سیاستگذاری کیمیاگری نیست
چرا سیاستگذاری‌ها در ایران موفقیت‌آمیز نیست؟
دومین کنفرانس اقتصاد ایران ۲۵ آذرماه برای ارائه نتایج ۱۶ طرح پژوهشی که به دنبال هدف واحدی بودند برگزار شد. هدف واحد همه این مطالعات، پیشنهاد سیاست‌هایی بود که به ایجاد رشد اقتصادی بالا، پایدار و اشتغال‌زا کمک کنند.
دومین کنفرانس اقتصاد ایران ۲۵ آذرماه برای ارائه نتایج ۱۶ طرح پژوهشی که به دنبال هدف واحدی بودند برگزار شد. هدف واحد همه این مطالعات، پیشنهاد سیاست‌هایی بود که به ایجاد رشد اقتصادی بالا، پایدار و اشتغال‌زا کمک کنند. در مطلع این همایش، معاون اول رئیس‌جمهور مشکل اصلی توسعه را سیاستگذاری بد برشمرده و این قبیل همایش‌ها را در راستای رفع این مشکل دانسته‌اند. در حقیقت اگر حاکمیت را متولی تدوین و اعمال قواعدی بدانیم که تنظیم‌کننده رفتار آحاد اجتماع برای رسیدن به پیشرفت و تعالی است، در این صورت مشکل عدم توسعه را همواره می‌توان معادل ناکارآمدی حاکمیت در تدوین و اعمال این قواعد دانست. سیاستگذاری در معنای عام آن می‌تواند به همین وظیفه حاکمیت تعبیر شود. در این راستا چند سوال اساسی به ذهن متبادر می‌شود:
۱- سیاستگذاری خوب چه ویژگی‌هایی دارد و نسبت آن با توصیه‌های «علمی» چه باید باشد؟
۲- قاعده رایج سیاستگذاری در کشور ما چیست و چقدر از ویژگی‌های یک سیاستگذاری خوب را داراست؟
۳- پژوهش‌های سیاستی و همایش‌هایی مانند کنفرانس اقتصاد ایران چقدر به بهبود سیاستگذاری می‌توانند کمک کنند؟
یک سیاستگذار خیرخواه باید اموری را پیگیری کند که حداکثر منافع اجتماع تامین شود. اما از آنجا که روابط علت و معلولی پدیده‌ها آشکار نیست و برخی از اتفاقات خارج از دایره اختیار سیاستگذار حادث می‌شوند، وی نمی‌تواند به صورت قطعی بهترین سیاست را تعیین کند. بنابراین نقش علم به عنوان مبین روابط علت و معلولی پدیده‌ها در سیاستگذاری روشن می‌شود. سیاستگذاری که بی‌توجه به یافته‌های علوم جهت حرکت خود را مشخص می‌کند در واقع به انکار وجود روابط علت و معلولی پدیده‌ها پرداخته است. البته در حیطه علوم اجتماعی، به علت آنکه پدیده‌ها متاثر از برهم‌کنشِ افرادِ خودمشاهده‌گرِ بسیاری است، پیچیدگی کشف روابط علّی دوچندان است. اما پس از کشف آنها، یک سیاستگذار خوب نمی‌تواند نسبت به آنها بی‌اعتنا باشد. با آنکه در بسیاری از علوم اجتماعی از جمله اقتصاد، قواعد کلی و روابط علّی بسیاری کشف شده‌اند، اما کماکان ارائه پیش‌بینی برای یک سیاست خاص بسیار دشوار است. از این‌رو وقتی در عرصه سیاستگذاری وارد می‌شوند، دست به عصا بوده و کمتر، توصیه‌های بدون اما و اگر ارائه می‌شود. در این شرایط تکلیف سیاستگذاری که باید «تصمیم بگیرد» و سیاست مشخصی را دنبال کند چیست؟
«سیاستگذاری مبتنی بر شواهد» قاعده‌ای است که در عالم سیاستگذاری و ارتباط علوم اجتماعی با این حوزه روزبه‌روز بیشتر شنیده می‌شود. در این چارچوب، سیاستگذار باید شواهد کافی برای اتخاذ یک تصمیم را داشته باشد و بر آن اساس توجیه کند چرا یک مسیر را برگزیده است. در این چارچوب سیاستگذاری مثل کیمیاگری نیست که با یافتن فرمول مشخص، عملیات خاتمه یابد. بلکه فرآیندی است تدریجی و نیازمند بازخورد؛ یعنی سیاستگذار بر مبنای شواهد موجود، سیاستی را برمی‌گزیند، آن را در یک محدوده مشخص اجرا می‌کند تا نتایج کار را ارزیابی کند، سپس بر اساس نتایج ارزیابی و با توجه به شواهد جدید، روایت جدیدی از روابط علّی مشخص می‌شود، نهایتاً بر اساس روایت جدید، اصلاحی در سیاست اتفاق می‌افتد. این چرخه، مادام‌العمر است. یعنی هیچ‌گاه سیاستگذار از ارزیابی و اصلاح جهت‌گیری‌ها بی‌نیاز نمی‌شود. آنچه توصیف شد، کمابیش در بسیاری از کشورهای پیشرفته اتفاق می‌افتد. از این‌رو سیاست‌های خلق‌الساعه نادر هستند و هر مسیری که طی می‌شود، باید بر اساس «بهترین شواهد موجود» توجیه شود. در صورت عدم دستیابی به نتایج مطلوب کمیته‌های حقیقت‌یاب یا بازبینی تشکیل و دلایل انتخاب سیاست «نادرست» موشکافی می‌شود. همچنین همواره تدریج در سیاستگذاری‌ها مشاهده می‌شود و اصلاحات به صورت تعدیل سیاست‌های گذشته وارد می‌شوند.
آنچه معمولاً در کشور ما اتفاق می‌افتد، با تصویر فوق فاصله بسیار دارد. اغلب جهت‌گیری‌های سیاستی بر مبنای شواهد یا حتی یک چارچوب منسجم از روابط علّی بین پدیده‌ها، شکل نگرفته‌اند. در بهترین حالت «حس» یا «شهودِ» سیاستگذار، راهنمای او بوده است. البته به دلیل عدم توجه به چرخه سیاستگذاری-مشاهده-اصلاح، اصولاً تلاشی برای ارزیابی اثربخشی سیاست‌ها (مشاهده) صورت نمی‌گیرد. اصلاحی هم اگر اتفاق بیفتد باز بر اساس «حس» است. تغییر ناگهانی سیاست‌ها، به مراتب بیشتر مشاهده می‌شود. در یک دوره ارائه گسترده وام کم‌بهره به بنگاه‌های کوچک سیاست توسعه اشتغال است و در دوره دیگر ارائه معافیت بیمه‌ای برای استخدام افراد. وجه مشترک سیاست‌های متعدد پی گرفته‌شده، عدم اطلاع دقیق از پیامدهای آنها و نبود یک ارزیابی منسجم از اثرات‌شان است. تکثر سیاست‌ها نشانگر حرکت بی‌هدف سیاستگذار و نبود یک چارچوب منسجم فکری از روابط علّی است.
البته قاعده سیاستگذاری در کشور ما، همیشه و در همه جا بر این منوال نبوده است. مدیرانی بوده‌اند که کارشناسان را جمع کرده و بر اساس شواهد ارائه‌شده از سوی آنها، جهت‌گیری خود را مشخص کرده‌اند. اما نگارنده تقریباً هیچ مثالی را ندیده که سیاستگذار، نه‌تنها بر اساس شواهد سیاست را طراحی کرده باشد، بلکه ارزیابی سیاست را نیز از ابتدا مدنظر داشته و در ادامه بر اساس آن ارزیابی، اصلاحاتی اتفاق افتاده باشد. نبود شواهد با کیفیت مناسب می‌تواند به عنوان یکی از دلایل عدم توفیق سیاستگذاری مبتنی بر شواهد باشد. پژوهش‌های قابل دسترس از سوی سیاستگذار یا انجام نشده‌اند یا از کیفیت کافی برخوردار نیستند. رشد چشمگیر علوم اجتماعی در کشور به خصوص در حوزه‌هایی مثل اقتصاد باور این مطلب را دشوار می‌کند. برای موشکافی این استدلال لازم است به چرخه علم-سیاستگذاری اشاره شود. در عمیق‌ترین لایه‌ها، پژوهش‌های بنیادین صورت می‌گیرد که بر سوالات بسیار باریک عمدتاً نظری تمرکز دارد. نظریات جدید در این سطح تولید می‌شود و در حال حاضر سهم کشور ما از این پژوهش‌ها در حوزه علوم اجتماعی، اگر نگوییم صفر، بسیار اندک است. در لایه دوم پژوهش‌های کاربردی قرار دارند که پارامترهای کلیدی برای تبیین رفتار را تخمین می‌زنند. در لایه سوم، پژوهش‌های سیاستی اتفاق می‌افتند که توصیه‌ها و جهت‌گیری‌هایی برای سیاستگذار ارائه می‌دهند. در لایه آخر سیاستگذار باید بر اساس «شواهد» این سه لایه و نیز قضاوت خود، تصمیم‌گیری کند. پژوهش‌های بسیاری در لایه‌های سوم و دوم در کشور ما انجام می‌شود، در این مجال به یک جنبه که دشواری این پژوهش‌ها را تشریح می‌کند، اشاره می‌شود. نظریات و تجارب سیاستگذاری موفق عمدتاً در کشورهای پیشرفته شکل گرفته‌اند. این نظریات ممکن است به صورت مستقیم در شرایط کشور ما قابل استفاده نباشند. اغلب پیشبردهایی که مطالعه کشورهای در حال توسعه روی بدنه اصلی علوم اجتماعی داشته، کشف زوایایی از روابط علّی بوده که در کشورهای توسعه‌یافته کم‌اهمیت بوده‌اند.
مسائل اقتصاد سیاسی نیز ممکن است مانعی جدی برای سیاستگذاری مبتنی بر شواهد ایجاد کنند. تا اینجای کار، فرض بر این بوده که سیاستگذار خیرخواه است و به دنبال منافع اجتماع. اگر برای سیاستگذار هزینه‌های سیاسی اصلاحات و باقی ماندن در عرصه سیاست مهم باشد، ممکن است خیر زودگذر را بر خیر ماندگاری که در بدو امر دشوار است، برتری دهد. به‌خصوص آنکه، طول عمر مدیران نشان می‌دهد قرار نیست، لزوماً سیاستگذار با عواقب سیاست اجراشده از سوی خودش مواجه شود. همچنین شیوه ارزیابی مدیران اهمیتی برای انتخاب سیاست‌های درست قائل نیست. یا اگر باشد، اصولاً شواهدی گردآوری نمی‌شود که بتواند درست بودن سیاست را ارزیابی کند. کارنامه افراد عمدتاً شامل بودن در فلان منصب است. اینکه در دوران ایشان دقیقاً چه سیاستی اتخاذ شد و چه عواقبی داشت، کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد. پاداش‌دهی به مدیران نیز بر اساس شواهد موجود از میزان موفقیت آنها صورت نمی‌گیرد. همه این عوامل دست به دست می‌دهند تا انگیزه مدیران برای سیاستگذاری مبتنی بر شواهد کم شود.
سیاستگذاری خوب باید براساس یک چارچوب منسجم از روابط علّی بین پدیده‌ها که از شواهد علمی شکل‌گرفته است، تدوین شود. سیاستگذار باید در طراحی سیاست، ارزیابی آن‌را نیز مدنظر داشته باشد و اصلاح سیاست بر اساس ارزیابی میانی انجام می‌شود. در کشور ما، سیاست‌ها تغییرات ناگهانی داشته و معمولاً فاقد یک زیربنای محکم برساخته از شواهد است. ارزیابی سیاست‌ها نیز به ندرت انجام می‌شود. انگیزه‌های اقتصاد سیاسی سیاستگذاران می‌تواند یکی از دلایل عدم شکل‌گیری سیاستگذاری مبتنی بر شواهد در کشور ما باشد. همایش اقتصاد ایران که به ارائه مجموعه‌ای منسجم از پژوهش‌های سیاستی پرداخت می‌تواند با ایجاد یک بستر برای بحث کارشناسی در خصوص کیفیت پژوهش‌ها، میزان استحکام شواهد ارائه شده را بسنجد. به‌علاوه با تبیین بهتر شواهد، هزینه سیاستگذاری بد افزایش یافته و انگیزه‌های اقتصاد سیاسی تعدیل می‌شوند.
