کدام کالای عمومی؟ کدام سیاست حمایتی؟

دولت نهادی است که به‌تبع بازار شکل می‌گیرد؛ به این مفهوم که جامعه سازوکارهایش را با بازار بسامان می‌کند. اما به طور طبیعی بازار در برخی موارد شکست می‌خورد و آنجاست که انتظار می‌رود دولت نقش خود را ایفا کند و موارد شکست بازار را پوشش دهد. پس اگر شکست بازار رخ ندهد، اساساً نباید انتظار داشت که دولت دخالت کند؛ فارغ از اینکه این دخالت تا چه حد و اندازه‌ای باشد.

برای دولت دو وظیفه اصلی و کلیدی عنوان می‌شود که در هر دو عرصه، نشانه‌هایی از شکست بازار وجود دارد: نخست تامین کالای عمومی و دوم سیاست‌های حمایتی از طبقات فرودست و افراد ناتوان. اگر در این دو عرصه، دولت مداخله نکند و ساماندهی آن را به بازار بسپارد، رفاه اجتماعی بیشینه نمی‌شود. این دو وظیفه دولت به موازات هم تعریف می‌شوند و نمی‌توان آنها را جانشین هم تصور کرد. به این معنا که اگر دولت در تامین کالاهای عمومی خوب عمل کند نمی‌توان نتیجه گرفت که نیازی به اجرای سیاست‌های حمایتی وجود ندارد یا خلاف آن اگر دولت سیاست‌های حمایتی خوب و همه‌جانبه‌ای تدوین و اجرا کرد، دیگر انتظاری برای تامین کالاهای عمومی نباید وجود داشته باشد. هر دو این وظایف باید با هم اتفاق بیفتد و اجرای درست این دو وظیفه است که می‌تواند یک نظام حکمرانی خوب را شکل دهد.

در کشور ما از منظر تاریخی، در دوره قبل از انقلاب به نسبت توجه دولت‌ها بیشتر روی تامین کالای عمومی متمرکز بوده است. این رویکرد به طور منطقی قابل فهم است چراکه کشور در آن زمان فاقد زیرساخت‌های لازم برای توسعه بود. در دوره بعد از انقلاب به خاطر قوی بودن شعارها و تفکرات چپ و نگاه معطوف به طبقات فرودست به‌خصوص در سال‌های اول انقلاب، رویکرد دولت به نفع سیاست‌های حمایتی تغییر کرد و کفه بودجه به سمت این سیاست‌ها سنگین‌تر شد. نتیجه اینکه فقر در جامعه بعد از انقلاب به طور نسبی کاهش پیدا کرد. اگرچه این کاهش فقر منجر به کاهش معنادار نابرابری درآمدی نشد و نابرابری در پنج دهه گذشته روند تقریباً ثابت داشته است.

دولت‌های بعد از انقلاب یک روند سینوسی را در مورد نسبت تخصیص بودجه به تامین کالاهای عمومی یا سیاست‌های حمایتی ثبت کرده‌اند. در دولت‌های اول بعد از انقلاب تا پایان جنگ، بخش کمی از بودجه به تامین کالاهای عمومی می‌رسید. به ‌طور طبیعی به دلیل فضای انقلابی و درگیری در جنگ، توجه به سیاست‌های حمایتی بیشتر بود. در دولت سازندگی و دوره بازسازی بعد از جنگ، توجه به زیرساخت‌های کشور، به‌ویژه زیرساخت‌های آسیب‌دیده و تامین کالای عمومی بیشتر شد. همین روند در دولت اصلاحات هم ادامه پیدا کرد. در دولت‌های نهم و دهم، مجدد نگاه حمایتی به طبقات فرودست کفه سنگین‌تر ترازو را در تخصیص منابع داشت. در دولت‌های یازدهم و دوازدهم آنچه نمود بارزتری، به ویژه در سال‌های اخیر، دارد، کاهش قابل توجه بودجه عمرانی و عدم تخصیص همان منابع اندک پیش‌بینی‌شده است که نتیجه آشکار آن زیرساخت‌های رو به استهلاک و عدم تامین منابعی برای بازسازی آن یا ایجاد زیرساخت‌های جدید و به طور کلی کالاهای عمومی است.

با این همه به نظر می‌رسد سوال اساسی‌تر و مهم‌تر از اینکه دولت در کدام‌یک از این دو وظیفه خود موفق‌تر عمل کرده، این است که دولت در تامین «کدام» کالای عمومی بیشتر کوشیده و از «کدام» طبقات اجتماعی بیشتر حمایت کرده است. به بیان دیگر وقتی از کالای عمومی و سیاست حمایتی حرف می‌زنیم، از چه حرف می‌زنیم. این پرسش مهمی است که پیش از مساله توفیق دولت در عمل به وظایف حکمرانی خود باید به آن پرداخت. دولت قاعدتاً به‌زعم خود می‌تواند ادعا کند که در تمامی سال‌های گذشته در کار تامین کالای عمومی بوده است، اما آیا این کالاهای تامین‌شده، مواردی بوده است که در نظام بازار در تامین آنها دچار شکست می‌شده است؟ به طور مثال دولت از ظن خود با توجیه کالای عمومی، از آموزش عالی حمایت کرده است، در حالی که منطق روشنی برای پذیرش این توجیه وجود ندارد. آیا تحصیل در مقاطع آموزش عالی در دانشگاه‌ها درواقع یک کالای عمومی محسوب می‌شود و دولت باید با هزینه‌کرد از بودجه از آن حمایت کند؟

به همین ترتیب دولت معتقد به اجرای سیاست‌های حمایتی گسترده و موفق از دهک‌های پایین درآمدی است، در حالی که در نفس حمایتی بودن آن سیاست‌ها تردید جدی وجود دارد. به طور مثال، پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی مانند بنزین، گازوئیل، آب، برق و... سیاستی است که از سوی دولت به عنوان یک سیاست حمایتی تفسیر و تعبیر می‌شود اما تقریباً روشن است که این دست سیاست‌ها بیش از آنکه در خدمت و پشتیبانی از طبقات فرودست باشد به کار طبقات بالادست و دهک‌های بالای درآمدی جامعه آمده است.

برای اقتصاد و جامعه امروز ایران، پرسش اساسی اولویت پرداختن به تامین کالای عمومی یا سیاست حمایتی نیست، بلکه مساله این است که آیا دولت تشخیص درستی در کالای عمومی برای تامین آن و هدفگذاری درستی برای تشخیص اقشار مورد حمایت داشته و دارد؟ به طور طبیعی وقتی دولت کالای عمومی کاذب را تامین و سیاست حمایتی نادرستی برمی‌گزیند، به این معناست که از یک کالای عمومی مورد نیاز دست کشیده و حمایت‌های مورد نیاز را انجام نداده است. اینجاست که باید از دولت‌ها مطالبه کرد که به جایگاه واقعی خود بازگردند و دولت متعادل کوچک‌شده را شکل دهند. این گزاره را بسیار گفته و شنیده‌ایم که دولت در کشور ما در عرصه‌های بسیاری حضور فعال دارد که نباید و در برخی عرصه‌ها حضور ندارد که باید. این گزاره معنای خودش را در انجام دو وظیفه تامین کالای عمومی و سیاست‌های حمایتی به خوبی نشان می‌دهد، برای مثال جای دولت را در آموزش ابتدایی رایگان و بهداشت عمومی نسبتاً خالی می‌بینیم اما در بازارهایی مانند تامین ارزاق عمومی فعال می‌بینیم که اساساً مداخله‌اش زیان‌بار است.

مساله اساسی بعدی این است که ایجاد کالاهای عمومی و سیاست حمایتی، به چه شکل باید صورت بگیرد. یعنی بعد از پرسش چیستی، مساله چگونگی مطرح می‌شود. وقتی از این زاویه به مساله وظایف دولت نگاه شود، چالش‌های جدی‌تری عیان می‌شود که احتمالاً در نگاه اول مغفول می‌ماند: آیا شیوه اجرای هدفمندی یارانه‌ها، بهترین شکل ممکن بود؟ اگر دولت قرار است در مساله تامین انرژی از اقشار فرودست حمایت کند آیا پرداخت یارانه به بنزین و گازوئیل و... راه بهینه ممکن است یا راه بهتری وجود دارد؟ اگر دولت سعی کرده در عرصه‌هایی که بازار شکست خورده است، تامین کند، آیا آن را به شکل مطلوب انجام داده است؟ آیا مشارکت بخش خصوصی-عمومی نمی‌توانست راه بهتری برای تامین برخی از آن کالاها باشد؟

حتی اگر دولت در تشخیص کالای عمومی مانند «پژوهش‌های پایه» به خطا نرفته باشد، عموماً در چگونگی تامین آن به ‌خوبی عمل نکرده است. در تجربه جهانی تامین مالی پژوهش به شکل کاملاً رقابتی و با اعلام فراخوان، دریافت طرح‌ها و بررسی و داوری صورت می‌گیرد اما در کشور ما بودجه پژوهشی بدون شرط به دانشگاه‌ها تخصیص می‌یابد که خروجی آن عموماً مجموعه مقالاتی بی‌حاصل است که مساله‌ای از کشور را حل نمی‌کنند. در سیاست‌های حمایتی نیز تجربه جهانی بر آزمون میدانی (Field Experiment) آنها با سنجش‌های کنترل‌شده تصادفی (Randomized Controlled Trial) است تا از میزان اثربخشی حمایت بر جامعه هدف ارزیابی دقیقی وجود داشته باشد. در کشور ما اما حتی آنجا که طبقات نیازمند حمایت به درستی شناسایی شده‌اند، حمایت از آنها با آزمون و خطا و بر مبنای شهود سیاستگذار بوده است که به تجربه دریافته‌ایم که عموماً با شواهد میدانی چندان سازگار نیست. یالوم در کتاب وقتی نیچه گریست می‌نویسد «من چرایی در زندگی دارم، بنابراین با هر چگونگی خواهم ساخت». در اینجا اما مساله، چگونگی اجرای وظایف حکمرانی خوب است وگرنه ما مدت‌هاست با چرایی آن ساخته‌ایم.