بنزین بر آتش تورم
محمدحسین معماریان از سر نترس تصمیم‌گیران برای ایجاد تورم می‌گوید
این روزها صحبت دستکاری بودجه مطرح است. از مجلس خبر می‌رسد که عده‌ای در حال افزودن چند هزار میلیارد دیگر بر هزینه‌های بودجه هستند. این مسائل در حالی مطرح می‌شود که قانون بودجه سال 1400 پیش از دستکاری‌های اخیر هم از بابت افزایش هزینه‌ها مورد انتقاد تند کارشناسان اقتصادی بود. عمدتاً از این بابت که قصه هماهنگ نبودن دخل و خرج نه‌تنها تکرار شده، این بار با جسارت بیشتر. سال‌هاست که هزینه‌های کشور با درآمدهای آن سازگار نیست و این داستان برای اقتصاد ایران تورم افسارگسیخته می‌آفریند. اما چرا تصمیم‌گیران از ادامه این مسیر با این کیفیت منصرف نمی‌شوند؟ این سوالی است که محمدحسین معماریان، پژوهشگر اقتصادی، به آن پاسخ گفته است. در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانید.
♦♦♦
بارها این نکته کارشناسی مطرح شده است که مهم‌ترین عامل بی‌ثبات‌کننده شاخص‌های اقتصاد کلان در ایران بودجه است. بودجه‌ای که هزینه‌ها و درآمدهایش با هم سازگار نیست. در سال‌های اخیر هم بارها به دولت نقد شد که هزینه‌هایش را متناسب با درآمدهایش تنظیم کند تا از تورم افسارگسیخته جلوگیری کند. این روزها بار دیگر مباحثی درباره تلاش مجلس برای حجیم‌تر کردن بودجه دولت مازاد بر آنچه بود مطرح می‌شود. افراد بیشتر درباره ابعاد حقوقی این ماجرا سخن گفتند. از آثار تورمی آن کسی ولی سخن نگفته است. آیا منابع کشور ظرفیت افزایش هزینه‌های بودجه‌ای را دارد؟ تاکنون پیش‌بینی 320 هزار میلیارد تومان کسری بودجه شده است. راهی به جز خلق پول پرقدرت باقی مانده؟
درباره اصول بودجه‌ریزی ما اقتصادی‌ها معتقدیم که باید ببینیم چقدر منابع وجود دارد، سپس به اندازه منابع خود مصرف کنیم. البته مقداری هم می‌توانیم کسری بودجه داشته باشیم. این کسری بودجه به چه مفهوم است؟ به این معنی است که دولت بودجه خود را از طریق بدهی تامین مالی کند. البته مقدار این هم باید کاملاً محدود و معین باشد. خارج از این تعریف اساساً اگر اتفاق دیگری بیفتد، به فضای اقتصاد کشور آسیب می‌زند. در ایران مشخصاً اصلی‌ترین آسیبی که به همراه می‌آورد تورم است. سال جاری، سال قبل و قبل‌تر آن این آسیب گریبان‌گیر بودجه دولت بود به این دلیل که درآمد نفتی تا حد زیادی از بودجه دولت کم شده بود و در گام اول از دو میلیون و 100 هزار بشکه در روز به 5 /1 میلیون بشکه در روز رسید و در ادامه نیز کاهش بیشتری یافت. زمانی که به فروش 5 /1 میلیون بشکه نفت در روز رسیدیم، دیدیم که دولت علاقه داشت بودجه خود را با همان دو میلیون بشکه ببندد. در ادامه هم وقتی فروش نفت کشور از 5 /1 میلیون بشکه به 700 تا 800 هزار بشکه رسید، باز دولت علاقه داشت نفت بودجه را به همان میزان 5 /1 میلیون بشکه ببندد. این وضعیت نشان می‌دهد که اصلی‌ترین مولفه‌ای که سیاستگذار با آن بازی می‌کند یا تغییر می‌دهد همان درآمد نفتی است.
سوال این است که چرا سیاستگذار درآمدهایش (عمدتاً درآمدهای نفتی) را درست پیش‌بینی نکرده و میزان کسری بودجه را هم شفاف اعلام نمی‌کند؟ چون در این صورت مجبور می‌شود کسری بودجه را محدود کند. راهکاری که سیاستگذار برگزیده این است که درآمدهای غیرواقعی ایجاد کرده و کسری بودجه را کمتر از میزان واقعی آن نشان دهد. نتیجه چنین اقدامی چیست؟ اینکه کسری بودجه پنهان ایجاد می‌شود. آن عامل اصلی که اجازه داده در سال‌های گذشته هزینه‌ها بیشتر از درآمدها گسترش یابد همین کسری بودجه پنهان بوده است. در حالی که به نظر من اگر دولت در سال‌های 97، 98 و 99 در کشور اعلام می‌کرد که به چه میزان منابع درآمدی دارد یا به عبارتی درآمدهای نفتی‌اش چقدر کاهش یافته، بسیاری با آن همراه می‌شدند و تلاش می‌کردند که دولت کمتر هزینه کند.
با این حال راهکاری که دولت برگزید ایجاد کسری بودجه پنهان بود، وقتی هم کسری بودجه پنهان می‌شود، انتظار جامعه از مخارج به همان میزان قبلی است. به این ترتیب دولت مخارج خود را افزایش می‌دهد انگار که هزینه‌ها قابل جبران هستند. با این حال طی سال مشخص می‌شود که این اتفاق نیفتاده و منابع کشور کفاف نداده است. در این صورت هم دولت بودجه را خارج از فرآیند شفاف مجلس اصلاح می‌کند. همان اتفاقی که دیدیم در مدت دو سال در شورای سران افتاد.
در سال‌های گذشته دولت از شبکه بانکی برای تامین منابع مورد نیاز خود، استفاده‌های زیادی کرد. شبکه بانکی که خودش با مشکل منابع روبه‌رو بود. آیا همین اقدام را نمی‌توان یکی از مسیرهای ایجاد تورم برای اقتصاد ایران دانست؟
دولت به میزانی درآمد و منابع واقعی دارد، اعم از نفت، مالیات، فروش دارایی‌ها و... مقداری هم می‌تواند استقراض کند. خارج از منابع هر چه خرج کند، آسیب به کشور است. چرا؟ چون به نحوی از انحا خود را در تورم و پایه پولی نشان می‌دهد. حال چند شکل دارد. یک شکل آن این است که تامین مالی از طریق شبکه بانکی انجام شود. روشی که دولت در آن تبحر دارد. مثلاً خرید تضمینی می‌کند و قیمت خرید تضمینی را با مولفه یک دولت توانمند تعریف می‌کند. مثلاً به خرید تضمینی آرد دولتی دقت کنید. خرید تضمینی آرد در سال 1400 بیش از 30 هزار میلیارد تومان برای دولت هزینه دارد. در بودجه سال جاری کمی بیش از نصف این میزان در قالب هزینه خرید تضمینی در بودجه عنوان شده است، فارغ از میزان تحقق. اما نصف دیگر چه می‌شود؟ میزان 10 تا 20 هزار میلیارد تومان باقی می‌ماند که از طریق بانک کشاورزی یا بانک دیگری به شرکت بازرگانی دولتی وام تعلق می‌گیرد. این یعنی چه؟ یعنی دولتی که پول هزینه‌های افزایش‌یافته خود را ندارد آن را از شبکه بانکی تامین می‌کند. به این ترتیب در گام اول به بانک‌ها آسیب وارد می‌شود و در گام دوم به ترازنامه بانک مرکزی آسیب می‌خورد. این اتفاقات در شرکت توانیر، پشتیبانی امور دام و... هم می‌افتد. بنابراین بخشی از هزینه‌هایی که دولت توان مالی تامین آن را ندارد هم از بانک‌ها تامین مالی می‌شود. بخشی دیگر از آن هم به دوش شرکت‌های دولتی می‌افتد. مثلاً در بودجه دیده‌ایم که یک یا دو درصد از هزینه شرکت‌های دولتی برداشته می‌َشود. در حالی که از نظر قاعده شرکت‌داری هم این یک حرکت اشتباه است. اگر قرار است چیزی گرفته شود آن باید سود و مالیات باشد. نباید هزینه را گرفت، در این صورت شرکت زیان‌ده می‌شود. اینها عملیاتی است که دولت انجام می‌دهد و برای اقتصاد کشور مشکل ایجاد می‌کند.
در سال‌های اخیر دیدیم که دولت و مجلس با همدستی هم در افزایش هزینه‌ها هم‌داستان بودند. مجلس در حالی که باید نقش نظارتی داشته باشد خود بر آتش هزینه‌ها افزود. چه تحلیلی دارید؟ مجلس از چه مکانیسم‌هایی برای افزایش هزینه‌ها بهره می‌برد؟
حالا باید دید مجلس از طریق بودجه چه کار می‌کند؟ مجلس و دولت اغلب با هم تصمیم می‌گیرند که از جیب شرکت‌های دولتی برداشت کنند. جیب شرکت‌های دولتی هم مثل جیب بودجه‌ای و دستگاه اجرایی نیست. بخش قابل توجهی از منابع این شرکت‌ها منبعی است که در گردش مالی، تولید و ارائه خدمت به کار می‌رود و اگر قرار باشد از این منابع برداشت شود، باعث ایجاد اخلال در کار شرکت‌ها می‌شود و این برای اقتصاد خیلی بد است. از طرف دیگر وقتی شرکت‌های دولتی در دسترسی به منابع خود دچار مشکل می‌شوند، بار دیگر سراغ شبکه بانکی می‌روند و بانک‌ها هم به بانک مرکزی روی می‌آورند.
دولت سال گذشته تلاش کرد بخشی از هزینه‌های خود را از طریق منابع صندوق توسعه ملی پوشش دهد. این در حالی است که ارز این منابع در کشور وجود نداشت. همین مسیر نیز به افزایش تورم منجر نشد؟
دولت بخش دیگری از هزینه‌هایی را که قول آن را می‌دهد و منابع آن را در اختیار ندارد هم به صندوق توسعه ملی محول می‌کند؛ مجوز برداشت می‌گیرد و... در حالی که صندوق توسعه هم تعریف خود را دارد و قرار بوده است برای توسعه اقتصادی کشور مورد استفاده قرار گیرد و سازوکار بین‌نسلی داشته باشد. بنای صندوق توسعه بر این بوده که نسل‌های آتی هم از منابع طبیعی کشور استفاده کنند. قرار بر این بوده که صندوق توسعه ملی صندوق ثروت ملی باشد. کارکرد دوم آن هم این است که منابع آن برای روز مبادا استفاده شود. با این حال اکنون به‌محض اینکه درآمد نفتی کم شود، دولت به سراغ صندوق توسعه ملی می‌رود و به فرآیند توسعه کشور و کارکرد صندوق آسیب وارد می‌کند. از سوی دیگر پولی را که ذخیره شده و قرار است در مواقع اضطراری هزینه شود هم سریع تخلیه می‌کند. این هم ایراد جدی است.
اما اتفاقی اینجا رخ می‌دهد که آسیب آن فراتر از موارد مطرح شده است. در سال 1398 بخش عمده‌ای از منابع صندوق توسعه ملی که از آن برداشته شد، مابهازای ارزی نداشت. چراکه ارزهای صندوق نزد بانکی در خارج از کشور بلوکه شده بودند. این ارزها همچنین قابلیت جابه‌جایی و انتقال به خریدار ارز هم نداشت. بنابراین دولت ریالی را می‌گرفته است که ارز آن در بازار خرج نمی‌شده و در واقع دولت در حال استفاده از پایه پولی بوده است. این روش به شدت تورم‌زا بوده و یکی از موتورهای تورم قابل توجه سال 1399 همین بوده است. دولت از ارزهای صندوق توسعه ملی استفاده می‌کرد که مابهازای ارزی نداشته و صرفاً دولت ریال آن را از بانک مرکزی می‌گرفته است.
اجازه دهید به موضوع صندوق‌های بازنشستگی هم اشاره کنم. مساله این است که دولت بدهی‌های خود را به صندوق‌ها نمی‌دهد. مثل صندوق تامین اجتماعی. این صندوق حداقل تا پارسال روی پای خود می‌ایستاد و بسیار لرزان بود و اگر مقداری ترازنامه جابه‌جا می‌شد، احتمالاً به بودجه وابسته می‌شد. مثل سایر صندوق‌های دیگری که 70 تا 80 درصد به بودجه وابسته هستند و ما می‌دانیم که کاملاً ورشکسته هستند.
در چنین شرایطی دولتی را در نظر بگیرید که قانون همسان‌سازی حقوق بازنشستگان تامین اجتماعی را هم اجرا می‌کند. این همسان‌سازی برای صندوق‌هایی که بسیار به بودجه دولت وابسته هستند پرهزینه است. طبیعی است که تامین اجتماعی برای اجرای قانون همسان‌سازی از لحاظ منابع به کسری می‌خورد. در ادامه مجبور است برای تامین هزینه‌های خود سراغ بانک رفاه برود که وام بگیرد و هزینه همسان‌سازی را تامین کند و همان روندی رخ خواهد داد که بالاتر شرح آن رفت. آنچه توضیح دادم از مهم‌ترین تصمیماتی بود که دولت اتخاذ کرده و به تورم منجر شده است.
به‌طور خاص به بودجه سال 1400 بپردازیم. همان‌طور که در جریان تنظیم لایحه بودجه سال 1400 دیدیم دولت به امید توافقات احتمالی به شکل قابل ملاحظه‌ای بر هزینه‌های خود افزود، مجلس هم در قانون بودجه هزینه‌ها را افزایش بیشتری داد. اکنون هم که در جریان آنچه «دستکاری بودجه» مطرح می‌شود، اخبار افزایش چندهزارمیلیاردی هزینه‌ها به گوش می‌رسد. آیا خوش‌بینی نسبت به بازگشت منابع نفتی به بودجه منطقی است؟ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی 320 هزار میلیارد تومان کسری بودجه 1400 را مطرح کرده است. چه افقی در انتظار سال 1400 است؟
دولت ظاهراً در لایحه بودجه 1400 درآمد غیرواقعی پیش‌بینی و مخارج خود را زیاد کرد که همه را راضی نگه دارد و بعد مجلس هم به همان دامن زد. به این دلیل که راضی کردن ذی‌نفعان با خرج کردن در بودجه اتفاق می‌افتد. البته در آخر دولت هرآنچه بخواهد تخصیص می‌دهد ولی در همان فرآیند چانه‌زنی این مهم است که ذی‌نفعان راضی شوند. اتفاقی که در سال 1400 افتاد این بود که مجدداً منابع غیرواقعی پیش‌بینی شد که بخش قابل توجه آن درباره درآمد نفتی بود. به نظر من اکنون حتی اگر تحریم‌های نفتی به صورت کامل هم برداشته شود، ما در حوزه تامین مالی مخارج بودجه با مشکل جدی روبه‌رو هستیم. در حال حاضر حدود درآمدهای نفتی که بسته شده است نزدیک به میزان قابل تشدید تحریم‌هاست در حالی که اکنون در ماه دوم سال هستیم و نتوانستیم به آن میزان نفت بفروشیم. قاعدتاً تا تحریم‌ها برداشته شود، بتوانیم به میزان 5 /1 تا 2 میلیون نفت بفروشیم و به درآمد آن دست پیدا کنیم، زمان‌بر است و ممکن است حتی تا پایان امسال چنین انتظاری محقق نشود. بنابراین در سال 1400 هم ما باز با کسری منابع از محل درآمدهای غیرواقعی نفت روبه‌رو هستیم. از سوی دیگر دولت به میزان قابل توجهی اوراق فروخته است. حدود 120 هزار میلیارد اوراق واگذار شده است که به‌رغم اصرار کارشناسان آن میزان هم کم نشد. در ابتدای توضیحاتم گفتم که استقراض هم باید به میزان محدودی باشد، وقتی قرار باشد از توان بازار و ظرفیت فضای اقتصاد بیشتر شود، این هم چند پیامد منفی خواهد داشت. ابتدا اینکه بدهی‌های دولت زیاد شده و پایداری بدهی‌های دولت به خطر می‌افتد. دولت‌های بعدی هم باید این منابع را برگردانند. از سوی دیگر استقراض دولت باعث می‌شود به نرخ بهره فشار بیاید. به این دلیل که دولت از منابعی استفاده می‌کند که باید بخش خصوصی از آن استفاده کند. در اینجا دولت رقیب بخش خصوصی می‌شود. همچنین دولت اوراق را به کجا می‌فروشد؟ به شبکه بانکی. به این ترتیب بار دیگر به شکل دیگری از شبکه‌های بانکی بهره می‌برد، هرچند حرفه‌ای‌تر و کم‌آسیب‌تر از روش پیشین. بنابراین درباره بودجه 1400 مساله استقراض هم مهم است که آسیب‌زاست.
همان‌طور که در صحبت‌های شما هم به آن اشاره شد دولت در سال‌های گذشته از شیوه‌های رایجی برای تامین مالی هزینه‌های خود استفاده می‌کرده و آن خلق پول پرقدرت بوده که تورم‌زاست. از سوی دیگر مجلس هم به جای نظارت همدستی می‌کند. در حالی که می‌دانیم در قریب‌به‌اتفاق کشورهای دنیا این قبیل مشکلاتی که بودجه ما با آن مواجه است و به تورم منجر می‌شود، حل شده. چه راهی برای وادار کردن دولت به رفتار اصولی وجود دارد؟
قطعاً می‌شود کارهایی کرد. به نظر من نکته اول فهم درست این قضیه است. باید توان کارشناسی به کار بسته شود که برای همگان روشن کند این شیوه تامین مالی هزینه‌های بودجه بسیار آسیب‌زاست. البته به احتمال بسیار زیاد تصمیم‌گیران متوجه این موضوع هستند ولی دست کشیدن از این شیوه‌ها مضراتی دارد که برای دولت و مجلسی منتخب بیش از منافع آن است. به این ترتیب در یک دور دوگانه رقابتی می‌افتند. به نظر من باید از نهادی بالاتر از دولت و مجلس این تصمیمات اتخاذ شود. در واقع این سیاست‌های کلی است که باید به نحوی تلاش کند که دست مجلس و دولت را در این‌گونه بودجه‌ریزی ببندد. اصلاح ساختار بودجه قطعاً به این روند کمک می‌کند. اصلاح ساختار بودجه به افزایش درآمدها، کاهش هزینه‌ها و کاهش شکاف بودجه کمک خواهد کرد. همان‌طور که به درستی اشاره کردید دولت و مجلس ظاهراً انگیزه‌ای ندارند. بعضی مواقع با رقابت و گاهی با رفاقت در جهت افزایش هزینه‌ها اقدام می‌کنند و راه‌حل آن هم احتمالاً باید خارج از این دو قوه باشد. من فکر می‌کنم شاید در سیاست‌های کلی برنامه هفتم بتوان این موضوع را گنجاند. ابتدا باید دولت ملزم شود که همه مخارج خود را در بودجه منعکس کند و سپس قدرت تخصیص دولت و سازمان برنامه‌وبودجه محدود شود. در این مورد انگیزه باید این باشد که به دولت اجازه داده نشود در هنگام تخصیص هر کاری دوست دارد انجام دهد. همچنین قدرت مجلس برای افزایش هزینه هم باید محدود شود. به نظرم باید درباره سطح دخالت و نوع دخالت مجلس در بودجه هم تنظیماتی انجام داد. به نظر من نباید یک کمیسیون و یک مرکز مجلس هم درباره درآمدها و هم هزینه‌های بودجه تصمیم بگیرند. آسیب چنین وضعیتی این است که چون می‌خواهند هزینه کنند بنابراین درآمد می‌تراشند. در حالی که بررسی تجربه‌های کشورهای خارجی نشان می‌دهد که این موضوع باید در دو کمیسیون بررسی شود. مثلاً یک کمیسیون هزینه‌ها و یک کمیسیون درآمدها را بررسی کند. این اتفاق می‌تواند تا حدی باعث این شود که انگیزه برای درآمدتراشی کاهش یابد.فهم عمومی مردم هم در این موضوع موثر است. مردم باید کاهش تورم را به صورت یک مطالبه جدی مطرح کنند. مردم باید بدانند که تورم نتیجه قیمت‌گذاری عوامل اقتصادی نیست. یعنی تقصیر فروشنده و توزیع‌کننده نیست بلکه نتیجه اقدامات تصمیم‌گیران است. اگر از سوی مردم این مطالبه و فهم شکل بگیرد، این چرخه باطل می‌شکند.
