از «توزیع» تا «بازتوزیع»

چرا با وجود آنکه حمایت از اقشار ضعیف و کاهش نابرابری همواره یکی از اهداف سیاستگذاری و برنامه‌ریزی کلان کشور بوده است اما اقدامات انجام‌شده هیچ‌گاه وضعیت را به نقطه مطلوب نرسانده‌اند؟

پیش از ارزیابی نظام حمایتی در کشور لازم است به نقش دولت در اقتصاد در دو حیطه «کارایی» و «اجتماعی» اشاره کنیم. از منظر کارایی، دولت موظف است در مواردی که شکست بازار باعث فاصله گرفتن اقتصاد از مرز بهینه خود می‌شود، عوامل شکست بازار نظیر انحصار، عرضه نشدن کالای عمومی و... را از بین ببرد یا تضعیف کند. اما از منظر اجتماعی، دخالت دولت در اقتصاد نه به دلیل افزایش تولید یا مصرف کل، بلکه به دلیل کم کردن فاصله طبقاتی در جامعه و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر توجیه پیدا می‌کند. به بیان ساده‌تر، نقش کارایی دولت در جهت بزرگ‌تر کردن کیک اقتصاد و نقش اجتماعی آن در جهت متوازن کردن سهم آحاد جامعه از کیک اقتصاد است.

در کشورهای توسعه‌یافته، سازوکار اصلی ایفای نقش اجتماعی دولت از طریق «مالیات بر جمع درآمد شخصی» (PIT) انجام می‌شود. در این سازوکار هر شخص یا خانوار در پایان هر سال یک اظهارنامه مالیاتی با ذکر تمامی درآمدهایش (مانند دستمزد، سود سرمایه و...) ارائه می‌کند و سازمان مالیاتی اعتبار اطلاعات گزارش‌شده را با توجه به اطلاعات مستقل کنترل می‌کند. پس از نهایی شدن تشخیص و راستی‌آزمایی درآمد، طبقه درآمدی خانوار مشخص شده و بر مبنای آن ممکن است آن خانوار مشمول پرداخت مالیات، معافیت یا دریافت حمایت بر اساس مابه‌التفاوت درآمد خود و خط فقر تعیین‌شده شود. به دلیل نقش مهم اطلاعات درآمدی افراد در تشخیص و برآورد PIT، در گذشته این سازوکار نقش پررنگی در نظام مالیاتی و حمایتی کشورهای جهان نداشت. اما با پیشرفت فناوری اطلاعات در سال‌های اخیر و فراهم شدن امکان جمع‌آوری و تحلیل اطلاعات درآمدی، مالیات بر جمع درآمد شخصی و هزینه‌های حمایتی تامین‌شده توسط آن به بزرگ‌ترین بخش درآمد و هزینه در بودجه بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته تبدیل شده است.

در کشور ما نگرش دولتمردان به نقش دولت در اقتصاد یک مانع اساسی برای کارا کردن نظام حمایتی بوده است. علاوه بر آن در زمینه سیاستگذاری حمایتی همواره دو مشکل کلی وجود داشته است. مشکل اول نبود جامع‌نگری در طراحی سیاست‌های حمایتی و در نظر نگرفتن همزمان ابعاد هزینه‌ای و درآمدی آنها و مشکل دوم در نظر نگرفتن ابزارهای سیاستی متناسب با هر هدف بوده‌اند. در ادامه هریک از این موارد با تفصیل بیشتر شرح داده می‌شوند.

مهم‌ترین مشکل نظام حمایتی در کشور نگرش «توزیعی» و نه «بازتوزیعی» در بین تصمیم‌گیران است. در نگرش توزیع‌محور دولت وظیفه اصلی خود را توزیع منابع با پوشش گسترده به آحاد مردم می‌داند، اما در نگرش بازتوزیعی دولت موظف به کاهش نابرابری از طریق جذب منابع از قشر ثروتمند و تخصیص هدفمند آن به قشر نیازمند است. می‌توان گفت که مهم‌ترین عامل شکل‌گیری نگرش توزیعی در کشور وجود درآمد نفت بوده که دولت را قادر به اتخاذ سیاست‌های توزیعی با پشتوانه رانت نفت و بدون نیاز به اخذ مالیات می‌کرده است. به علاوه به دلیل اینکه وابستگی طولانی به درآمد نفت توقع از دولت به عنوان توزیع‌کننده رانت نفت را در فرهنگ مردم نهادینه کرده است، با وجود کاهش درآمد نفت در سال‌های اخیر، دولتمردان به دلیل ترس از کاهش محبوبیت همچنان انگیزه‌ای برای قطع حمایت‌ها از افراد بی‌نیاز نداشته‌اند. همان‌طور که در بالا گفته شد در تمامی کشورهای توسعه‌یافته «بازتوزیع» منابع شاکله اصلی نظام حمایتی کارا را تشکیل می‌دهد، بنابراین می‌توان گفت که محور اصلی اصلاح نظام حمایتی در کشور باید تغییر نگرش سیاستگذار از «توزیع» به «بازتوزیع» منابع باشد.

در زمینه سیاستگذاری نظام حمایتی یک ضعف کلی که در کشور مشاهده می‌شود نبود جامع‌نگری در سیاستگذاری است. منظور از جامع‌نگری در اینجا در نظر گرفتن هردو بخش هزینه و درآمد برای ارزیابی یک سیاست حمایتی است. برای مثال حذف یارانه نان را در نظر بگیرید. اگر از مسوولان پرسیده شود که حذف یارانه نان یک سیاست کاهنده یا افزاینده نابرابری است، پاسخ اکثریت قریب به اتفاق آنها افزاینده نابرابری خواهد بود. اما باید گفت که اصولاً این‌گونه بیان و ارزیابی یک سیاست ناقص است و تا پیامد بودجه‌ای این مشخص نشود نمی‌توان درباره اثر آن بر نابرابری قضاوت کرد. به عنوان نمونه اگر حذف یارانه نان صرفاً موجب افزایش حقوق کارکنان دولت شود افزاینده نابرابری خواهد بود. اما اگر این حذف باعث افزایش یارانه دهک‌های کم‌درآمد شود کاهنده نابرابری خواهد بود. نظیر این‌گونه تحلیل ناقص و دیدگاه اشتباه در بین سیاستگذاران کشور رایج است و با این تحلیل که حذف یارانه همواره منجر به افزایش نابرابری و کاهش رفاه اقشار مستضعف می‌شود، خود را مجاز به پایین نگه‌داشتن قیمت انرژی، ارز و... دانسته غافل از اینکه در صورت طراحی صحیح، سیاست‌های اصلاح قیمتی علاوه بر افزایش کارایی، منجر به کاهش نابرابری و افزایش رفاه گروه‌های کم‌درآمد نیز خواهند شد.

نکته مهم دیگر در طراحی نظام حمایتی در نظر گرفتن ابزارهای مختلف سیاستگذاری است. تصور کنید شما قصد دارید وسیله‌ای را در منزل نصب کنید. برای انجام این کار شما اول باید بدانید که چه ابزارهایی برای نصب وسیله در بازار وجود دارد. در مرحله دوم باید بدانید چه ابزارهایی دارید و چه ابزارهایی را باید تهیه کنید. در آخر و مهم‌تر از همه اینکه باید بدانید که هر ابزاری هدف خاصی را برآورده می‌کند و نباید از چکش برای چرخاندن یک پیچ یا از پیچ‌گوشتی برای کوبیدن میخ استفاده کنید. همین موارد برای طراحی نظام حمایتی باید مدنظر قرار گیرند. در ابتدا باید انواع ابزارهای سیاستگذاری شناسایی شوند و سپس آن ابزارهایی که در نظام مالیاتی و حمایتی وجود ندارند از لحاظ قانونی و زیرساختی فراهم شوند و در نهایت مشخص شود که از هر ابزار چه کاری برمی‌آید و به چه طریق باید اعمال شود. همان‌طور که در بالا گفته شد در چند دهه اخیر همگام با پیشرفت فناوری اطلاعات، تحولات زیادی در نظام‌های مالیاتی و حمایتی کشورهای جهان اتفاق افتاده است و همگام شدن با ابزارهای نوین یک ضرورت در کشور است. برای مثال در قانون مالیات‌های مستقیم که در کشور اجرا می‌شود، تمرکز اخذ مالیات از درآمد بنگاه است و نه درآمد اشخاص و نیاز است که PIT به عنوان ابزار جدید در قوانین ایجاد شود. همچنین باید مدنظر داشت که در اقتصاد هر ابزار سیاستگذاری هدف خاصی را برآورده می‌کند و استفاده از ابزار اشتباه برای یک هدف غیرمرتبط می‌تواند سیاست را به ضد خود تبدیل کند. برای مثال پایین نگه داشتن نرخ ارز با هدف حمایت از نیازمندان همانند چرخاندن پیچ با چکش به نتیجه دلخواه منجر نمی‌شود. این موضوع در موارد جزئی‌تر نیز باید مورد توجه قرار گیرد. به عنوان مثال در میان انواع مالیات، مالیات ارزش افزوده از لحاظ افزایش منابع درآمدی دولت مهم است و مالیات بر جمع درآمد شخصی از لحاظ بازتوزیعی اهمیت بیشتری دارد. بنابراین همان‌طور که سیاستگذار نباید از مالیات ارزش افزوده انتظار کاهش نابرابری داشته باشد، هدف از وضع مالیات بر جمع درآمد شخصی می‌بایست باز‌تخصیص درآمدهای حاصله به نیازمندان باشد، نه افزایش بودجه غیرحمایتی دولت.

افزایش حمایت‌های رفاهی از اقشار کم‌درآمد برای تخفیف آسیب‌های ناشی از شرایط نامساعد کنونی اجتناب‌ناپذیر است، اما نحوه تامین مالی این حمایت‌ها اهمیت ویژه‌ای دارد. نگرش «توزیعی» راهکار نادرستی است که با توجه به کاهش درآمد نفت، به افزایش کسری بودجه و در نتیجه افزایش مضاعف تورم منجر شده و درنهایت این حمایت‌ها را به ضد خود تبدیل می‌کند. راه‌حل صحیح گذار از شرایط کنونی «بازتوزیع» درآمد افراد بدون افزایش نقدینگی در اقتصاد است. به این منظور جامع‌نگری و استفاده از ابزارهای مدرن و متناسب با هدف در طراحی سیاست‌های حمایتی ضروری است. در شرایط کنونی انواع یارانه پیدا و پنهان در بودجه مستتر هستند که بعضی از آنها به دلیل مصرف بالای ثروتمندان، در عمل به حمایت از پردرآمدها تبدیل شده‌اند تا حمایت از اقشار آسیب‌پذیر. واقعی کردن قیمت‌ها و تخصیص منابع آنها به نیازمندان به عنوان یک راهکار و ایجاد یک نظام حمایتی بر مبنای PIT به عنوان راهکار دیگر در اصلاح نظام حمایتی می‌باید مدنظر قرار گیرند.