد. در مراسم رونمایی از کتاب «طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» نیز ایشان از ترکیب لغوی جدید «کتاب آشپزی اقتصاد» یاد کردند و اینکه در هر حال «منوی» پیش‌رو کمابیش چنین مختصاتی دارد و از این پس فقط اراده سیاسی برای اجرا لازم است. این مطلب بعدتر در مصاحبه‌ها و سخنرانی‌های خودشان بسط داده شد و البته افراد صاحب‌نظر اقتصادی و سیاسی نیز در نقد یا تایید آن نوشتند. پس از آنکه اخیراً حاشیه‌ها و ابهام‌هایی حول برخی تصمیمات مهم اقتصادی، نزد افکار عمومی شکل گرفت، مجدداً این سوال محوری مطرح شد که چرا توصیه‌ها، برنامه‌ها و تحلیل‌های به‌ ویژه ارائه‌شده در حوزه کارشناسی اقتصادی که حاصل ممارست علمی در هسته‌های مختلف فکری هستند، کمتر و کمتر مورد اقبال نظام تصمیم‌گیری واقع می‌شوند و چه‌بسا بارها باعث جدایی مسیر و قطع همکاری اقتصادیون با دولت‌های مستقر شده است. به عبارت ساده و روشن چرا سیاسیون در دوران اخیر، غالباً کارشناسان اقتصادی را پس زده‌اند. در اینجا مراد از سیاسیون همانا تصمیم‌گیران اصلی (Decision Makers) است که از حوزه سیاستگذاری (Policy Makers) که مشتمل بر کارشناسان اقتصادی است، افراز شده‌اند. در ادامه به برخی از این فرضیه‌ها که در تحلیل چرایی این تقابل یا عدم تعامل ارائه شده‌اند، پرداخته می‌شود.

آیا نبود اجماع در نظام تصمیم‌گیری سیاسی عامل کنار زده شدن کارشناسی اقتصادی است؟

این‌گونه استنباط می‌شود که چون اصولاً در بین جناحین اصلی سیاسی کشور در خصوص مسائل اساسی اقتصاد و سیاست خارجی.... اختلاف نظر وجود دارد از این‌رو در بزنگاه تصمیم‌گیری‌های دشوار و ساختاری، برآیند نفوذ، قدرت و اقدامات طیف‌های مختلف سیاسی یکدیگر را خنثی کرده و مانع اتخاذ تصمیمات کارشناسی و اساسی می‌شوند، از این‌رو تا اجماع حاصل نشود، تصمیمات اقتصادی به نفع سیاست وتو می‌شود. اگرچه می‌توان برای این گزاره مصادیق بسیاری را به عنوان شاهد سراغ گرفت، لکن در این‌باره می‌توان دلیل برشمرده را با لحاظ تبصره‌هایی بسط داد. نکته آنکه در طول سالیان پس از انقلاب، سیاسیون حاکم بر دولت‌ها، مجالس مقننه و قوه قضائیه اصولاً چهره‌های ثابتی بوده‌اند که باب ورود آزاد نیروهای جدید فکری و اجرایی را نگشوده‌اند. در کمتر کشور در حال توسعه‌ای می‌توان جست‌وجو کرد که چنین حلقه بسته‌ای از سیاسیون بعضاً با عمر حتی بیش از 40 سال فعالیت سیاسی و اجرایی همواره دستی بر سکان امور داشته باشند. بنابراین 40 سال است که سیاست‌پیشگان کشور (منظور نظام تخصصی سیاستگذاری نیست بلکه گروه تصمیم‌گیری است) نه لزوماً به واسطه تقابل با یکدیگر یا نبود اجماع بلکه ذاتاً به خاطر فقدان حداقل بینش پایه‌ای و آکادمیک اقتصادی با هر دیدگاه کارشناسی اقتصادی در تقابل قرار می‌گیرند. در دولت سازندگی که از قدرت سیاسی بسیار بالا و پشتیبانی اجماع‌گونه‌ای برخوردار بود نیز مشخص شده که روابط رئیس دولت با رئیس‌کل بانک مرکزی وقت یک شکل و با وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه وقت به گونه دیگری بوده است. در دولت اصلاحات که کادر آن اصولاً فاقد برنامه اقتصادی مشخص بودند، رئیس‌کل بانک مرکزی و رئیس سازمان برنامه به دفعات جابه‌جا شدند. در دولت نهم و دهم مهرورزی نیز تغییر وزیر اقتصاد و حتی معاون اول (متخصص اقتصادی) که همه نسبتاً از یک دیدگاه سیاسی مشترک برخوردار بودند، رخ داد که به وضوح اصطکاک بین کارشناسی و تصمیم‌گیری را نشان می‌دهد. این رویه در دولت تدبیر نیز با تغییرات در وزارت اقتصاد و رئیس‌کل بانک مرکزی تکرار شد. از این‌رو در این موارد لزوماً «نبود اجماع بین جناحین» عامل خروج و تغییر نبوده بلکه تفاوت آرا بین سیاسیون و کارشناسان اقتصادی (حتی برآمده از همان جناح سیاسی) نیز دائماً رخ داده‌ است. نباید از این مهم غافل بود که به هر حال کارشناسان و مشاوران خبره در سطوح عالی دولت‌ها هنگام اظهار نظر در این حد از تجربه و شناخت برخوردار بوده‌اند که از واکنش‌ها و قیود تحمیلی ناشی از نیروهای جناح مقابل آگاه باشند. کمااینکه در علم اقتصاد، طراحی هر برنامه و هر پیشنهاد مبتنی بر یکسری قیود و پیش‌فرض صورت می‌پذیرد و از این‌رو تنش‌هایی که در اتاق تصمیم‌گیری بروز می‌کند، نه به خاطر خام بودن کارشناسی و تصمیم‌سازی است بلکه شاید بتوان ادعا کرد که ناشی از تردید و خالی‌الذهن بودن اقتصادی حلقه ثابت سیاستمدارانی است که از هر جناحی در ادوار مختلف سکاندار بوده‌اند و اتفاقاً در خصوص اقتصاد داخل، روابط اقتصادی خارجی و توسعه، دیدگاه‌های کمابیش یکسانی داشته و بیان کرده‌اند. صرفاً گویش‌ها متفاوت بوده و گاهی هم بسیار به گویش جناح رقیب نزدیک شده است. همه «در ذات خود دولت‌محور و درون‌گرا» هستند فقط شدت و حدت آنها متفاوت بوده است. مگر آنکه دوران جدیدی از ظهور سیاسیون مسلط بر علوم اقتصادی، فلسفه، تاریخ و سیاست آغاز شود که در آن جوان‌گرایی مبتنی بر شایسته‌سالاری و به عبارتی کارآموزی اداره کشور و ترقی در سلسله‌مراتب امور رخ دهد. مانند راهی که دیگر کشورها پیموده‌اند؛ در فرانسه، ظهور نخست‌وزیر جوان از طریق مسیر حزبی یا در آلمان انتخاب جانشین برای صدراعظم فعلی (که اخیراً با شناختی که از دشواری مسائل یافت متواضعانه از پذیرش مسوولیت سر باز زد) و یونان دوران اصلاحات که به دست جوان‌های آگاه و دوره‌دیده اداره می‌شود. حرکت به سمت چنین رویکردی از بیانیه گام دوم انقلاب مستفاد می‌شود.

آیا عمل به توصیه‌های کارشناسی اقتصادی باعث کاهش محبوبیت سیاسیون می‌شود؟

فرض بر این است که سیاستمداران نگران محبوبیت خود هستند. از سوی دیگر اغلب تصمیمات مهم اقتصادی به ‌ویژه در اقتصاد ایران شامل موارد نه‌چندان خوشایندی مانند ساماندهی و کاهش یارانه‌ها یا اتخاذ سیاست‌های انقباضی در انضباط بودجه و از این جنس است که بالقوه باعث کاهش پایگاه رای سیاسیون می‌شود، از این‌رو افتراق بین نظام تصمیم‌گیری و نظام تخصصی تصمیم‌سازی ناگزیر رخ می‌دهد. درباره این گزاره عام نیز حداقل باید کمی احتیاط کرد. در نظام انتخاباتی کشور که احزاب مفروض نیستند و تسلسل حزبی برای جانشینی دولت‌ها مطرح نیست اصولاً حفظ محبوبیت معنای پایدار و مهمی نیست و چه‌بسا امری ثانویه محسوب شود. چراکه نتایج مثبت و منفی در کارنامه حزب یا گروه‌های سیاسی نوشته نمی‌شود. به ویژه در دوره دوم دولت‌ها (که تا امروز همه هشت‌ساله بوده‌اند) نگرانی جانشینی وجود ندارد. در واقع دولت‌ها در دوره دوم زمامداری به راحتی می‌توانند تصمیمات اساسی اتخاذ کنند چراکه دولتمردان هم تجربه و احاطه لازم را کسب کرده‌اند و هم دستگاه‌های اجرایی را یکپارچه ذیل نفوذ خود آورده‌اند و معمولاً هم مجلس را به نحوی همراه دارند. اما مساله این است که سیاستمداران به ‌ویژه در حوزه اقتصادی در حفظ وضع موجود اقتصادی (Status Quo) می‌کوشند و آنچه در واقع دولت‌ها را در دور دوم حتی محافظه‌کارتر می‌کند، واقف شدن به هزینه‌هایی است که باید برای تغییر در نظم و تعادل اقتصاد سیاسی «پس از خروج از قدرت» بپردازند. در واقع دولت‌ها با همان شیب که صعود می‌کنند تلاش می‌کنند تا با همان شیب هم فرود آیند، تا اصطلاحاً بدون برخورد با زمین، از باند قدرت به سلامت خارج شوند تا سکاندار جدیدی برآید. تابع هدف نه لزوماً کسب محبوبیت بلکه ادامه بقا در حلقه ارشد سیاستمداری کشور است و این رویکرد ناگزیر همانا حفظ وضع موجود را پیشه خواهد کرد. از طرفی، وجود تهدید بیرونی بسیار جدی نیز در این سال‌ها عملاً اصلاح عمیق اقتصادی را برای مسوولان سیاسی پرریسک کرده است زیرا این نگرانی می‌تواند صادق باشد که در صورت خطای سیاست اقتصادی، بلافاصله تهدید بیرونی فعال شود.

آیا یادگیری اقتصادی نزد سیاسیون متوقف است؟

فاصله زمانی بین پارادایم ذهنی سیاستمداران ایران و پارادایم علمی متخصصان و کارشناسان اقتصادی داخل و تفاوت در محتوای ذهنی این دو، یک معضل است. اقتصاددان‌های کشور، دولت و قدرت را از زاویه تئوری‌های انتخاب عمومی و ملاحظات هزینه / فایده عقلایی تبیین می‌کنند و حد مداخله برای دولت قائل هستند و تحت این نگرش است که در «دوره جدید حکومت‌ها» و در کلیت از واژه «حکمرانی /حکمروایی» یا Governance استفاده می‌شود. در این نگاه دولت به اجزای جدیدی بسط پیدا می‌کند و قدرت در پایگاه‌های متعددی توزیع و تعریف می‌شود که اولاً تا حدودی دامنه دخالت دولت را می‌کاهد و ثانیاً دولت را اثرپذیر از قواعد و توافقات بین‌المللی و نیروها و بردارهای اقتصادی جهانی و ناگزیر از تعامل می‌داند. در حالی که سیاستمداران ایران هنوز در مقطع زمانی «تمرکز قدرت» و اسباب و لوازم آن به سر می‌برند. این تفکر و نگاه سنتی به قدرت به همین دلیل در واکنش به تحولات جهانی و قواعد آن چندان خوش‌بین نیست. مشابه این دیدگاه در برخی کشورها نیز ملاحظه می‌شود که گمان می‌کنند دولت‌های ملی با این اوصاف جدید از حکمرانی، قدرت خود را از دست خواهند داد. همچنین 40 سال است که قاطبه سیاستمداران و تصمیم‌گیران کشور در جمع محدودی خلاصه شده و می‌توان این را به عنوان یک نقیصه ساختاری مورد مشاهده قرار داد. دلیل اینکه سیاستمداران کشور در واقع در درک موقعیت‌های کشور و دریافت راه‌حل‌های آن ضعیف جلوه می‌کنند، این است که با سطح مشخصی از دانش و علم تخصصی مدیریت کشور وارد صحنه شده و فرصت مطالعه سیستماتیک، پذیرش و درک مفاهیم و مبانی مدرن اقتصادی را نیافته‌اند و از این‌رو صرفاً به تجارب درازمدت خود که مملو از سعی و خطاست استوار هستند و چون این نگرش‌ها حاصل تجارب شخصی و نه علوم رایج است، به‌وضوح عدم درک یکسان از تعریف ابعاد مساله تا راه‌حل مساله و ناسازگاری در تصمیمات به چشم می‌خورد. یادگیری هنگامی معنی صحیح می‌دهد که از حلقه بازخورد سیستماتیک و علمی عبور کند، در غیر این صورت در سطح بهره‌گیری و ذکر خاطرات فردی تنزل می‌یابد و اندوخته تجربه بر پویایی علم غلبه می‌کند. به همین دلیل نیز، مکانیسم انباشت تجربه و دانش یا آنچه آقای دکتر نیلی به عنوان Common Sense یاد می‌کنند، شکل نمی‌گیرد؛ یعنی انباشت تجارب در سطح عموم در کشور رخ نمی‌دهد. زیرا مردم نمی‌دانند از کدام نماینده مجلس یا از کدام کارگزار دولت چه چیزی را مطالبه کنند. بنابراین مهم است که بدانیم حلقه بازخورد در ارزیابی عملکرد حکمرانی قطع شده‌ است و اصولاً سیستم‌های هوشمند هنگامی به سمت خوداصلاحی حرکت می‌کنند که حلقه بازخورد دچار اغتشاش و اصطلاحاً «نویز» نشده باشد. اصل دوازده انقلاب سفید در دوره پهلوی دوم برای مبارزه با فساد اداری طراحی شد اما تا امروز فساد اداری پابرجاست زیرا نظام بازخورد برای اجتناب از رفتارهای سعی و خطایی و تجربه‌های شکست‌خورده قبلی، قطع است.

آیا درآمدهای نفتی سبب احساس استقلال سیاسیون از عمل به توصیه‌های کارشناسی اقتصادی شده است؟

در تقابل کارشناسی اقتصادی با سیاستمداران به حل‌المسائل نفت اشاره می‌شود که درآمدهای ناشی از آن، دائم سیاستمداران را از تبعات تصمیمات اشتباه در امان نگاه داشته یا آنها را بی‌نیاز از نظرات کارشناسی ساخته است. این مطلب بخش مهمی از استقلال امور سیاسی از قیود اقتصادی را توضیح می‌دهد اما در تعمیم میزان توضیح‌دهندگی آن احتیاط لازم است. در این‌باره می‌توان به دورانی از تاریخ معاصر کشور اشاره کرد که گردش اقتصاد ملی لزوماً وابسته به چاه نفت نبوده است. از سال 1300 تا 1340 شمسی، نفت عنصر مهمی در اقتصاد ایران نبوده لکن تضادهای شدیدی در دوره پهلوی اول با تکنوکرات‌های خودبرکشیده، مشاهده می‌شود که برخی هنوز در هاله ابهام قرار دارد. چگونه بنیانگذار پرانرژی و خدوم وزارت دادگستری و وزارت اقتصاد، مرحوم داور، با یک تشر به سرانجام تلخ انتحار می‌رسد. در دهه 30 تا 40 شمسی تنش‌های اساسی بین پهلوی دوم و سازمان برنامه و مدیران بانک مرکزی و وزارت اقتصاد ثبت شده است با اینکه درآمد نفتی در حدی نبود که زمامداران بتوانند به راحتی به اتکای آن، از نظرات کارشناسان عبور کنند و مشاهده می‌شود که در هر حال پهلوی دوم نیز برخی از آنها را کنار می‌گذارد، به عبارتی پهلوی دوم تا سال 1345 شمسی یعنی طی 25 سال زمامداری، 25 کابینه را پشت سر گذاشته بود. این موضوع از دیگر منظر نیز حائز اهمیت است که در واقع ماندگاری همه مسائل اقتصادی را نمی‌توان به سیاسیون تاریخ ایران ربط داد. من‌باب مثال بخش مهمی از اختلاف نگرش سازمان برنامه با شخص پهلوی دوم به بودجه دفاعی و چگونگی تامین آن مربوط بوده، زاویه‌ای کلان‌تر از اقتصاد ملی که بعدها تاریخ نشان داد این تصمیمات لزوماً با منطق اقتصادی آن زمان قابل دفاع نبود چراکه هزینه آن حجم از انباشت تجهیزات و توان دفاعی اگرچه کسری بودجه و تورم و در نتیجه نارضایتی نابودکننده‌ای را ایجاد می‌کرد اما در جنگ تحمیلی نجات‌بخش کشور شد. اینکه توسعه اقتصادی به عنوان شرط امنیت نرم مقدم است یا ایجاد امنیت سخت به قیمت برخی هزینه‌های اقتصادی معمای ساده‌ای نیست.

آیا سیاسیون به ‌تدریج کارشناسان اقتصادی را رقیب خود می‌بینند؟

در ادبیات حمکرانی جدید اگر دولت به‌مثابه یک وسیله نقلیه فرض شود، دو کلیدواژه مطرح می‌شود بدین معنی که سیاستمداران یا تصمیم‌گیران، نقش «فرمان به دست» در راهبری سیاست‌ها (Steering) را برعهده دارند در حالی که مجموعه زیر نظر آنها شامل نظام اداره کشور صرفاً وظیفه انجام امور (Rowing) را عهده‌دار هستند. این مرز بسیار ظریف است. به نظر می‌رسد اقتصادیون کشور باید از ابعاد دیگری نیز به تحلیل مفهوم و درک دینامیسم درونی قدرت (Power) در ایران بپردازند. می‌توان متصور بود که در ابعادی از نگرش حکمرانی لزوماً موضوع کارشناسی نیست بلکه از جهان‌بینی و ایدئولوژی سیاسی تاثیر می‌پذیرد و حوزه هنجاری و ارزشی (Normative) آن نمی‌تواند از حوزه اثباتی (Positive) تبعیت کند. چه‌بسا اگر مسائل طوری پیش رود که صاحبان قدرت سیاسی تصور کنند گروه «پدال‌زن» (Rowing) در حال در دست گرفتن فرمان امور (Steering) هستند واکنش نشان خواهند داد. برکشیدن و برانداختن وزرا در تاریخ ایران سابقه طولانی دارد طوری که استاد سخن می‌فرماید: عمل پادشاه ای برادر دو طرف دارد؛ امید و بیم، یعنی امید نان و بیم جان؛ و خلاف رای خردمندان باشد بدان امید متعرض این بیم شدن.

آیا مشکلات ناشی از نهادها، بین سیاسیون و اقتصادیون افتراق ایجاد کرده است؟

در اواخر دهه 1360 شمسی بنا بر مصالح و ضرورت‌های ملی، اصلاحاتی در قانون اساسی اعمال شد و ساختار اجرایی کشور از نظام پارلمانی (نظام نخست‌وزیری) به نظام ریاستی تغییر کرد، اما مقدمات زیرساختی حقوقی و اجرایی برای این تغییر مهم چندان فراهم نشد. در واقع اکثر نهادهای رسمی و پرسابقه پیش از انقلاب که بر اساس نظام پادشاهی مشروطه پایه‌گذاری شده بود، با یکسری اصلاحیه و قوانین الحاقی به بقای خود ادامه دادند یا در شرایط خاصی به نهادهای جدیدی که باید انقلاب را مدیریت می‌کردند، متصل شدند و از این‌رو نهادهایی نه لزوماً دارای سازگاری درونی، پایه‌های حکمرانی اقتصادی را ایجاد کردند. ادغام و تلفیق دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها، ملی شدن بانک‌ها و صنایع، معلق شدن اساسنامه شرکت‌هایی مانند شرکت ملی نفت و از این دست بر ابهامات حکمرانی اقتصادی افزود. شبیه همین مسیر در دوره پهلوی دوم نیز طی شد، اصلاح قانون اساسی وقت طی اصل 48 و اصل 49 متمم قانون اساسی و اصولی که تحت انقلاب سفید معرفی شدند همه سبب‌ساز تغییرات بنیادینی شدند که نظام تصمیم‌گیری را از بعد اقتصادی آن دچار اعوجاج کرد. از این‌رو رابطه اقتصادیون و تصمیم‌گیران سیاسی در ظرف قانونی دچار مشکلات و ابهامات و حتی تضادهایی ساختاری است.

نتیجه‌گیری و پیشنهاد

 متفکران و اندیشمندان نظام تصمیم‌سازی و سیاستگذاری به‌طور اخص در حوزه کارشناسی اقتصادی نمی‌توانند در حاشیه، نظاره‌گر بمانند. انباشتگی خطاهای اقتصادی روزبه‌روز پرهزینه‌تر می‌شود و ظرفیت‌های کشور برای عبور از مشکلات رو به کاهش است. کارشناسان اقتصادی مبتنی بر برنامه‌های مدرن توسعه و روش‌های مدیریت اقتصادی، باید جایگاه خود را در میان افکار عمومی و در حوزه قدرت، به‌طور ساختاری بازتعریف کنند و ارتقا دهند در غیر این صورت به‌طور سازمان‌یافته نمی‌توانند با سیاسیون وارد تعامل شوند. کارشناسان و تصمیم‌سازان اقتصادی می‌توانند در نقش تصمیم‌گیری نیز ادای وظیفه کنند و با لحاظ قیود اساسی حاکمیت کشور در سیاست خارجی، در امنیت ملی و در سیاست داخلی، کماکان بهینه‌سازی قابل قبولی را محقق سازند که رفاه عمومی را به دنبال داشته باشد. این مستلزم عبور از حوزه اقتصاد و ورود به حوزه سیاسی و احاطه بر اسباب و لوازم آن است. مشابه این اقدام توسط کمال درویش در ترکیه تجربه شد شاید به نتیجه نرسید اما آموزنده است.