زمانی برای استقلال بانک مرکزی
مسیر اصلاحات پولی و مالی از کجا می‌گذرد؟
بیش از ۴۰ سال است که تورم ایران از میانه تورم دنیا بالاتر است، در دهه گذشته چهارمین کشور پرتورم دنیا بوده‌ایم، متوسط سالانه ۲۰ درصد رشد قیمت‌ها را تجربه کرده‌ایم، در هر سال حدود ۱۵ واحد درصد بیش از میانه دنیا. به تعبیر دیگر هر 10 سال، قدرت خرید خانواری با درآمد ثابت یک‌سوم شده و این همه به‌رغم اقدامات پرتواتر همه دولت‌ها برای مهار قیمت‌هاست. تورم مانند چالش محیط‌زیست یا سلامت شبکه بانکی و صندوق بازنشستگی نیست که درکش نیازمند ابزار یا تخصص ویژه‌ای باشد، مدت‌هاست توسط مردم و سیاستگذاران شناخته شده، مایه نارضایتی عمومی شده و به‌رغم تعدد نهادها و سازمان‌های مرتبط با مهار قیمت و اقدامات متواتری که اعلام و اجرا می‌شوند همچنان باقی است. روند دو سال اخیر نیز نگرانی‌های زیادی را درباره عبور از تورم مزمن همیشگی به تورم‌های بالا و حتی ابرتورم ایجاد کرده است. این متن به دنبال آن است که به‌صورت خلاصه توضیح دهد چرا در حالی که هدف مشخص و مطلوبِ عموم است و تجربه سایر کشورها آن را قابل حصول نشان می‌دهد، به این اندازه دست‌نیافتنی است؟ اصلاح قوانین چگونه می‌تواند به تحقق این هدف کمک کند؟ چرا اصلاح قوانین بر اجرای اقدامات عاجل کاهش تورم مرجح است؟ و چرا فرصت موجود برای اصلاح قانون بانک مرکزی نباید از دست برود؟ تبیین رسمی و غالب سیاستگذار از تورم، در کلمه «گرانی» متبلور شده، پدیده‌ای که از تحولات بازار محصول نشات می‌گیرد و حاصل تصمیم فروشندگان در مورد قیمت محصولات است. سیاستگذار مستقل از صبغه سیاسی‌اش در همین چارچوب با مردم گفت‌وگو کرده، به سطح قیمت‌ها به‌صورت مقطعی نگاه کرده و فارغ از ریشه دینامیک قضیه، سیاستگذاری پولی را به برخوردهای اداری و قضایی تقلیل داده است. هربار که تورم اوج گرفته، این شیوه مقابله نیز پررنگ‌تر شده است. پیامد این تبیین قدیمی2 و رفتارهای همزاد آن افزایش مستمر سطح عمومی قیمت‌ها و درگیری همواره با تورم بالا و پرنوسان بوده است.
تبیین دیگر، تورم را نه پدیده‌ای استاتیک و مرتبط با بازار محصول، بلکه حاصل تحولات پویای پول در نتیجه تعامل مستمر دولت و شبکه بانکی با بانک مرکزی می‌داند. این نگاه، علت افزایش مستمر قیمت‌ها را تخلیه ناترازی‌های بخش عمومی و بانک‌ها در ترازنامه بانک مرکزی می‌بیند و کاهش پایدار تورم را تنها از طریق قاعده‌مند کردن تعاملات فی‌مابین و دور از دسترس ماندن بانک مرکزی ممکن می‌شمارد. به این منظور، به قدرت قانون برای خندق کشیدن دور بانک مرکزی نیاز دارد تا مانع سرریز ناترازی‌های اقتصادی در ترازنامه بانک مرکزی، بزرگ شدن مستمر حجم پول و در نتیجه تورم شود. تفاوت معنادار پیامدهای حاصل از این دو تبیین، ضرورت اولویت دادن به تعیین راهبرد نسبت به اقدامات عاجل فاقد چارچوب را نشان می‌دهد. در غیر این صورت مطابق دهه‌های گذشته ممکن است باز تلاش برای مهار قیمت‌ها در جهت ضد خود عمل کرده و به جهش‌های شدید و ناگهانی آنها بینجامد. قانون بانک مرکزی که ذیل طرح جامع قانون بانکداری تعریف شده، حاصل تلاش و اجماع آن بخش از حاکمیت و اندیشمندان اقتصادی است که به پشتوانه داده‌ها و ساختار نهادی اقتصاد ایران و همچنین تجربه‌های موفق و ناموفق سایر کشورها3 در مقابله با تورم به تبیین دوم باور دارند و برای این تغییر پارادایم مهم تلاش می‌کنند. قانون بانک مرکزی برای رسیدن به مرحله کنونی فرازونشیب بسیاری را طی کرده؛ بازنگری قانون پولی و بانکی کشور که از ابتدای برنامه سوم توسعه در بانک مرکزی آغاز و در قالب لوایح دوقلو به دولت ارائه شد، در افت‌وخیز توافقات دولت، مجلس و بانک مرکزی کم‌فروغ شد. در نهایت در انتهای دوره، تقدیم مجلس دهم شد، در تحولات انتخابات مجلس مسکوت ماند و باز از نو در مجلس یازدهم سر برآورد. این نشیب و فراز ۱۵ساله اتفاقی نیست، قانون بانک مرکزی اگر تصویب و اجرا شود یک تغییر پارادایم مهم به همراه می‌آورد؛ برای ذی‌نفعان تعادل ناخجسته فعلی مطلوب نیست. به‌رغم هزینه‌های بسیار زیادی که تورم برای اقتصاد و عموم مردم دارد -محیط بی‌ثبات اقتصاد کلان، کاهش سرمایه‌گذاری، تولید و اشتغال و افزایش اضطراب خانوارها از آینده همواره نامطمئن- برندگانی نیز دارد که با اقدامات سلبی یا ایجابی به حفظ شرایط موجود می‌کوشند. تمام کسانی که بتوانند قرض بگیرند، برنده تورم‌اند، بنابراین دولت، بانک‌ها و شرکت‌های بزرگی که به شبکه بانکی دسترسی دارند لااقل در میان‌مدت از تورم منتفع می‌شوند.
این سه دسته ویژگی مشترک دیگری نیز دارند، عمدتاً دارایی‌های ماندگار دارند، که خود مسیر دیگری برای انتفاع آنها از تورم فراهم می‌کند. با این توصیف، دولت‌ها در آغاز و میانه فعالیتشان، حتی اگر در ظاهر رفتار دیگری نشان دهند، در عمل تمایلی به بانک مرکزی مستقل ندارند. استقلال بانک مرکزی و قاعده‌مند کردن تعاملش با دولت مانع تامین مالی امور بودجه‌ای و فرابودجه‌ای از بانک مرکزی می‌شود و روی سخت بودجه را آشکار می‌کند. وقتی سهم تامین مالی مستقیم و غیرمستقیم (استقراض از بانک‌ها یا ریالی کردن ارزهای دورازدسترس بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی) دولت از بانک مرکزی را در نظر بگیریم، نامطلوب بودن این تغییر پارادایم مشخص‌تر می‌شود؛ تغییری که طی آن قرار است دولت بازیگر فعلی به دولت بازی‌ساز فردا تبدیل شود، و به‌جای قیمت‌گذاری، تن به انضباط بودجه‌ای و قاعده مالی بدهد. با این همه، در سال پایانی دور دوم دولت، احتمال تصویب اصلاحات بیشتر است. دولت می‌تواند از این فرصت استفاده کند و اعتبار ناشی از پیش‌کشیدن مباحث اصلاح اقتصادی را کسب کند. تصویب قانون، فضایی برای کاهش تورم ایجاد می‌کند و فرصتی برای رقم زدن یک بازی برد-برد در نگاه میان‌مدت کلان (فارغ از هزینه اجرای اصلاحات) را در اختیار دولت می‌گذارد. از این منظر اگر دولت را مهم‌ترین بازیگر عرصه اصلاح قانون پولی در نظر بگیریم در شرایط مناسب‌تری هستیم. از منظر زیرساختی نیز تحولاتی که اخیراً در مورد انتصاب و برکناری رئیس کل بانک مرکزی، افزایش نسبی قدرت نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها و همچنین فعال شدن ابزارهای بازارپذیر تامین مالی بودجه و عملیات بازار باز صورت گرفته، زمینه را آماده‌تر کرده است.
بانک‌ها نیز که بزرگ‌ترین بدهکاران هستند، به یمن تورم نامیمون دو سال اخیر، ترازنامه سالم‌تری دارند و تحت فشار کمتری برای فعالیت هستند، بنابراین مخالفت ضمنی کمتری خواهند داشت. همچنین قانون بانکداری مندرج در طرح نیز نسبت به قانون پولی و بانکی و همچنین قانون عملیات بانکی بدون ربا که اکنون حاکم است فضای مناسب‌تری برای کسب‌وکار آنها را تصویر می‌کند که می‌تواند به همراهی این گروه ذی‌نفع منجر شود. از منظر تعامل با قانونگذار هم در مجموع در شرایط مناسب‌تری هستیم. نمایندگان در زمان آغاز به فعالیت انگیزه و جسارت بیشتری برای تصویب قوانین اصلاحی دارند. هرچند گاه متناسب نبودن شدت عمل‌گرایی و علم‌گرایی به تصویب اموری منجر می‌شود که ظاهر مصلح و باطن مخرب دارند، اما در مورد طرح قانون بانکداری این‌طور نیست. مطالعات گسترده دولت و مجلس و انرژی زیادی که برای ایجاد اجماع روی طرح صرف شده، محصولی فراتر از استانداردهای حاکم را رقم زده است. اگر امکان استفاده از ظرفیت اصل 85 قانون اساسی برای تصویب طرح در کمیسیون اقتصادی مجلس وجود داشته باشد، می‌توان امید داشت تغییرات موضعی و گاه ناسازگار با منظومه قانونی تهیه‌شده به طرح تحمیل نشود، و کشور از یک قانون مادر متقن و موثر بهره ببرد. برای مستقل کردن بانک مرکزی، همیشه دیر است. فاصله ۱۵ واحد‌درصدی تورم، حداقل هزینه مستمر تحمیلی به مردم است. فضای ایجادشده از تقابل شرایط دولت، مجلس و بازیگران نظام بانکی نباید از دست برود، اگر این‌بار هم موفق به تصویب این قانون نشویم، هزینه‌های بقای شرایط موجود تصاعدی بالا می‌رود و آب تا کمر بالاآمده، سیلاب می‌شود. خطر بروز تورم‌های فزاینده و زمان‌بر بودن همراه کردن دولت و مجلس بعدی برای اجرای اصلاحات پولی و بانکی بسیار زیاد است. اصلاح راهبرد کاهش تورم در قالب تصویب قانون بانک مرکزی مسیری برای کاهش تورم ایجاد می‌کند، اصلاح قانون در بهترین شرایط شرط لازم و نه کافی اجرای اصلاحات اقتصادی است. اگر دولت بخواهد به سلطه مالی ادامه دهد و از طریق مالیات تورمی مخارجش را تامین کند، اگر بانک مرکزی نخواهد نظارت موثر بر بانک‌ها داشته باشد، قانون مصوب کم‌اثر بلکه بی‌اثر می‌شود. بااین‌حال، اگر بتوانیم اجرای قانون و بانک مرکزی مستقل، شفاف و پاسخگو را (آن‌گونه که در طرح ارائه شده) به یک مطالبه عمومی تبدیل کنیم، می‌توانیم امیدوار باشیم در میان‌مدت به مهار پایدار تورم نائل شده و فضا را برای اجرای اصلاحات بودجه‌ای آماده می‌کنیم.
