بازسازی اعتماد

در بعد کلان، آنچه مولفه‌های اصلی اقتصادی کشور را طی سال‌های گذشته شکل می‌داده است، ایجاد رفاه مبتنی بر بهره‌برداری از منابع کشور بوده است. بررسی روند رشد اقتصادی غیرنفتی سرانه و همچنین درآمدهای حاصل از صادرات نفت نشان می‌دهد که بین روند رشد اقتصادی غیرنفتی ایجاد‌شده و میزان درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت همبستگی بالایی وجود دارد. درآمدهای حاصل از صادرات نفت از طریق تامین مالی دولت و همچنین تنظیم قیمت نسبی کالاهای داخلی و خارجی و امکان واردات کالاهای مصرفی و سرمایه‌ای در رشد اقتصادی کشور و همچنین ایجاد رفاه طی دهه‌های گذشته مشارکت داشته است. 

اتکا به درآمدهای نفتی برای ایجاد رشد در حالی رخ داده است که به نظر می‌رسد به دلیل تحولات اقتصادی، جمعیتی و تکنولوژیک به وقوع پیوسته طی سال‌های گذشته، اکنون درآمدهای حاصل از صادرات نفت نمی‌تواند نقش گذشته را در ایجاد رشد اقتصادی در کشور ایفا کند. در حالی که در سال ۱۳۵۵، درآمد سرانه نفتی به قیمت ثابت سال ۱۳۵۲، حدود ۵۶۰ دلار بوده است، اما در سال ۱۳۹۵ با بهبود در میزان صادرات نفت خام ناشی از گشایش‌های ایجاد شده پس از برجام، میزان درآمد سرانه حاصل از صادرات نفت خام به ۱۱۵ دلار که حدود ۲۰ درصد ارقام تحقق‌یافته در سال ۱۳۵۵ است کاهش یافته است. 

کاهش در میزان درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام طی سال‌های اخیر در حالی بوده است که میزان مصرف سرانه از سایر دارایی‌های طبیعی مانند انرژی و آب نیز طی دهه‌های گذشته شدت گرفته است. در حالی که در مقطع ۱۳۵5-۱۳۵4 تعداد چاه آب به ازای هر هزار نفر حدود 8 /1 حلقه بوده است، میزان سرانه حلقه‌های چاه آب طی روندی افزایشی به 2 /9 حلقه در مقطع ۱۳90-۱۳89 به ازای هر هزار نفر افزایش یافته است و در واقع در مقطع ۳۵‌ساله تعداد چاه‌های ایجاد‌شده به عنوان شاخصی از میزان استفاده از دارایی‌های آب طبیعی بیش از پنج برابر شده است. 

در خصوص مصرف انرژی نیز روند افزایش مصرف انرژی ایران در مقایسه با متوسط میزان مصرف در سطح جهان کاملاً مشهود است. چنان‌که طی چهار دهه گذشته متوسط روند مصرفی انرژی در سطح جهان، روند صعودی ملایمی را تجربه کرده است، در ایران اما میزان مصرف انرژی با شدت بالایی افزایش پیدا کرده است. در حالی که در ابتدای دهه 1350 میزان مصرف انرژی سرانه در ایران حدود ۴۲ درصد متوسط مصرف جهانی بوده است؛ روند شتابان مصرف انرژی سبب شد تا در سال ۱۳۷۴ متوسط مصرف سرانه انرژی در ایران با متوسط جهانی آن برابر شود و در سال ۱۳۹۳ به 6 /1 برابر متوسط مصرف جهانی افزایش پیدا کند. روند شتابان افزایش مصرف سرانه انرژی طی دهه‌های گذشته که به دلیل سیاست‌های قیمتی حامل‌های انرژی به وقوع پیوسته است نه‌تنها با تداوم روند موجود، منابع انرژی در کشور را در تنگنا قرار خواهد داد بلکه مشکلات زیست‌محیطی ایجاد‌شده در کلانشهرهای کشور را تشدید خواهد کرد. علاوه بر استفاده از دارایی‌های اقتصاد برای ایجاد رفاه، طی سال‌های گذشته تعهدات دولت نیز با هدف ایجاد رفاه برای شهروندان کشور افزایش یافته است که این ایجاد رفاه منجر به افزایش هزینه‌های مالی و افزایش در مخارج دولت شده است. یکی از مصادیق مهم افزایش تعهدات دولت طی سال‌های گذشته، وضعیت صندوق‌های بازنشستگی است. در حالی که در قانون تامین اجتماعی سال ۱۳۳۱ متوسط سن بازنشستگی مردان و زنان به ترتیب ۶۵ و ۶۰ سال در نظر گرفته شده بود و به‌رغم بهبود قابل توجه در سن امید به زندگی طی دهه‌های اخیر، با هدف بهبود در وضعیت معیشتی، متوسط سن بازنشستگی در ایران کاهش قابل توجهی پیدا کرده است. به طوری که در شرایط کنونی متوسط سن بازنشستگی در صندوق کشوری ۵۱ سال و برای صندوق تامین اجتماعی ۵۸ سال است که حداقل 10 سال کمتر از استاندارد مرسوم آن در دنیاست. این امر سبب شد تا طی سال‌های گذشته صندوق‌های کشوری و لشگری با کسری قابل توجه در منابع خود مواجه شوند. حال آنکه، مجموع صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری در سال ۱۳۸۴ تنها 1 /2 هزار میلیارد تومان به بودجه دولت وابسته بودند، طی سال‌های دهه 80 اعمال تغییر قواعد مربوط به وضعیت بازنشستگان و همچنین قواعد اداره صندوق‌های بازنشستگی سبب شد تا میزان وابستگی این صندوق‌ها به بودجه دولت افزایش قابل توجهی پیدا کند؛ به طوری که عملکرد بودجه سال ۱۳۹۵ حاکی از اختصاص حدود 5 /39 هزار میلیارد تومان از منابع بودجه برای جبران کسری این صندوق‌هاست. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ میزان منابع اختصاص داده‌شده به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشگری به 2 /53 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است و در صورتی که طی چهار سال آتی میزان دریافتی‌های بازنشستگان به طور متوسط ۱۰ درصد افزایش پیدا کند و میزان وابستگی صندوق‌ها به بودجه دولت افزایش پیدا نکند، در سال ۱۴۰۰ منابعی معادل ۷۰ هزار میلیارد تومان باید برای جبران کسری این صندوق‌ها اختصاص پیدا کند. 

مورد دیگر در ایجاد تعهدات دولت به مردم که اثر قابل توجهی بر بودجه دولت طی سال‌های اخیر داشته است، طرح تحول سلامت بوده است که در دوره دولت یازدهم شروع به کار کرد. در سال ۱۳۹۵ مجموع هزینه‌های مربوط به سازمان بیمه سلامت، وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی و همچنین دانشگاه‌های علوم پزشکی کلانشهرهای کشور1 بالغ بر ۱۹ هزار میلیارد تومان بوده است. هزینه‌ها و تعهدات مربوط به دولت در حوزه سلامت تنها محدود به هزینه‌های جاری نمی‌شود. در طول اجرای طرح تحول سلامت در دوران دولت یازدهم، بالغ بر ۲۱ هزار تخت بیمارستانی به مجموع ۸۰ هزار تخت بیمارستانی کشور اضافه شد. به علاوه در حوزه بیمه همگانی تنها در سال ۱۳۹۳ یازده میلیون نفر از ایرانیان تحت پوشش بیمه سلامت قرار گرفتند. همچنین وزارت بهداشت و درمان با گسترش خدمات بهداشتی و درمانی و افزایش پوشش داروهای یارانه‌ای دسترسی شهروندان ایرانی به خدمات بهداشتی و درمانی را افزایش چشمگیری داده است. این تعهدات که به صورت فراگیر و غیرمشروط در اختیار تمامی شهروندان قرار گرفته است اگرچه کاهش قابل توجه هزینه درمان را به همراه داشته و از این‌رو باعث افزایش رفاه و امنیت برای شهروندان کشور شده است با این حال پایداری ارائه چنین خدماتی مستلزم تامین مالی مناسب تعهدات ایجاد‌شده است. به علاوه گستردگی خدمات بهداشتی و درمانی و همچنین هزینه‌های بالای ارائه این نوع خدمات می‌تواند رشد بالای این هزینه‌ها را در سال‌های آتی به همراه داشته باشد. 

رفاه ارزان و ناپایدار

جمع‌بندی نکات مطرح‌شده تا به اینجا به این معنی است که به‌رغم کاهش قابل توجه درآمد سرانه نفتی کشور به عنوان مهم‌ترین منبع مالی ایجادکننده رشد در اقتصاد ایران و مصرف قابل توجه دارایی‌های طبیعی که رفاه ارزان اما ناپایدار را برای شهروندان ایجاد کرده است، تعهدات دولت نیز در سال‌های گذشته افزایش قابل توجهی پیدا کرده است که امکان تداوم شکل فعلی ایجاد رفاه به دلیل در تنگنا قرار گرفتن منابع و دارایی‌های کشور و همچنین وضعیت مالی دولت دشوار یا غیرممکن است و از این‌رو، باید در شیوه کنونی حکمرانی اقتصادی در کشور که چگونگی رابطه مردم با نظام حاکمیتی در کشور را تعیین می‌کند، تغییر قابل توجهی اتفاق افتد و دولت به سمت صیانت از منابع و دارایی‌های کشور و همچنین کاهش تعهدات خود حرکت کند که معنای آن کاهش رفاه برای گروه‌هایی از شهروندان است. 

لزوم تغییر نسبت به چگونگی اداره کشور در حالی مورد تاکید قرار می‌گیرد که در مقطع کنونی، فاصله میان انتظارات مردم و عملکرد نظام تصمیم‌گیری در کشور که بخش قابل توجه و ملموس آن خود را در وضعیت اقتصادی مردم متجلی می‌کند، فاصله زیادی دارد. طی حدود دو دهه گذشته در مقاطع مختلف دولت‌هایی در ایران زمام امور را به دست داشته‌اند که نتوانسته‌اند عملکردی متناسب با انتظارات ایجاد‌شده توسط خود ایجاد کنند و همین امر سبب شده است تا در شرایط فعلی نظام سیاسی و تصمیم‌گیری در کشور با انباشتی از انتظارات و مطالبات از سوی مردم مواجه باشد. طی دو دهه گذشته حداقل در دو مقطع مشخص، انتظارات قابل توجهی در خصوص بهبود در وضعیت و معیشت مردم ایجاد شد که برای گروه‌های قابل توجهی از مردم این انتظارات ما به ازای مشخص و ملموسی پیدا نکرد. مقطع اول سال‌های دهه 80 و پس از افزایش قابل توجه در قیمت نفت است. بهبود قابل توجه در قیمت نفت این انتظار را ایجاد کرد که درآمدهای نفتی بهبود در زندگی مردم را به دنبال داشته باشد. امری که در شعارهای سیاستمداران وقت نیز منعکس شد. در مقابل اما، برآیند عملکرد اقتصاد متناسب با وعده‌ها و انتظارات ایجاد‌شده نبود؛ به طوری که از سال ۱۳۸۶ روند درآمد سرانه در ایران نزولی شد و دهک‌های مختلف درآمدی به تدریج این کاهش در وضعیت رفاهی خود را لمس کردند. مقطع دوم، در تشدید انتظارات مقطع حل‌وفصل مناقشه هسته‌ای بود. وضعیت اجتماعی و سیاسی کشور در سال ۱۳۹۲ به گونه‌ای رقم خورد که در بین آحاد اقتصادی این انتظار را شکل داد که حل مناقشه هسته‌ای می‌تواند بهبود معنادار و قابل توجهی در وضعیت معیشتی مردم ایجاد کند. با این حال این انتظار نیز به دلیل حل نشدن مشکلات نظام بانکی کشور و همچنین کاهش قابل توجه قیمت نفت که از تابستان ۱۳۹۴ و پیش از اجرای برجام در زمستان آن سال شروع شد موجب شد تا انتظار آحاد مردم نسبت به بهبود وضعیت اقتصادی پس از اجرایی شدن قرارداد برجام محقق نشود و در سال ۱۳۹۵ تنها گروه‌هایی خاص این بهبود را لمس کنند. 

افزایش انتظارات در مردم طی این دو دهه در حالی به وقوع پیوست که طی این دو دهه، موارد متعددی از فساد و اختلاس در نظام اداری و اقتصادی کشور کشف و به عرصه عمومی کشیده شد. همزمانی پدیده کشف فسادهای به اصطلاح چند هزارمیلیاردی در کنار تشدید شکاف بین انتظارات مردم نسبت به بهبود وضعیت اقتصادی در کنار عدم تحقق ملموس این انتظارات، به تدریج این تحلیل را در بین آحاد اقتصادی تقویت کرد و گسترش داد که آنچه باعث عدم تحقق انتظارات آنها نسبت به بهبود وضعیت اقتصادی شده است، وجود فسادهای گسترده در نظام اقتصادی کشور است. 

شکل‌گیری این تحلیل به معنای شکل‌گیری مقاومت در مردم در برابر انجام هرگونه اصلاحات اقتصادی است که بخشی از هزینه‌های آن بر دوش مردم باشد. چراکه از نظر بخش قابل توجهی از مردم، نه‌تنها اولویت اول مسائل اقتصادی کشور، مساله فساد است بلکه در صورت حل فساد و تجمیع منابعی که از طریق فسادهای مالی در اقتصاد تنها نصیب گروه‌هایی خاص می‌شود، انجام اصلاحات ضرورت نخواهد داشت. از سوی دیگر، گسترش باور عمومی نسبت به فساد، اعتماد اجتماعی نسبت به اجرای صحیح اصلاحات اقتصادی و استفاده از منابع آزادشده برای حل مشکلات اقتصادی را نیز به طور قابل توجهی کاهش داده است. این عوامل که خود را در کاهش قابل توجه سرمایه اجتماعی نظام حکمرانی کشور متجلی کرده، باعث شده است تا انجام اصلاحات به منظور تغییر پارادایم رابطه مردم با نظام حکمرانی و تغییر مدل ایجاد رفاه با دشواری قابل توجهی مواجه باشد. از این‌رو در چنین شرایطی به نظر می‌رسد هرگونه اصلاح در بخش اقتصادی نظام حکمرانی کشور مستلزم بازسازی اعتماد اجتماعی است که این بازسازی اعتماد اجتماعی باید از طریق پرداختن به مولفه‌های اصلی این بی‌اعتمادی آغاز شود که مساله فساد یکی از مصادیق آن است. مساله فساد مانند عدالت قابلیت قهرمان‌سازی دارد. در صورت عدم پرداختن مناسب به مساله فساد و اتخاذ سیاست‌های مناسب در خصوص طرح مشکلات و چالش‌های فعلی کشور و لزوم تغییر رابطه حاکمیت با مردم در خصوص اداره اقتصادی کشور، احتمال شکل‌گیری سیاستمدارانی که داعیه مبارزه با فساد بدون حل مشکلات بنیادی اقتصادی را داشته باشند، تقویت می‌شود که تحقق این امر به طور حتم شرایط دشوارتری نسبت به وضعیت موجود پیش روی وضعیت اقتصادی کشور قرار خواهد داد. 

البته اصلاح در نظام حکمرانی کشور برندگان و بازندگانی خواهد داشت. از این‌رو، بعد مهم دیگر در خصوص اصلاح در نظام حکمرانی توجه به مساله‌ ذی‌نفعان و ارائه تصویر شفاف و روشن از سیاست‌های مختلف و ذی‌نفعان هر کدام از این سیاست‌هاست به طوری که نظام تصمیم‌گیری بتواند در خصوص سیاست‌های مختلف موضع‌گیری روشن و شفافی داشته باشد و مشخص باشد که چه گروهی از مردم را ذیل چه سیاستی نمایندگی می‌کند. در شرایط فعلی مسائل و چالش‌های اقتصادی ایران را از نظر گروه‌های اثرپذیر می‌توان در سه گروه طبقه‌بندی کرد. گروه اول مسائلی هستند که انجام اصلاحات در آنها گروه‌های قابل ملاحظه‌ای از مردم را از جهت تعداد متاثر می‌کند. اصلاح در قیمت انرژی، اصلاح در قیمت و شیوه حکمرانی منابع آبی کشور، انجام اصلاحات در خصوص صندوق‌های بازنشستگی از جمله مسائلی هستند که آثار گسترده‌ای دارند و به همین دلیل و به دلیل ابعاد گسترده اجتماعی آن انجام اصلاحات با دشواری مواجه است. 

مسائل نام‌برده‌شده در حالی که برای گروه‌های با درآمد پایین یا متوسط مسائل مهمی محسوب می‌شوند برای دهک‌های بالای جامعه چالش‌های اصلی محسوب نمی‌شوند. گروه دوم مسائلی هستند که اثرگذاری آنها از جهت گستردگی در مقایسه با مسائل گروه اول به مراتب پایین‌تر است اما بر گروه‌هایی اثرگذار است که در شکل‌دهی تصمیمات اقتصادی کلان کشور ذی‌نفوذ محسوب می‌شوند. اخذ مالیات بر درآمد با نرخ‌های بالا و قابل توجه از دهک‌های بالای درآمدی یا افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده بر کالاهای لوکس‌ نمونه‌ای از مسائلی هستند که اگرچه گروه‌هایی که از این سیاست‌ها تاثیر می‌پذیرند در مقایسه با گروه اول کوچک‌تر هستند اما این گروه‌ها معمولا در تصمیمات ذی‌نفوذ بوده و از شکل‌گیری چنین سیاست‌هایی جلوگیری می‌کنند. گروه سوم نیز مسائلی هستند که هر دو گروه را متاثر می‌کنند. افزایش در قیمت ارز نمونه‌ای از این مسائل است. در شرایط فعلی به نظر می‌رسد نظام تصمیم‌گیری کشور موضع مشخص و شفافی در خصوص سیاست‌های اصلاحی ندارد و مشخص نیست که چه گروهی از مردم را نمایندگی می‌کند. از این رو، سیاستگذار به سمت اجرایی‌کردن سیاست‌هایی رفته است -مانند نوسازی ناوگان حمل‌و‌نقل و بازسازی بافت فرسوده- که عملاً آثار اجتماعی و سیاسی نداشته باشند. از این‌رو به نظر می‌رسد، علاوه بر بازسازی اعتماد اجتماعی، اتخاذ موضعی مشخص در خصوص گروه‌های ذی‌‎نفع و تلاش برای بهبود وضعیت این گروه‌ها از طریق سازوکارهای صحیح اقتصادی پیش‌شرط‌های لازم برای اصلاح در نظام حکمرانی است.