حسابخواهی مناسب، زمینه‌ساز حسابدهی درست
هوشنگ نادریان از سازوکارهای شفافیت و حسابرسی نهادهای عمومی می‌گوید
هوشنگ نادریان می‌گوید: شفافیت امر مهمی است که مدیران بنگاه باید با راهبری مطلوب و به ویژه با استقرار نظام «کنترل‌های داخلی» مطلوب، نسبت به آن مبادرت کنند. این نظام موجب افزایش اعتماد ذی‌نفعان و استفاده‌کنندگان از گزارش‌های مالی می‌شود. در دنیای امروز «راهبری بنگاه بدون نظام کنترل‌های داخلی اثربخش نیست» و بنگاه بدون «راهبری بنگاه» پایدار نخواهد ماند.
چرا نهادهای عمومی یا شبه‌دولتی تن به حسابرسی نمی‌دهند؟ این کار چه آثاری برای کشور به دنبال دارد؟ آیا در برابر حسابرسی نهادهای عمومی، مقاومت وجود دارد؟ قانون چه حدومرزی برای فعالیت نهادهای عمومی تعریف کرده است؟ آیا با توجه به شرایط جدیدی که بر کشور حاکم شده، نیاز به بازنگری قوانین داریم؟ اینها بخشی از پرسش‌هایی است که پیرامون عملکرد نهادهای عمومی به ویژه در چند ماه اخیر با مطرح شدن حسابرسی برخی نهادهای عمومی یا شبه‌دولتی معروف کشور چون دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداری تهران، مطرح است. به این بهانه برای بررسی این موضوع با هوشنگ نادریان حسابدار رسمی و رئیس سابق سازمان حسابرسی به گفت‌وگو پرداختیم. این حسابدار سرشناس به بررسی ریشه‌های مساله حسابرسی و شفافیت نهادهای عمومی در گفت‌وگو با تجارت فردا پرداخت. وی معتقد است: «شفافیت امر مهمی است که مدیران بنگاه باید با راهبری مطلوب و بهویژه با استقرار نظام «کنترل‌های داخلی» مطلوب، نسبت به آن مبادرت کنند.»
♦♦♦
اساساً چه تعریفی از نهادهای عمومی در قوانین و مقررات کشور وجود دارد و آیا حدود قانونی مشخصی برای فعالیت این نهادها تدوین شده و در شرایط فعلی نیاز به بازنگری دارد؟
بر اساس اصل چهل و سوم قانون اساسی اصل بر عدم تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌های خاص است ضمن آنکه دولت نیز نباید به صورت کارفرمای بزرگ مطلق درآید. اصل چهل و چهارم قانون اساسی نیز نظام اقتصادی کشور را بر پایه سه بخش «دولتی»، «تعاونی» و «خصوصی» استوار کرده است. در این اصل مالکیت عمومی، در بخش دولتی تعریف شده است. در اصل چهل و پنجم نیز انفال و ثروت‌های عمومی مانند اموال مجهول‌المالک و اموال عمومی مسترد‌شده از غایبین در اختیار حکومت اسلامی است تا طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند. در قوانین جاری نیز قانون محاسبات ضمن تعریف وزارتخانه، موسسات دولتی و شرکت دولتی در موارد 2 تا 4، در ماده 5 «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» را سازمانی مشخص می‌داند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده یا می‌شود، فهرست این موسسات و نهادها به تصویب مجلس می‌رسد، در فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب سال 1373 مجلس شورای اسلامی 10 نهاد عمومی مشتمل بر شهرداری‌ها، هلال احمر، کمیته ملی المپیک، سازمان تامین اجتماعی و برخی نهادهای انقلاب اسلامی از جمله بنیاد مستضعفان، بنیاد مسکن، بنیاد شهید و امور ایثارگران، کمیته امداد امام خمینی(ره)، بنیاد 15 خرداد و سازمان تبلیغات اسلامی نام برده شده و تبصره 2 ذیل این قانون نیز مقرر می‌دارد، «اجرای قانون در مورد موسسات و نهادهای عمومی که تحت نظر مقام ولایت فقیه هستند با فرمان معظم له خواهد بود». باتوجه به مفاد تبصره مزبور بخش اول فهرست در شمول نهادهای عمومی باقی مانده‌اند هرچند در اصلاحیه‌های بعدی دستگاه‌های دیگری مانند فدراسیون‌های ورزشی، جهاد نصر، جهاد استقلال، جهاد توسعه، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی، جهاد دانشگاهی، بنیاد امور بیماری‌های خاص، سازمان دانش‌آموزی، صندوق بیمه تامین اجتماعی روستاییان و عشایر و صندوق تامین خسارت‌های بدنی به فهرست فوق اضافه شده‌اند.
با توجه به مورد فوق نهادهای انقلاب اسلامی مانند بنیاد مستضعفان، بنیاد شهید و بنیاد مسکن چگونه و برحسب چه ضرورتی ایجاد شده‌اند؟
این نهادها بر اساس ضرورت‌های مختلفی طبق فرامین خاص ایجاد شده‌اند. به طور مثال پس از پیروزی انقلاب اسلامی، بخش عمده‌ای از شرکت‌ها و اموال حسب احکام دادگاه‌ها یا مصوبات شورای انقلاب به بخش عمومی اقتصاد منتقل شد. از این‌رو حسب ضرورت بنیاد مستضعفان و سازمان صنایع ملی برای اداره این اموال ایجاد شد. برای رفع مشکل مسکن محرومان و بهویژه مسکن روستایی بنیاد مسکن شکل گرفت، برای رفع محرومیت عمومی و کمک به مستمندان کمیته امداد امام خمینی(ره) و برای اداره امور خانواده شهدا، بنیاد شهید ایجاد شد. ستاد اجرایی فرمان حضرت امام خمینی(ره) نیز برای اداره اموال مجهول‌المالک و بلاصاحب و اموال مربوط به اصل 49 قانون اساسی شکل گرفت، همچنین برای تقویت بخش فرهنگی کشور نیز به موازات دستگاه‌های دولتی نهادهایی مانند سازمان تبلیغات اسلامی ایجاد شد. بر حسب اطلاعات موجود این‌گونه نهادها که به آنها به طور عمومی نهادهای انقلاب اسلامی اطلاق می‌شود در سه دسته نهادهای اقتصادی، نهادهای ماموریتی و نهادهای فرهنگی قابل طبقه‌بندی هستند. نهادهای فرهنگی و ماموریتی بخش عمده بودجه و منابع خود را از بودجه عمومی دریافت می‌کنند و بنابراین حسب قوانین کشور در بخش بودجه عمومی خود به نهادهای نظارتی کشور مانند دیوان محاسبات پاسخگو هستند.
به طور کلی نهادهای عمومی در کشور ما چه تفاوتی با این عنوان در خارج از کشور دارد و آیا هر دو مشابه هم تعریف می‌شود؟
در دنیا ما یک «بخش عمومی» یا «Public Sector» داریم که در مقابل بخش خصوصی استفاده می‌شود و آن بخش از دستگاه‌هایی را شامل می‌شود مانند وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی که دارای مالکیت خصوصی نیستند و مبادرت به ارائه خدمات عمومی از قبیل نظامی، بهداشتی، آموزشی می‌کنند. علاوه بر این بخش، بحث منافع عمومی (Public Interest) نیز تعریف می‌شود که مالکیت عمومی در آن مطرح نیست اما چون یک بنگاه با منافع بخش زیادی از جامعه سر و کار دارد (مانند شرکت‌های پذیرفته‌شده بورس یا صندوق‌های بازنشستگی) به سبب این حساسیت، قانونگذاران این کشورها ترتیبات خاصی برای استاندارد‌گذاری و نظارت بر این بنگاه‌ها وضع کرده‌اند که باعث می‌شود کمتر مرتکب خطا شوند، همان‌طور که می‌دانید در اصول مربوط به حاکمیت مطلوب (Good Governance) و حاکمیت بنگاه (Corporate Governance) نیز بر «شفافیت»، «مسوولیت‌پذیری» و «حسابدهی» مدیران تاکید ویژه‌ای شده است. در کشورمان همان‌طور که مطرح شد نهادهای عمومی عمدتاً بر حسب مالکیت تفکیک شده‌اند و مراد آن بخشی است که نه دولتی است و نه خصوصی البته سازمان بورس نیز برای شرکت‌های پذیرفته‌شده در بورس شرایط و ترتیبات خاص خود را اعمال می‌کند. اما برای سایر بنگاه‌هایی که با منافع عمومی سر و کار دارند و عضو بورس نیستند به جز موارد خاص، انضباط‌های موثر مشاهده نمی‌شود، به همین دلیل است که هر چند وقت یک‌بار شاهد پدیده‌های مشکل‌دار مانند صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات اعتباری و واحدهایی مانند پدیده مشهد هستیم. یک شرکت سهامی خاص نباید در ظرفیت سهامی عام ظاهر شده و سهام خود را بدون تن دادن به ضوابط خاص و نظارت مقام ناظر به عموم ارائه کند، یا موسسات اعتباری بدون مجوز مقام ناظر از مردم اخذ سپرده کنند و جامعه را دچار مشکل سازد.
این اصول شفافیت، مسوولیت‌پذیری و حسابدهی چه تاثیری بر روند اقتصادی هر کشور دارد؟
به طور کلی در دنیای امروز «اطلاعات» مبنا و ملاک تصمیم‌گیری‌های هر بنگاه است. در این میان اطلاعات مالی نقش اساسی را ایفا می‌کند. این اطلاعات در ارزیابی «نتایج عملیات»، «کارایی»، «نحوه ایفای مباشرت مدیران»، «بنیه اقتصادی» و «توان سودآوری آتی» نقش کلیدی دارد. ضمن آنکه با آن می‌توان از «حسن جریان امور»، «حفاظت از منابع و اموال» و «رعایت قوانین و مقررات» نیز اطمینان حاصل کرد. پس باید اطلاعات دقیق، صحیح و جامع باشد. اگر اطلاعات فاقد ویژگی‌های لازم باشد تصمیم‌گیری بر مبنای اطلاعات غلط و ناقص قطعاً بنگاه را به هدف خود نخواهد رساند. «شفافیت» در این میان یعنی ارائه واقعیت‌های اقتصادی دستگاه در گزارش‌های مالی که قابل درک برای استفاده‌کنندگان باشد. مزایای مترتب بر شفافیت عبارتند از «جلب اعتماد»، «ایجاد پیشرفت»، «تسهیل درک جامعه از عملکردها»، «دسترسی ذی‌نفعان» به اطلاعات قابل اتکا و اجتناب از «رفتارهای غیراخلاقی» که می‌تواند موجب از دست رفتن «حسن شهرت» بنگاه شود. پس شفافیت امر مهمی است که مدیران بنگاه باید با راهبری مطلوب و بهویژه با استقرار نظام «کنترل‌های داخلی» مطلوب، نسبت به آن مبادرت کنند. این نظام موجب افزایش اعتماد ذی‌نفعان و استفاده‌کنندگان از گزارش‌های مالی می‌شود. در دنیای امروز «راهبری بنگاه بدون نظام کنترل‌های داخلی اثربخش نیست» و بنگاه بدون «راهبری بنگاه» پایدار نخواهد ماند.
با توجه به اهمیت شفافیت و حسابدهی وضعیت حسابدهی و نظارت نهادهای عمومی در کشور را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
همان‌طور که مطرح شد برخی از نهادهای عمومی در اشکال مختلف تحت نظارت هستند. قانون محاسبات برای موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تکالیفی را در زمینه حسابدهی مقرر داشته است که لازم‌الاجراست و عمدتاً از سوی وزارت امور اقتصاد و دارایی اعمال می‌شود، اگر این نهادها از بودجه عمومی استفاده کنند طبق قوانین، دیوان محاسبات مکلف به رسیدگی و درج عملکرد آنها در لایحه تفریغ بودجه است. در مورد بخشی از نهادهای عمومی که از بودجه عمومی استفاده نمی‌کنند پس از انقلاب، موسسه حسابرسی صنایع ملی برای واحدهای اقتصادی واگذاری به سازمان صنایع ملی، موسسه حسابرسی بنیاد مستضعفان برای واحدهای بنیاد مستضعفان و موسسه حسابرسی شاهد برای حسابرسی واحدهای بنیاد شهید تشکیل شد. این موسسات عمدتاً از سال‌های اول انقلاب فعال شدند و موظف بودند حسابرسی صورت‌های مالی شرکت‌ها را انجام دهند. طبق قانون تشکیل سازمان حسابرسی مصوب سال 1362 و سپس اساسنامه قانونی سازمان مزبور مصوب سال 1366، سازمان حسابرسی از ادغام سه موسسه مزبور با شرکت سهامی حسابرسی که تنها موسسه حسابرسی دولتی وقت بود از سال 1366 تشکیل شد. یکی از وظایف سازمان حسابرسی طبق اساسنامه قانونی خود، «حسابرسی و بازرسی قانونی کلیه دستگاه‌هایی که طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی، مالکیت عمومی بر آنها مترتب باشد مانند بنیاد مستضعفان، بنیاد شهید و سایر نهادهای انقلاب اسلامی و شرکت‌های تحت پوشش آنها و سایر دستگاه‌های عمومی» بود. توجه شود که باز تمرکز و معیار اصلی شناخت نهادها بر مبنای مالکیت عمومی است نه بنگاه‌هایی که با منافع عمومی سر و کار دارند.
با تشکیل جامعه حسابداران رسمی و شروع به فعالیت آن از سال 1380، انحصار انجام این امور از سوی سازمان حسابرسی لغو و اختیار تعیین بازرس و حسابرس واحدهای مشمول حسابرسی سازمان حسابرسی به مجامع عمومی آنها محول شد تا از بین سازمان حسابرسی و موسسات عضو جامعه حسابداران رسمی یکی را انتخاب کنند که در حال حاضر سازمان حسابرسی و موسسات عضو جامعه حسابداران رسمی به این کار اشتغال دارند. پس از تشکیل موسسه حسابرسی مفید راهبر بخش عمده حسابرسی نهادهای انقلاب اسلامی به موسسه حسابرسی مفید راهبر واگذار شده است.
با توجه به مراتب فوق نهادهای انقلاب اسلامی همواره طبق قوانین دارای حسابرس و ناظر بوده‌اند و با برگزاری مجامع گزارش‌های حسابرسی در آنها بررسی و تکالیف لازم برای مدیریت اجرایی این واحد تعیین شده است. در مورد سایر نهادهای عمومی نیز در حد اطلاع پس از تشکیل شوراهای شهر، حساب‌های شهرداری در چند سال اخیر از سوی موسسات حسابرسی عضو جامعه حسابداران رسمی انجام می‌گیرد. سازمان تامین اجتماعی و واحدهای تحت پوشش آن نیز از سنوات قبل از سوی سازمان حسابرسی مورد رسیدگی قرار می‌گرفته است. در مورد سایر واحدها مانند کمیته ملی المپیک و هلال‌احمر و واحدهای اضافه‌شده به فهرست نهادهای عمومی شواهدی برای انجام حسابرسی مستقل سالانه در دسترس اینجانب نیست و احتمال دارد برخی از آنها فاقد حسابرسی باشند.
پس عملاً همه نهادهای عمومی در زمره امر حسابرسی قرار ندارند؟
اگر صرفاً متمرکز بر فهرست نهادهای عمومی باشیم به غیر از مواردی که مطرح شد که حسابرسی در آنها جریان دارد، احتمال عدم حسابرسی در بقیه وجود دارد. اما نکته‌ای که در اینجا قابل توجه است اینکه در مجموعه مواردی که در رسانه‌ها انعکاس می‌یابد دامنه نهادهای عمومی را موسع‌تر از فهرست مطرح می‌کنند، به طور مثال در مورد صندوق‌های بازنشستگی متعلق به کارکنان برخی دستگاه‌های دولتی، نظامی یا انتظامی به کرات مسائلی مطرح می‌شود، لازم به توضیح است که بر این‌گونه صندوق‌ها یا صندوق‌های خیریه و... عملاً از نظر قانون مالکیت عمومی مترتب نیست و در زمره نهادهای عمومی تلقی نمی‌شوند هرچند با منافع بخش عمده‌ای از جامعه نیز سر و کار دارند. برای رفع مشکل و خلأ قانونی و ایجاد شفافیت، مجلس در تیرماه سال 1393 در اصلاحیه قانون اصل 44 مقرر کرد موسسات و نهادهای عمومی موضوع ماده 5 قانون محاسبات عمومی، نهادهای نظامی و انتظامی، سازمان‌ها و موسسات خیریه، نهادها و سازمان‌های وقفی و بقاع متبرکه، صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی و نهادهای انقلاب اسلامی، نسبت به ارائه اطلاعات کامل مالی خود برای ثبت نزد سازمان‌های بورس و اوراق بهادار عمل کنند و سازمان بورس نیز موظف شد در صورت درخواست «شورای رقابت» گزارش‌های مالی مربوطه را ارائه کند. برای ضمانت اجرایی آن نیز وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف به نظارت و اعلام موارد تخلف به شورای عالی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی شد. در اجرای این قانون همکاری لازم ظاهراً انجام نشد از این‌رو در سال 1395 در جهت تقویت ضمانت اجرایی اصلاحیه فوق‌الاشاره، اصلاح جدیدی مبنی بر تکلیف ارائه صورت‌های مالی تلفیقی این اشخاص به سازمان بورس تصویب شد و طی آن مرجع ثبت شرکت‌ها مکلف شد امور ثبتی واحدهای موضوع این اصلاحیه را در صورت دریافت مجوز از سازمان بورس و اوراق بهادار انجام دهد. همچنین حساب‌های بانکی اعضای هیات‌مدیره شرکت‌های مشمول قابل انسداد است و در صورت عدم پرداخت کارمزد مقرر، سازمان بورس امکان جریمه نقدی این دستگاه‌ها را دارد علاوه بر آنکه برای عدم همکاری در انتشار اطلاعات نیز پیگرد قانونی و مجازات‌های قضایی در نظر گرفته شده است.
آیا این دو اصلاحیه موجبات شفافیت را فراهم کرد؟
علت صدور اصلاحیه دوم عدم همکاری دستگاه‌ها بود. طبق مصاحبه رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس ایشان دستگاه‌های مشمول اصلاحیه را حدود 20 هزار واحد می‌دانند که موظفند اطلاعات خود را به طور شفاف به سازمان بورس ارائه کنند. ایشان با توجه به ضمانت اجرایی سه‌گانه این اصلاحیه، امیدوار به همکاری بیشتری از دستگاه‌های مشمول هستند. موضوع مهم در این رابطه این است که این دامنه شمول بسیار موسع تعریف شده و قرابتی با نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده 5 قانون محاسبات که در بسیاری از قوانین از جمله قانون خدمات کشوری در زمره دستگاه‌های اجرایی تلقی شده‌اند، ندارد. نکته مهمی که در همه کشورهای پیشرفته به آن توجه شده و در این اصلاحیه مغفول مانده این است که صورت‌های مالی حسابرسی‌نشده فاقد ارزش و اتکا است و مناسب بود، برای شفافیت بیشتر، صورت‌های مالی حسابرسی‌شده این دستگاه‌ها مطالبه می‌شد. به عبارت دیگر مناسب است در قوانین و مقررات کلیه دستگاه‌هایی که به دلیل تلاقی با منافع عمومی به آنها حساسیت وجود دارد ملزم به انجام حسابرسی مستقل نسبت به صورت‌های مالی خود باشند که این می‌تواند بر مطلوبیت صورت‌های مالی و قابلیت اتکای آن تاثیر بسزایی داشته باشد. به طور کلی باید همواره سه رکن حسابخواه، حسابده و حسابرس مستقل در همه دستگاه‌ها عملکرد لازم خود را داشته باشند. حسابخواهی مناسب موجب حسابدهی درست و نظارت مستقل می‌شود. یکی از مشکلات موجود ما در کشور عدم ایفای نقش مناسب این سه رکن است.
ضمن آنکه عملاً صرف ارائه صورت‌های مالی آن هم حسابرسی نشده به بورس به ویژه با حجم 20 هزار واحد مورد اشاره و شامل نشدن این واحدها در ترتیبات و مقررات سازمان بورس به عنوان مقام ناظر و مدافع حقوق ذی‌نفعان، مشخص نیست چه میزان شفافیت و الزام به رعایت قوانین و مقررات را در عملکرد این دستگاه‌ها ایجاد می‌کند. چون بر اساس نتایج رسیدگی حسابرس مستقل است که می‌توان میزان دقت و مطلوبیت حساب‌های یک دستگاه را ارزیابی کرد و اگر واحدها عملکرد خلاف قوانین و مقررات داشتند حسابرس مستقل مکلف است این موارد را در گزارش خود مطرح کند. موارد اشکال حساب‌ها یا تخلف از قوانین و مقررات، مستقیماً و بدون انجام حسابرسی از صورت‌های مالی یک بنگاه قابل استخراج نیست. به نظر اینجانب حساسیت به شفافیت این دستگاه‌ها مناسب است اما به دلیل نقص قانون به شرح فوق، نمی‌توان شفافیت و بهبود عملکرد قابل توجهی را در راستای حفظ منافع ذی‌نفعان انتظار داشت و از این‌رو لازم است بازنگری لازم در آن به عمل آید.
