ریشه‌های درد

از پنج دهه پیش، جامعه ایران گروگان تورم است. در حالی که استقلال بانک مرکزی، تورم را در کم‌توسعه‌یافته‌ترین اقتصادهای جهان در محدوده پنج درصد مهار کرده؛ تورم شتابنده، مزمن و پرنوسان در این مرزوبوم، سفره‌ها را خالی، برنامه‌ریزی‌ها را بی‌معنا، چشم‌اندازها را مه‌آلود، و پول ملی را بی‌ارزش کرده است. جهش‌های نرخ ارز، نرخ‌های سود بانکی متورم، مداخله گسترده دولت در قیمت‌ها، احتکار اجناس در انبارها، جذابیت رانت‌جویی بر نوآوری و فساد گسترده؛ که تولید را در ایران ‌زمین‌گیر کرده‌اند؛ معلول تورم‌اند.

محیط تورمی سوداگر می‌پرورد نه کارآفرین. اغراق نیست اگر تورم، امّ‌الامراض اقتصاد ایران خوانده شود. تا این درد درمان نشود، شفابخشی درمان‌های دیگر فریب است. چاره در بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگو است؛ نه کلمه‌ای کم و نه بیش.

چرا به این روز افتادیم؟

طی چند دهه گذشته، از سال 1962 تا 2019 روند تورم در جهان دچار فرازوفرودهایی شده است؛ برای مثال در سال‌های 1975 و 1976 به دلیل بروز شوک نفتی نخست، در نرخ تورم یک پرش بروز کرد و تورم میانه جهان به 15 درصد رسید. بحران‌های مالی سال‌های بعد یا بحران مالی 2008-2007 به دلیل آثاری که روی ترازنامه بانک‌های مرکزی گذاشت، در سال‌های معدودی به تورم‌های دورقمی تبدیل شد. مقصود از تورم میانه دنیا، آن است که تورم 50 درصد کشورهای دنیا زیر این منحنی قرار دارد؛ این تعریف میانه است. بنابراین وقتی پای نرخ تورم 190 کشور به میان می‌آید، نرخ تورم 95 کشور کمتر از رقم میانه است.

 وقتی روند تورم ایران را بررسی می‌کنیم، درمی‌یابیم که فاصله آن با تورم دنیا بسیار زیاد است. متاسفانه طی سال‌های گذشته نه‌تنها این اختلاف کمتر نشده که بیشتر هم شده است. البته نرخ بالا، تنها ویژگی تورم در ایران نبوده و این تورم به‌شدت متلاطم و غیرقابل پیش‌بینی است که این مساله هزینه تورم را مضاعف می‌کند. در واقع، تورم نااطمینانی هم به همراه دارد و این غیرقابل پیش‌بینی بودن مانع برنامه‌ریزی برای کاهش هزینه‌های اجتماعی تورم می‌شود.

ارزیابی روند تورم و آثار آن ظرف 10 سال اخیر نشان می‌دهد، قدرت خرید یارانه انرژی که از دی‌ماه سال 1389 معادل هر نفر 45 هزار و 500 تومان است، به دلیل تورم دهه 1390 به هفت هزار و 400 تومان رسیده است؛ یعنی مابه‌التفاوت 45500 تومان و 7400 تومان به عنوان مالیات تورمی از تک‌تک ایرانی‌ها گرفته شده است. جالب اینجاست که همین 7400 تومان نحیف و اندک نزدیک 40 هزار میلیارد تومان بار مالی بر بودجه دولت تحمیل می‌کند؛ یعنی دولت برای آنکه منابع موردنیاز توزیع یارانه‌ها را تامین کند، باید 40 هزار میلیارد تومان مالیات بیشتر بگیرد یا نفت بیشتری بفروشد یا از هزینه‌های آموزش و پرورش و بهداشت و سلامت بکاهد. تورم یک مالیات همگانی است که از همه گرفته می‌شود. در سال 1395 نرخ تورم ایران به تورم تک‌رقمی نزدیک شد، که اگر همین تورم حدود 10درصدی طی این 10 سال تداوم می‌یافت قدرت خرید یارانه هر نفر ایرانی اکنون معادل 19 هزار و 100 تومان بود. یعنی اگر طی دهه 1390 بهداشت سیاستی بر سیاستگذاری اقتصادی حاکم بود و بانک مرکزی نهادی مستقل بود، ارزش یارانه 45 هزارتومانی با حدود 5 /2 برابر افزایش نسبت به ارزش کنونی، معادل 19 هزار و 100 تومان برآورد می‌شد.

 تورم انباشته

تورم انباشته دهه 1390 معادل 240 درصد است؛ یعنی سطح عمومی قیمت‌ها طی این دوره 4 /2 برابر شده است حال اگر تورم تک‌رقمی 9 /9درصدی طی این دهه حفظ می‌شد، یارانه بسیار بیشتری به یک خانوار تعلق می‌گرفت. بنابراین ببینید تورم چه تحفه‌ای است و کنترل آن چقدر می‌تواند زندگی مردم را مرفه‌تر کند. اما تورم در ایران دارای چند ویژگی است؛ نخست اینکه این تورم به‌شدت مزمن بوده و در رگ و پوست اقتصاد ایران ریشه دوانده است. در واقع، در برابر تمام تدابیر سنتی که به کار رفته، مقاومت نشان داده است؛ بنابراین باید تدبیر دیگری اتخاذ کرد. همچنین تورم یک بازی تکرارشونده با جمع منفی میان دولت و مردم است؛ بازی که برنده نداشته و فقط بازنده دارد. تورم یکی از بارزترین و بزرگ‌ترین مصادیق ظلم عمومی به شمار می‌رود، یک کالای عمومی است که برای همه آزاردهنده است. هرچه درآمد فرد کمتر باشد، بنا بر منطق تورم، این ظلم بیشتر اعمال می‌شود و به منزله یک مداخله نامشروع در زندگی مردم است. این تورم در جیب تک‌تک ایرانی‌ها دست دارد، قدرت خرید آنها را می‌مکد و به شدت پیش‌بینی‌ناپذیر است.

روند تورم ایران نسبت به تورم دنیا، رو به واگرایی گذاشته است. ممکن نیست که تورم ایران از تورم دنیا فاصله بگیرد و بانک مرکزی ما از معادلات بانک‌های مرکزی دنیا فاصله نگیرد. بنابراین صرف نظر از تحریم‌ها عملاً بانک مرکزی کشور ما قدرت ارتباط خود را با دیگر بانک‌های مرکزی از دست می‌دهد؛ به این دلیل که گفتمان این بانک مرکزی در مورد مساله‌ای است که دنیا آن را در دهه 80 میلادی حل کرده است. در واقع نوع سیاستگذاری اقتصادی در ایران، ناآرامی را به زندگی مردم و البته بنگاه‌ها تحمیل می‌کند، در حالی که این مساله حدود 30 سال است در دنیا، آرامش و ثبات‌یافته است.

مهم‌ترین ذی‌نفع تورم، خانوار است. کاهش نرخ تورم به منزله اعطای یارانه مجانی از خزانه غیر است؛ یعنی در مقابل منافعی که اعطا شده، پولی از جایی برداشت نمی‌شود. این نوع سیاستگذاری با مقوله پول‌پاشی که در دولت و مجلس رایج بوده و این گروه یا آن گروه، هدف تزریق منابع قرار می‌گیرند، متفاوت است. اثر کاهش تورم تا کف 10 درصد مانند این است که گویی قدرت خرید 40 هزار میلیارد تومان یارانه‌ها در 5 /2 ضرب می‌شود. به بیان ساده‌تر دولت با صیانت از تورم 10درصدی می‌توانست به میزان 100 هزار میلیارد تومان قدرت خرید ایجاد کند.

در سایه حفظ این نرخ تورم، چشم‌انداز آتی خانواده‌ها شفاف شده و امکان برنامه‌ریزی برای پس‌انداز هم فراهم می‌شد. کاهش اضطراب اجتماعی و پیش‌بینی‌پذیری هزینه‌ها و درآمدها برای بنگاه‌ها هم مهیا می‌شد. افزون بر این، کاهش ریسک سرمایه‌گذاری، کاهش نیاز به سرمایه در گردش و البته افزایش اعتبار و سرمایه اجتماعی دولت از دیگر دستاوردهای کنترل تورم بود. در این صورت، دیگر نیاز نبود که دولت هر روز در تک‌تک بازارها مداخله کرده و اقدام به قیمت‌گذاری کند. چنان‌که واضح است، واقعاً نمی‌توان بر یک واحد درصد تورم قیمتی گذاشت.

 اکنون پرسش اساسی آن است که چه کنیم که این آرامش به زندگی مردم اعطا شود؟ به عبارت بهتر، بانک مرکزی باید چه ویژگی‌هایی داشته باشد تا نرخ تورم کاهش پیدا کند؟

بانک مرکزی مستقل

بانک مرکزی صاحب نوعی فناوری است که می‌تواند تمام ناترازی‌های کلان اقتصاد را تراز کند و حساب‌ها را ببندد؛ در واقع، حساب‌هایی که در هیچ ترازنامه دیگری بسته نمی‌شود در ترازنامه بانک مرکزی بسته می‌شوند. البته دو حساب ناتراز بزرگ در کشور وجود دارند که با تدابیر سیاستی فعلی بسته نمی‌شوند؛ نخست تراز دولت و دیگری، تراز بانک‌ها. بانک مرکزی این دو تراز را به کمک افزایش پایه پولی می‌بندد. بنابراین یک وجه قصه پرغصه تورم کشور، تراز کردن ناترازی بودجه دولت و ناترازی حساب بانک‌هاست. بانک مرکزی تنها نهادی است که می‌تواند ناترازی‌ها را تراز کند و هزینه این تراز کردن، تحمیل تورم به مردم است. بنابراین عملاً حساب مردم است که این تراز را می‌بندد. به دلایلی چون تکالیف سنگین سیاست بر گرده اقتصاد، بلندپروازی‌های سیاستگذار، تحریم، نوسانات بازار نفت و قوانین مالیاتی، بروز شوک‌های ناترازی در اقتصاد ایران گریزناپذیر شده است. بنابراین شوک ناترازی بودجه دولت دائماً پدید می‌آید و شوک‌های ناترازی حساب بانک‌ها نیز به دلیل آنکه بانک‌ها نمی‌توانند، تعهدات خود را ایفا کنند، ایجاد می‌شود. گاه این ناترازی از طریق بازار بین‌بانکی نیز به وقوع می‌پیوندد. بانک مرکزی باید آنقدر مستقل باشد که نگذارد این ناترازی‌ها وارد ترازنامه‌اش شود؛ چراکه ترجمه ورود ناترازی‌های بودجه‌ای و مالی به ترازنامه بانک مرکزی، تحمیل تورم به زندگی مردم است. بنابراین اقتصاد ایران به بانک مرکزی‌ای نیاز دارد که چنان مقتدر، مستقل و حرفه‌ای باشد که به‌رغم وجود این ناترازی‌ها، از ورود آن به ترازنامه بانک مرکزی جلوگیری کند. بر این اساس، سه وظیفه برای بانک مرکزی متصور است: کنترل تورم، تامین سلامت بانک‌ها و ایجاد ثبات در تولید. اما سوال این است که بانک مرکزی باید حائز چه ویژگی‌هایی باشد تا بتواند تورم را کنترل کند. البته ممکن است، این گزاره مطرح شود که کنترل تورم نیازمند اصلاح نظام خزانه‌داری و نظام مالی کشور است. اما این گزاره نادرست است؛ چراکه در صورت وجود یک بانک مرکزی مستقل، ناترازی‌ها اجازه تبدیل شدن به تورم را نمی‌یابد.

قانون چگونه می‌تواند به کنترل تورم کمک کند؟

بدیهی است که کنترل تورم نیازمند بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگوست. رکن نخست اقتدار بانک مرکزی در برابر ناترازی‌های بودجه‌ای و مالی است. ارکان بعدی آن است که این قانون تا چه حد به مدرن شدن سیاستگذاری پولی کمک خواهد کرد. همچنین این قانون از منظر حکمرانی، سازمان و استقلال بانک مرکزی مورد ارزیابی قرار گرفته است. سمت چپ ترازنامه بانک مرکزی از بدهی‌های داخلی (شامل بدهی به دولت و بانک‌ها) و خارجی تشکیل شده است که نوع رابطه بانک مرکزی با دولت، بانک‌ها و دنیای خارج را به تصویر می‌کشد. حال با فرض اینکه بروز کسری بودجه در کشوری مانند ایران گریزناپذیر می‌نماید، این پرسش مطرح می‌شود که آیا در طرح مجلس اختیارات لازم به بانک مرکزی داده شده که از بروز تورم جلوگیری کند؟ گفتمانی که در ایران پیرامون تورم شکل گرفته، عمدتاً این بوده که تورم یک موضوع سیاستی است و تدبیر سیاستی هم می‌طلبد.

اقتصاددانان تا امروز با طرح این دغدغه‌ها که نباید سیاست پولی قربانی سیاست ارزی شود یا سیاست مالی نباید بر سیاست پولی تفوق پیدا کند، تلاش کرده‌اند اهمیت استقلال سیاستگذاری پولی را گوشزد کنند. تلاش آنها عمدتاً معطوف به این بوده که برای کنترل تورم باید سیاست‌های پولی و مالی اصلاح شود.

در صحیح بودن این رویکرد هیچ شکی نیست اما موضوع این است که این تلاش‌ها بی‌نتیجه بوده چون ریشه‌ای و عمقی نبوده است.

عمقی نبوده چون؛ وقتی می‌توانیم درباره اصلاح سیاست‌ها صحبت کنیم که نهادها را درست تعریف کرده باشیم. در واقع سیاست برخاسته از نهاد است. هر نهادی اقتضائات سیاستی خود را دارد. وقتی قاعده بازی بد تعریف شده باشد، نهاد خوب مستهلک می‌شود، در این صورت سیاست‌ها هم به اقتضای تعریف بد، به بیراه می‌روند.

تورم در اقتصاد ایران به اندازه‌ای ماندگار و پایدار شده که به وضوح، نشانی یک تعادل پایدار بلندمدت را می‌دهد. وقتی از تورم به عنوان یک تعادل پایدار بلندمدت صحبت می‌کنیم، در حقیقت از یک تعادل ساختاری پرده برمی‌داریم که در این تعادل، بخش پولی، بخش ارزی و بخش مالی از تورم بالا پشتیبانی می‌کنند و با چنین وضعیتی سازگاری دارند.

نشان به این نشان که پنج دهه است که متوسط تورم در ایران بیش از 20 درصد است که این نشان می‌دهد ساختار نهادی از این وضعیت پشتیبانی می‌کند. ادبیات جدیدی که در این زمینه مطرح شده، تاکید دارد که این ساختار نهادی، پشتوانه رفتاری، فرهنگی و نرم‌های اخلاقی ندارد و مهم‌ترین پشتیبان آن، عمدتاً قانون است. به این معنی که در قانون نمی‌توانیم کنترل تورم را پشتیبانی کنیم. چون ظرفیت قانونی در اقتصاد ما اقتضای کنترل تورم را ندارد و نمی‌تواند پشتیبان هرگونه سیاستگذاری برای کنترل تورم باشد، در این صورت این ظرفیت قانونی، اقتضائات سیاستی خود را دارد.

به لحاظ قانونی، قوانین پولی و مالی در کشور، نه‌تنها پشتیبان کاهش تورم نیستند که مانع هرگونه سیاستی هستند که بخواهد تورم را کنترل کند.

اینجاست که اقتصاددانان می‌گویند، هر زمان درباره پنج دهه تورم بلندمدت در اقتصاد ایران صحبت می‌کنیم، آدرس چنین تورمی را باید در ساختار نهادی آن گرفت که این ساختار نهادی، عمدتاً تحت تاثیر قوانینی قرار دارد که در همه این سال‌ها شکل گرفته یا حتی قوانینی که هیچ‌گاه نوشته نشده است.

فرهاد نیلی نماینده پیشین ایران در بانک جهانی که در سال‌های گذشته به صورت عمده مطالعات خود را روی سه محور تورم، اصلاح نظام بانکی و اصلاح تامین مالی توسعه متمرکز کرده، معتقد است؛ کنترل تورم نیاز به سیاست‌های تهاجمی دارد و به طور قطع اقتصاد ایران باید تن به این سیاست‌ها بدهد تا بتواند برای تورم مزمن، دارویی بیابد.

دکتر نیلی می‌گوید؛ هرگونه اصلاح در سیاست پولی یا سیاست مالی که متضمن جراحی و تحمل درد است، بدون پشتوانه قانونی کاری عبث و سیاستی ابتر است.

به این ترتیب به‌رغم تحلیلی که شرایط کشور را مهیای بررسی و تصویب قوانین پولی و مالی مهمی ندانسته و فضای سیاسی و اقتصادی آرام‌تر و مساعدتری را برای ریل‌گذاری نظام مالی کشور لازم می‌داند؛ شرایط بخش مالی و واقعی کشور نشان می‌دهد تاخیر در روزآمدسازی قوانین پولی و بانکی، بیش از این جایز نیست و شرط لازم حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری، اصلاحات مالی است؛ اصلاحاتی که بازنگری بنیادین ظرفیت‌های قانونی بخش مالی کشور در سرلوحه آن قرار دارد. البته، تعجیل در این بررسی جایز نیست.

به همین دلیل، فرهاد نیلی معتقد است، پایدار بودن تورم ریشه در قانون دارد و تا امروز اقتصاددانان به ریشه‌ها بی‌توجه بوده‌اند و تنها به اصلاح سطوح بسنده کرده‌اند.

به عقیده او؛ هر زمان قوانین هدایت‌کننده سیاست‌های پولی و مالی اصلاح شود، این معنی را می‌دهد که ما به ریشه‌ها توجه کرده‌ایم و مادامی که ریشه اصلاح شود، نهاد سالم جای نهاد ناسالم را می‌گیرد و ظرفیت قانونی برای کنترل تورم ایجاد می‌شود. بنابراین می‌توانیم از سیاست پولی و مالی مناسب برای کنترل تورم صحبت کنیم.

از دید فرهاد نیلی اصلاح بنیادین قوانین پولی و مالی کشور شرط لازم برای کنترل تورم است هرچند، شرط کافی نیست. بنا به آنچه فرهاد نیلی می‌گوید؛ ریشه‌های تورم در اقتصاد ایران آنقدر عمیق است که با رویکرد سطحی نمی‌شود برای آن چاره اندیشید؛ رویکردی که دست‌کم در دو دهه گذشته همه تلاش‌ها را برای کاهش تورم، ناموفق گذاشته است.

نتیجه‌گیری

فرهاد نیلی از تابستان سال 1399 طرحی مطالعاتی با عنوان «قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران» را آغاز کرد. چند ماه بی‌وقفه تلاش کرد تا در فروردین 1400 پایان یافت. این مطالعه، طرحی 214 ماده‌ای است که تحت همین عنوان در تیر 1399 به هیات‌رئیسه مجلس شورای اسلامی ارائه و اعلام وصول شد.

در این طرح بر اهمیت نوسازی ظرفیت‌های قانونی بخش مالی ضروری، تاکید شده است. بازنویسی قوانین پولی و بانکی، مقطع سرنوشت‌سازی برای حل ریشه‌ای معضل تورم، و نقطه‌عطفی در اصلاحات راهبردی بخش مالی کشور است. حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری، در گرو نوسازی ظرفیت‌های قانونی این بخش است. بیش از پنج دهه از تصویب قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 می‌گذرد. در این مدت به‌رغم آنکه تدوین مجموعه‌ای جامع از قوانین پولی و بانکی روزآمد، ضرورتی غیرقابل انکار برای اصلاح نظام مالی و نیل به ثبات اقتصاد کلان بوده، کشور از چنین زیرساخت قانونی بی‌بهره مانده است. از دهه 1980 میلادی به این‌سو، قوانین بانک‌های مرکزی کشورهای در حال توسعه، با هدف تامین استقلال و پاسخگویی، بازنگری شده‌اند. در پی بحران مالی 2007 نیز، دگرگونی عظیمی در سراسر جهان در حوزه مقررات احتیاطی رخ داده است. به‌رغم این دو تحول شگرف، در داخل کشور استقلال بانک مرکزی فراموش شده؛ قوانین بانکداری بی‌تغییر مانده؛ و شکاف بین بانکداری ایران و دنیا عمیق و روزافزون شده است. در نتیجه، زیرساخت قانونی ثبات و تاب‌آوری در اقتصاد ایران، در پایان قرن چهاردهم شمسی، نیم‌قرن از جهان عقب مانده است.