آینده تقسیم پول و بازتوزیع یارانه نقدی در گفت‌وگو با حمید آذرمند
پرداخت دائمی یارانه به همه سیاست نادرستی است
حمید آذرمند می‌گوید: یکی از اقداماتی که می‌تواند به شکل موثرتری به افزایش رفاه دهک‌های پایین کمک کند، گسترش پوشش بیمه و بهبود خدمات درمانی و بهداشتی است. اقدام دیگر، بهبود عدالت آموزشی و بهبود کیفیت آموزش ابتدایی در مناطق محروم و دورافتاده کشور است.
پرداخت یارانه نقدی بالاتر یکی از ابزارهایی بود که جریان منتقد دولت یازدهم در برنامه‌های تبلیغاتی خود به شدت مورد استفاده قرار داد. نامزدهای جریان منتقد، بدون ارائه برنامه مشخصی برای چگونگی تامین منابع لازم برای افزایش یارانه از سه برابر شدن آن گفتند و حتی یکی از نامزدهای بعداً انصراف‌داده، این مساله را محدود به دهک‌های خاصی نکرد و به طور کلی وعده افزایش حدوداً سه‌برابری یارانه تمام اقشار را به مردم داد. این در حالی است که به نظر نمی‌رسد از نظر اقتصادی تداوم پرداخت یارانه نقدی در بلندمدت سیاست مطلوبی باشد. همان‌طور که حمید آذرمند معتقد است این سیاست نخست نباید دائمی باشد ضمن اینکه پرداخت‌ها نیز نباید به همه اقشار جامعه تعلق گیرد چرا که در این صورت خسارات زیادی برای اقتصاد کشور به طور خاص قشر آسیب‌پذیر خواهد داشت. این پژوهشگر اقتصادی معتقد است دولت دوازدهم باید با جسارت بیشتری در راه اصلاح این سیاست گام بردارد. آذرمند می‌گوید تعهدات معوق دولت بیش از آن است که توان افزایش یا تداوم پرداخت یارانه نقدی را داشته باشد، ضمن اینکه همواره راه‌هایی عقلانی‌تر و با تبعات کمتر برای کمک به اقشار آسیب‌پذیر وجود دارد.
♦♦♦
در جریان مناظرات و تبلیغات انتخابات اخیر ریاست‌جمهوری، وعده افزایش یارانه‌های نقدی بسیار برجسته بود. این ایده از کجا شکل گرفته و چرا تا این اندازه مورد توجه است؟
در این انتخابات به شکلی بی‌نظیر، ایده پرداخت یارانه نقدی و برخی سیاست‌های حمایتی به سبک آنچه در برخی کشورهای آمریکای لاتین رایج است، به سرفصل موضوعات و وعده‌های انتخاباتی تبدیل شد. سیاست پرداخت همگانی یارانه و مستمری ثابت، میراث برجای‌مانده از نوع دیدگاه دولت‌های نهم و دهم در مورد مفهوم عدالت اجتماعی است. اگر بخواهیم کمی به گذشته بازگردیم، آنچه امروز به شکل سیاست توزیع پول بین مردم، به سرفصل برنامه‌های نامزدهای انتخاباتی تبدیل شده است، در واقع روایتی تغییریافته از یک قانون مصوب در سال‌های گذشته است. قانون هدفمندکردن یارانه‌ها که در سال 1388 به تصویب رسید، اصلاح بازار انرژی و ساماندهی یارانه‌های دولتی را دنبال می‌کرد. در آن زمان به این موضوع توجه شد که با اجرای قانون مذکور و اصلاح قیمت‌های بازار انرژی، ممکن است در کوتاه‌مدت اقشاری از جامعه آسیب ببینند. از این‌رو مقرر شده بود بخشی از منابع آزادشده از محل آزادسازی قیمت‌های انرژی، صرف حمایت از خانوارها شود. مطابق قانون مذکور، قرار بود قیمت فروش حامل‌های انرژی تا پایان برنامه پنجم، به حداقل 90 درصد قیمت فوب خلیج فارس برسد. سایر یارانه‌های مربوط به گندم، برنج، روغن، شیر، شکر، خدمات پستی، خدمات هواپیمایی و خدمات ریلی نیز باید برابر قانون اصلاح می‌شد. اگر قانون مذکور به طور کامل اجرا شده بود، می‌توانست زمینه اصلاح تخصیص ناکارای منابع را فراهم سازد و کسری بودجه دولت را کاهش و بهره‌وری انرژی را در کل اقتصاد افزایش دهد. در مقابل برای کاهش عوارض اجتماعی اجرای قانون نیز پیش‌بینی شده بود دولت حداکثر تا 50 درصد وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب پرداخت نقدی و غیرنقدی و گسترش بیمه‌های اجتماعی و نیز ارتقای سلامت جامعه و کمک به تامین هزینه مسکن و نظایر آن هزینه کند. در مقام اجرا متاسفانه اتفاق دیگری افتاد و سیاست هدفمندی یارانه‌ها برخلاف اهداف اولیه خود پیش رفت. سیاستی که قرار بود منجر به افزایش کارایی و بهبود تخصیص منابع در اقتصاد شود، به تدریج تبدیل به سیاست توزیع بی‌هدف یارانه نقدی بین مردم شد. دولت دهم به تدریج از اصلاح بازار انرژی چشم‌پوشی کرد و در مقابل، از محل منابع بودجه عمومی کشور به طور ماهانه اقدام به پرداخت منابع هنگفتی تحت عنوان یارانه نقدی به خانوارها کرد. در نهایت، نه‌تنها ساختار ناکارآمد بازار انرژی اصلاح نشد و برنامه‌هایی مانند گسترش بیمه‌های اجتماعی و خدمات درمانی، ارتقای سلامت جامعه، کمک به تامین هزینه مسکن، مقاوم‌سازی مسکن و ایجاد اشتغال، که در قانون مذکور پیش‌بینی شده بود، به شیوه مناسب و موثری به اجرا درنیامد، بلکه تعهدی سنگین به نام پرداخت یارانه نقدی بر بودجه عمومی کشور تحمیل شد و به دولت یازدهم به ارث رسید. در چند سال گذشته، مساله یارانه هم برای مردمی که هر ماه منتظر واریز یارانه‌ها هستند و هم برای دولت‌هایی که هر ماه دغدغه تامین منابع آن را دارند، حساسیت و موضوعیت بالایی داشته است و همان‌طور که انتظار می‌رفت در رقابت‌های انتخاباتی نیز این مساله بسیار برجسته شد.
چرا ایده توزیع پول بین مردم تا این حد مورد استقبال جامعه قرار می‌گیرد؟
برای تحلیل این موضوع اجازه دهید از شاخص‌های آماری کمک بگیریم. اگر ما متوسط هزینه‌های خوراکی دهک اول یک خانوار شهری را به قیمت‌های ثابت محاسبه کنیم و روند تغییرات آن را در نظر بگیریم، به حقایق قابل تاملی برخورد می‌کنیم. این شاخص که به نوعی می‌تواند شاخص رفاه دهک‌های پایین جامعه تلقی شود، طی 20 سال گذشته، در سال 1383 به بالاترین سطح خود رسید. از سال 1384 تا 1388، این شاخص مستمراً کاهش یافت. در واقع می‌توان گفت شاخص رفاه دهک‌های پایین جامعه، طی سال‌های 1384 تا 1388 روندی کاهشی داشته است. اجرای برنامه پرداخت یارانه نقدی بین خانوار، موجب شد شاخص رفاه دهک‌های پایین از سال 1389 به بعد مجدداً افزایش معناداری داشته باشد. به ویژه در سال 1391، شاخص رفاه دهک اول نسبت به سال‌های قبل افزایش قابل توجهی پیدا کرد، در حالی که در همان سال تولید ناخالص داخلی سرانه رشدی برابر با منفی هشت درصد داشت. نکته مهمی در اینجا نهفته است: اگر می‌بینیم که در سال 1383 رفاه دهک‌های پایین به بالاترین سطح خود طی 20 سال گذشته رسیده است، این افزایش، محصول رشد اقتصادی قابل توجهی است که از سال 1368 تا نیمه اول دهه 1380 رخ داده است. در مقابل اگر ملاحظه می‌شود که در سال‌های 1391 و 1392، به‌رغم رکود عمیق اقتصاد، شاخص رفاه دهک‌های پایین کاهش نیافته است، بخشی از این مساله ناشی از پرداخت یارانه مستقیم به خانوار است. با تغییر دولت و در سال‌های اخیر، به‌رغم خروج اقتصاد از رکود و حتی رشد اقتصادی بالا در سال 1395، عملاً دهک‌های پایین احساس کمتری نسبت به بهبود رفاه خود داشتند. این مساله علل مختلفی دارد که یکی از آنها کاهش ارزش واقعی یارانه نقدی، نسبت به پنج سال قبل است. همین موضوع دستاویزی برای نامزدهای انتخاباتی شد تا با طرح افزایش یارانه‌ها بتوانند نظر دهک‌های پایین جامعه را به خود جلب کنند. البته در تکمیل این نکته، به تحولات بازار کار هم می‌توان اشاره‌ای داشت. نرخ بیکاری در سال‌های اخیر در اثر افزایش قابل توجه جمعیت فعال، در حال افزایش است. همین مساله، نیاز دهک‌های پایین جامعه را به یارانه و سایر کمک‌های دولتی افزایش می‌دهد. تحولات مورد اشاره موجب شد در انتخابات اخیر، ایده افزایش یارانه و توزیع پول بین خانوار، از مقبولیت زیادی بین گروه‌هایی از مردم برخوردار باشد.
با توجه به کاهش تدریجی ارزش واقعی یارانه‌ها، چرا دولت یازدهم نسبت به افزایش آن اقدام نکرده است؟
سیاست پرداخت دائمی یارانه مستقیم به کل افراد جامعه از ابتدا سیاست نادرستی بود. لازم بود که دولت یازدهم از همان ابتدای کار خود و با تکیه بر سرمایه اجتماعی و اعتماد به دست آمده ناشی از انتخابات سال 1392، روند پرداخت یارانه نقدی را مورد بازنگری قرار می‌داد. از ابتدای دولت یازدهم در زمینه نحوه ادامه پرداخت یارانه نقدی اختلاف‌نظر وجود داشت. یک نگاه، توصیه داشت پرداخت یارانه نقدی متوقف شود. نگاه دیگر توصیه به حفظ مقدار اسمی یارانه نقدی و استهلاک تدریجی مقدار واقعی آن داشت. نگاهی هم وجود داشت که توصیه می‌کرد جامعه هدف از طریق انصراف داوطلبانه و حذف تدریجی خانوارهای برخوردار و شناسایی خانوارهای نیازمند محدود شود. به هر ترتیب دولت یازدهم، بنابر ملاحظاتی پرداخت یارانه نقدی را ادامه داد. همین مساله منشأ مشکلات و معضلات بسیاری در اقتصاد کشور شده است. دولت در اجرای همین برنامه هم به طور جدی با مشکل تامین مالی مواجه بوده است و از این‌رو به هیچ عنوان امکان افزایش یارانه‌ها را نداشته است. بخش عمده‌ای از مشکل بدهی‌های انباشته امروز دولت، محصول تداوم سیاست نادرست پرداخت یارانه نقدی است. از سوی دیگر پرداخت صدها هزار میلیارد تومان یارانه نقدی طی سالیان گذشته، می‌توانست صرف ارتقای زیرساخت‌های اقتصادی، بهبود خدمات آموزشی و بهداشتی و افزایش راندمان انرژی شود ولی این منابع عظیم به هدر رفته است. دولت یازدهم به درستی نسبت به افزایش مبلغ یارانه اقدام نکرد و حتی باید اذعان داشت که پرداخت یارانه در همین ابعاد نیز سیاست اشتباهی بود و کشور را با خسارت‌های زیادی مواجه کرد.
با توجه به اینکه در بدنه کارشناسی دولت آقای روحانی نیز مخالفانی برای تداوم برنامه یارانه‌ها به شکل فعلی وجود دارد، اگر دولت فعلی تداوم یابد، آیا این روند ادامه خواهد یافت یا دستخوش تغییر خواهد شد؟
نتیجه انتخابات هرچه باشد، دولت دوازدهم ناچار است این سیاست نادرست را مورد بازنگری کلی قرار دهد. به نظر می‌رسد در صورت تداوم دولت فعلی، این اختلاف رویکردی که در مدیران دولت یازدهم آقای روحانی وجود داشت همچنان در دولت دوازدهم نیز وجود داشته باشد. از یک سو نگاه واقع‌بینانه و دوراندیشانه‌ای در تیم آقای روحانی وجود دارد که مخالف اتلاف منابع کشور از طریق توزیع بی‌هدف منابع بودجه‌ای است. از طرف دیگر، برخی مدیران دولت، نگران نارضایتی عموم مردم در صورت بازنگری در سیاست توزیع یارانه نقدی و بهره‌برداری رقبای سیاسی از این نارضایتی است. با فرض تداوم دولت فعلی، جهت‌گیری دولت آینده در زمینه یارانه‌ها، تا حدودی همبستگی با دیدگاه تیم جدید آقای روحانی به ویژه مدیران اقتصادی او خواهد داشت. انتظار می‌رود دولت دوازدهم، با دوراندیشی و جسارت کافی، روند فعلی پرداخت یارانه نقدی را مورد بازنگری کلی قرار دهد.
حال اگر دولتی روی کار آید که وعده افزایش یارانه را داده است، تا چه حد می‌تواند در اجرای این سیاست موفق شود؟
هر دولتی که بر سر کار آید، بدون تردید برای ادامه سیاست پرداخت یارانه نقدی، حتی در ابعاد فعلی، با موانع جدی مواجه خواهد شد. به طریق اولی، افزایش مبلغ یارانه‌ها تحت هیچ شرایطی قابل دوام نخواهد بود. مگر اینکه دولت آینده بخواهد با محدود کردن جامعه هدف، ضمن افزایش مبلغ یارانه برای طیف محدودی از جامعه، از میزان کل یارانه پرداختی بکاهد، که این مساله دیگری است.
اگر قرار بر افزایش یارانه‌ها باشد، دولت آینده از چه منبعی می‌تواند این افزایش را تامین کند؟ آیا یارانه 150 هزار تومانی با فرض افزایش درآمدهای نفتی دولت قابل پرداخت است یا خیر؟
پرداخت یارانه نقدی به طور طبیعی متکی بر بودجه عمومی دولت است. در حال حاضر با توجه به تعهدات برجای مانده از سیاست‌های دولت‌های قبل مانند پرداخت یارانه نقدی به خانوار، پرداخت یارانه انرژی، طرح مسکن مهر و طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام دولت گذشته، تعهداتی بیش از توان مالی دولت بر بودجه عمومی تحمیل می‌شود. این مساله منجر به شکل‌گیری بدهی‌های انباشته دولت و کمبود منابع مالی برای توسعه زیرساخت‌های اساسی کشور شده است. طبیعتاً هرگونه وعده انتخاباتی که منجر به افزایش تعهدات بودجه‌ای دولت شود، در آینده نزدیک مشکل کسری بودجه، افزایش بدهی دولت، افت کیفیت خدمات دولتی و کاهش پرداخت‌های عمرانی دولت را تشدید خواهد کرد. چنانچه دولت آینده بخواهد بدون افزایش بدهی‌های خود و در شرایط توازن بودجه اقدام به افزایش یارانه‌ها کند، ناچار است منابع آن را یا از محل افزایش مالیات‌ها یا از محل افزایش درآمدهای نفتی تامین کند. چنانچه دولت آینده بتواند در ادامه اقدامات دولت یازدهم، با ساماندهی سیستم‌های مالیاتی و افزایش میزان پوشش مالیات‌ها، درآمدهای مالیاتی را افزایش دهد، گامی بسیار موثر در جهت اصلاح ساختار اقتصاد برداشته است. در چنین شرایطی منابع حاصل از مالیات‌های پرداخته شده از طریق مردم، باید با نهایت دقت و با حداکثر کارایی، صرف تامین مالی ماموریت‌های اصلی دولت مانند بهبود سطح بهداشت و آموزش و امنیت و نظایر آن شود و از این‌رو روا نیست که درآمدهای مالیاتی حاصل از تلاش مردم، در ناکاراترین شکل ممکن از طریق توزیع مجدد بین خانوارها به هدر رود. افزایش درآمدهای نفتی نیز، به عنوان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای کشور، اصولاً باید صرف توسعه زیرساخت‌های اساسی مانند زیرساخت‌های حمل‌ونقل و انرژی و نظایر آن شود. بنابراین به عنوان جمع‌بندی این بحث باید گفت که در شرایط فعلی، امکان استمرار پرداخت یارانه‌ها و طبیعتاً افزایش میزان آن وجود ندارد و در صورت افزایش درآمدهای مالیاتی یا افزایش درآمدهای نفتی نیز، به جای به هدر دادن درآمدهای مازاد دولت، لازم است این درآمدها صرف بهبود خدمات اصلی دولت و توسعه زیرساخت‌های اقتصادی کشور شود.
چنانچه دولت دوازدهم همانند رویه دولت‌های گذشته بخواهد، به طور مستقیم یا غیرمستقیم، منابع مورد نیاز برای افزایش یارانه‌ها را به نوعی از محل افزایش بدهی‌های خود یا منابع بانک مرکزی تامین کند، بسیار واضح است که چنین سیاستی، آثار مخربی بر ثبات اقتصاد کلان خواهد داشت. در ونزوئلا نیز پافشاری بر ادامه همین نوع سیاست‌های توزیع پول و کالا بین مردم، افزایش حقوق و تامین مسکن و نظایر آن منجر به بی‌ثباتی شدید اقتصادی شده است و اقتصاد آن کشور را با تورم 720درصدی و رکود عمیق و بیکاری بالا مواجه کرده است.
افزایش سه‌برابری یارانه سه دهک پایین چه اثری دارد؟ آیا باعث از دست رفتن انگیزه کار برای افراد این گروه‌ها و در نهایت ماندن آنها در این وضعیت نخواهد شد؟
در این‌گونه سیاست‌ها، باید عوارض گوناگون و آثار جانبی سیاست‌های حمایتی به دقت مورد بررسی و مطالعه قرار گیرد. دهک‌بندی جامعه و پرداخت یارانه به دهک‌های پایین عوارض و تبعات مختلفی دارد. اولاً شناسایی دهک‌ها با خطای بسیار زیادی مواجه است و امکان راستی‌آزمایی و افزایش دقت این دهک‌بندی‌ها به سادگی میسر نیست. از سوی دیگر، پرداخت مستمری در ابعادی معنی‌دار به دهک‌های پایین، انگیزه کار و تلاش را در نیروی کار کاهش خواهد داد. علاوه بر آن یک نکته بدیهی در اینجا وجود دارد که هرگاه دولت بخشی از منابع خود را به صورت مستقیم به خانوارها پرداخت می‌کند، به همان نسبت، امکان سرمایه‌گذاری و ارتقای خدمات آموزشی و بهداشتی و رفاهی را برای جامعه کاهش می‌دهد. بنابراین هرگونه سیاستگذاری در این زمینه مستلزم بررسی دقیق تمام جوانب است.
طرح دولت یازدهم در افزایش یارانه و حقوق افراد تحت پوشش بهزیستی و کمیته امداد تا چه حد می‌تواند طرح موفقی باشد. آیا تبعات این طرح سنجیده شده است؟
در فضایی که جناح‌های رقیب دولت، دستاوردها و اقدامات برجسته دولت یازدهم را کم انگاشتند و با بزرگ‌نمایی مشکلات اقتصادی کشور که بخش عمده‌ای از آن محصول عملکرد دولت‌های گذشته بود، عملکرد دولت را مورد تردید قرار دادند، دولت یازدهم به ناچار طرح‌ها و سیاست‌هایی را مطرح کرده است که دوراندیشی و آینده‌نگری آن، مورد تردید است. یکی از آن موارد، تداوم پرداخت یارانه مستقیم و افزایش یارانه و حقوق افراد تحت پوشش بهزیستی و کمیته امداد است. قابل انکار نیست که دولت باید نسبت به معیشت و رفاه اقشار آسیب‌پذیر، تدابیر و سیاست‌های لازم را اتخاذ کند ولی مساله این است که چگونه می‌توان با منابع مالی محدود، بیشترین منافع را عاید اقشار آسیب‌پذیر کرد. تجربه برخی کشورهای دیگر نشان داده است که بهبود معیشت دهک‌های پایین و اقشار آسیب‌پذیر جامعه از طرق موثرتر و کارآمدتری قابل حصول است. برخی از این اقدامات در دولت یازدهم آغاز شد و لازم است در دولت دوازدهم با شتاب بیشتری ادامه یابد. یکی از اقداماتی که می‌تواند به شکل موثرتری به افزایش رفاه دهک‌های پایین کمک کند، گسترش پوشش بیمه و بهبود خدمات درمانی و بهداشتی است. اقدام دیگر، بهبود عدالت آموزشی و بهبود کیفیت آموزش ابتدایی در مناطق محروم و دورافتاده کشور است. البته در نهایت در موارد بسیار خاصی لازم است دولت برخی از اقشار جامعه را با پرداخت بیمه بیکاری و مستمری مورد حمایت قرار دهد ولی آنچه مسلم است، ادامه پرداخت یارانه مستقیم به شیوه کنونی و به صورت یک مستمری فراگیر و دائمی، خسارات بسیاری برای اقتصاد کشور و به طور خاص برای اقشار آسیب‌پذیر خواهد داشت.
