هدف رشد اقتصادی نیست
بررسی آسیب‌های نظام اداری به نظام اقتصادی در میزگردی با حضور نیما نامداری و مرتضی نظری
اقتصاد ایران به عارضه کم‌رشدی مبتلاست و در بلندمدت نرخ رشد بسیار پایینی دارد. ناکارآمدی ساختار اقتصاد ایران باعث شده است که درآمدزایی و ثروت‌آفرینی صرفاً معطوف به منابع طبیعی و اقتصاد فیزیکی یا به اصطلاح خوردن از جیب باشد، یعنی مصرف منابع پایان‌پذیر. از طرفی نظام بوروکراتیک کشور که در ساختار یک اقتصاد تقریباً تمام‌دولتی نقش بسیار مهمی را بازی می‌کند، از ایجاد ارزش افزوده ناتوان است. رفته‌رفته این ناتوانی به گسترش اشکالی از فساد اداری تبدیل شده است که به قولی اژدهای هفت‌سر است. شاید نظام بوروکراسی هنوز به شکل سیستماتیک درگیر فساد نشده باشد اما رخنه فساد در جای‌جای آن مشهود است. در میزگرد پیش‌رو با حضور نیما نامداری و مرتضی نظری، با هدف بررسی ریشه‌های کم‌رشدی اقتصاد ایران، به بررسی وجود تیول‌داری و کلاینتالیسم در نظام بوروکراسی و آثار احتمالی آن روی متغیرهای کلان اقتصادی پرداخته‌ایم. حاضران در این میزگرد اگرچه کلاینتالیسم و دست‌نشانده‌پروری را مساله امروز اقتصاد ایران نمی‌دانند اما نسبت به تقویت نظام ارباب-رعیتی متخاصم که در پی برداشتن سهم بیشتری از کیک اقتصاد، بدون بزرگ‌تر کردن آن است و همچنین شکل‌گیری نظام رشوه‌گیری رقابتی در ساختار بوروکراسی کشور هشدار می‌دهند؛ خطرهایی جدی که می‌تواند بیش از این اقتصاد ایران را در تله بیندازد و زمین‌گیر کند.
♦♦♦
پیش از این در تجارت فردا بارها به مساله «تیول‌داری» که عنصری اثرگذار در ایجاد ناکارآمدی در نظام حکمرانی سیاسی و اقتصادی کشور است پرداخته‌ایم. تفکری که باعث می‌شود فرد در جایگاه تیول‌دار، به بهره‌کشی حداکثری در حداقل زمان از آنچه در اختیارش قرار داده شده است، بپردازد. در این میزگرد در راستای تیول‌داری، به مساله «کلاینتالیسم» یا حامی‌پروری و دست‌نشانده‌پروری و آثار عملی این مفاهیم روی اقتصاد ایران می‌پردازیم تا ببینیم آیا این تفکر که به نوعی با توزیع امتیاز و رانت در پی پشتیبان و حامی جمع کردن و نوچه‌پروری است، چه جایگاهی در نظام بوروکراسی ما دارد و چه اثری روی سازوکارها و ساختار اقتصاد گذاشته است. آیا در اقتصاد ایران ردی از این تفکر دیده می‌شود؟
مرتضی نظری: در ابتدای بحث شاید بهتر باشد تکلیف خودمان را با برخی مفاهیم روشن کنیم و تعریف شفاف‌تری از آنها ارائه کنیم، چون هر کدام از آنها نتایج مخصوص و متفاوتی دارند. کلاینتالیسم (Clientalism) به شکلی که من می‌دانم به نوعی پخش و توزیع کالا بین مردم برای جلب حمایت سیاسی است. در کنار آن، پتروناژ (Patronage) به‌صورت پخش کردن شغل و منصب بین افراد نزدیک است. زمانی این توزیع به صورت قانونگذاری صورت می‌گیرد و زمانی شکل اجرای قانون به خود می‌گیرد، به صورتی که عده اندکی که مدنظر مجری قانون هستند، استفاده زیادی از آن ببرند. این مفاهیم متفاوت هستند و نتایج متفاوتی را هم رقم می‌زنند. مهم اینکه غالب این مفاهیم در چارچوب نظام‌های دموکراتیک تعریف می‌شود. این مفاهیم در تاریخ شهرهای بزرگ آمریکا مانند شیکاگو و نیویورک در اوایل قرن بیستم مصداق دارد. این شهرها به شدت دچار فساد شده بودند و آدم‌های نزدیک قدرت پست، منصب و پول می‌گرفتند. اما این نوع فسادها به رشد اقتصادی نیاز دارند چون در این ساختار، تقاضا دائم در حال رشد است و اقتصاد باید رشد کند تا بتوان به این تقاضا پاسخ داد. بعد از آنکه به تدریج، مردم وضع مالی بهتر و رفاه نسبی بالاتری پیدا کنند آگاهی عمومی هم بالا می‌رود و در برابر این مشکلات واکنش نشان می‌دهد. در آمریکا به این ترتیب جلوی این حرکت تا حدودی گرفته و جمع شد.
در موارد دیگری مثل کشورهای جنوب شرق آسیا و آفریقا که محدودیت‌های اطلاعاتی بسیار بزرگی در دموکراسی و بازار سیاسی‌شان وجود دارد و نهایتاً قومیت‌گرایی سیاسی در آن حاکم است، همین مفاهیمی که به آنها اشاره کردیم شکل خاص خود را دارند و نتایج متفاوت و قابل تفسیری به دست می‌دهند. در ایران هم به نظر می‌رسد این مفاهیم تا حدود یک دهه برای تحلیل جامعه ایرانی کارایی داشت چون در جامعه ایرانی هم به‌طور تاریخی نوعی نگاه ارباب-رعیتی طرفدار دارد. اما به‌طور کل در زمان حاضر به نظر من مفهوم کلپتوکراسی (Kleptocracy) که آقای نامداری چندباری در مقاله‌هایشان به آن اشاره کرده بودند، مدل بهتری برای تحلیل سیاسی و اقتصادی سازوکار کشور ماست.
نیما نامداری: با آقای نظری موافقم که اشاره کردند بهتر است واژه‌ها را با دقت به کار ببریم. برای ادامه می‌خواهم یک واژه دیگر به بحث اضافه کنم که البته واژه جدیدی در ادبیات سیاسی دنیا و ایران نیست، اما آن را کمتر می‌شنویم در حالی که بیشتر به کار تحلیل شرایط امروز ایران می‌آید. این واژه «نومانکلاتورا» (Nomenklatura) است که متاسفانه منابع فارسی در مورد آن بسیار کم است. انتشارات امیرکبیر 21 سال قبل کتابی با همین اسم منتشر کرد که فردی به نام میکائیل وسلنسکی آن را نوشته است. اما نومانکلاتورا به چه معناست؟ زمانی که انقلاب شوروی رخ داد و انقلابیون حاکم شدند، به‌طور طبیعی مانند همه انقلاب‌های دیگر، تمام قوانین، نهادها و ضوابط نظام قدیم نه‌تنها مضمحل، بلکه ضدانقلابی و قبیح تلقی شدند و ضدیت با آنها یک ارزش بود. در یک چنین شرایطی نظام جدید کارگزاران جدیدی را به‌کار می‌گیرد که ایدئولوژی انقلاب را تثبیت و ترویج، و قواعد، نهادها و ضوابط دوران پساانقلابی برای جامعه ایجاد کنند. این اتفاقی است که بعد از انقلاب 1917 شوروی رخ می‌دهد. کارگزارانی که بر سر کار آمدند دارای قدرت می‌شوند و می‌توانند تعیین کنند چه چیزی قبیح و چه چیزی ممدوح است و معیار آنها هم در ابتدای کار به‌طور طبیعی ایدئولوژی است. چون هر آنچه به نظام گذشته برمی‌گردد از جنس عرف، قاعده و ضابطه، قبیح تلقی می‌شود. در نتیجه جامعه انقلابی در یک وضعیت «فقدان وضعیت موجود» قرار می‌گیرد؛ یعنی وضعیت موجود خالی است و باید آن را پر کرد. در اقتصاد هم این رخداد از طریق ملی کردن صنایع و مصادره‌ها اتفاق می‌افتد. همه این رویدادها در بازه زمانی 1917 تا 1923 (اواخر عمر لنین) در شوروی اتفاق افتاد. در این حین، کارگزاران جدید به تدریج به بوروکرات‌های ایدئولوژی تبدیل می‌شوند؛ کسانی که مهارت و تخصص اصلی آنها حفاظت از ایدئولوژی و متر و شاقول به دست گرفتن برای سنجش هر چیزی از حیث انطباق با ایدئولوژی حاکم است. اما این وضعیت در شهروندان یک جامعه چه بازتابی دارد؟ آنها اولاً دچار یک حس ناامنی می‌شوند چون همه آنچه به آن عادت داشتند، بر هم زده شده است. از طرف دیگر قانون هم تضعیف می‌شود، چون اساساً انقلاب شده که قانون‌ها بازنگری و به قول معروف قانون‌های قدیمی کنار گذاشته شود. به همین دلیل وضعیتی شکل گرفته است که حاکمیت قانون در آن الزاماً ارزش تلقی نمی‌شود و از طرف دیگر همه چیز ناپایدار، کوتاه‌مدت و متلاطم است. کارگزاران جدید هم به دلیل اینکه مبنا و شاخص سنجش تطبیق با ایدئولوژی می‌شوند، قدرت بسیار زیادی پیدا می‌کنند. شهروندی که دچار ناامنی است و به قانون هم نمی‌تواند پناه ببرد، چاره‌ای ندارد جز اینکه به این کارگزاران جدید پناه ببرد. و اینجاست که رابطه غیررسمی بین بوروکرات ایدئولوژیک و شهروند و جامعه شکل می‌گیرد. افراد احساس می‌کنند اگر به کارگزاران بوروکراتیک جدید نزدیک شوند و با آنها پیوندهای غیررسمی ایجاد کنند، احتمالاً در مقابل شرایط پیش‌بینی‌نشده می‌توانند از حمایت آنها بهره‌مند شوند. بعد از تثبیت انقلاب و پایدار شدن شرایط، کارگزاران جدید هم پایشان کم‌کم به زمین می‌آید و به تدریج ایدئولوژی تبدیل به ظاهر داستان می‌شود. در شوروی دوره استالین و بعد از آن، این خصیصه بسیار جدی است که کارگزارها به تدریج احساس می‌کنند آنها هم زندگی شخصی دارند و درآمد بالا و پول می‌خواهند. به این ترتیب مناسباتی که قبلاً بر اساس ایدئولوژی بین آدم‌ها و کارگزاران شکل گرفته بوده تبدیل به مناسبات بر اساس اشتراک منافع می‌شود. اینجاست که نومانکلاتورا شکل می‌گیرد. یک طبقه جدید از بوروکرات‌هایی که قدرت نظام حاکم را درون خودشان متجلی می‌بینند و سلسله‌مراتبی هم دارند؛ این سلسه‌مراتب تا حد اندکی رسمی و بیش از آن غیررسمی است. مثلاً در شوروی مشخص بود که قدرت دبیر حزب از قدرت دبیر منطقه بیشتر است؛ اما این‌گونه نبود که بتوان این سلسله‌مراتب را به‌صورت رسمی و صریح تفسیر کرد. طبقه نومانکلاتورا در شوروی مجموعه‌ای از افراد شدند که درون خودشان مناسبات پیچیده بده‌بستان دارند، همچنین گروه حامیان دارند یعنی کسی که نومانکلاتور ارشد بود و در رده‌های بالاتر با قدرت بیشتر قرار داشت، شبکه خودش را در پایین‌دست ایجاد می‌کرد. از آن طرف، این طبقه نومانکلاتورا با بقیه مردم هم رابطه بده‌بستان داشت. در دهه 70 میلادی که جمعیت شوروی بین 250 تا 270 میلیون نفر بوده حدود هفت میلیون نفر طبقه نومانکلاتورا را شکل می‌دادند که حدود 150 هزار نفر آنها نومانکلاتورای ارشد تلقی می‌شدند و کسانی بودند که قدرت بالایی داشتند.
نکته کلیدی اینجاست که این افراد ضرورتاً آدم‌های سیاسی نیستند. بخش عمده‌ای از آنها کارمند و بوروکرات بودند؛ بوروکراسی ایدئولوژیک که به تدریج فقط ظاهرش باقی مانده تبدیل به یک کارخانه توزیع قدرت شد و این آدم‌ها چرخ‌دنده‌های آن بودند؛ یکی چرخ‌دنده بزرگ‌تر و یکی کوچک‌تر. هر کسی هم به تناسب آن جایگاهی که در آن سازوکار داشت، حلقه‌ای از آدم‌ها پیرامون خودش ایجاد و از آنها حمایت می‌کرد و در ازای حمایتی که به آنها ارائه می‌داد از منافعی بهره‌مند می‌شد. این منافع در ابتدا مالی نبود اما به تدریج به سمت منافع مالی هم سوق پیدا کرد. همچنین مناسبات پیچیده و مهمی در فضای مالی غیررسمی شکل گرفت؛ مثلاً فکر کنید آدم‌هایی هستند که یک سرمایه‌گذاری کوچک انجام داده و مثلاً کارگاه یا فروشگاهی راه انداخته‌اند، اما چون می‌دانند شرایط، باثبات و حاکمیت قانون اصل نیست و مهم نزدیکی به ایدئولوژی است، می‌دانند که بهتر است برای خود حامیانی داشته باشند. هر کس هم به قدر توانی که دارد و ریسکی که با آن روبه‌رو است، حامیان خودش را پیدا می‌کند. فرد ضرورتاً با این حامیان وارد بده‌بستان مالی مستقیم نمی‌شود؛ مثلاً احتمال دارد کارگزار خرد را در فروشگاه خودش استخدام کند یا به او امکانی برای یکسری خریدها با قیمت پایین‌تر یا دسترسی به یکسری کالاهای شاید کمیاب بدهد. در نهایت طبقه‌ای شکل می‌گیرد که درون خود یک سلسله‌مراتب غیررسمی دارد. مناسبات درون این طبقه اگرچه در ابتدا از ایدئولوژی ناشی شدند، اما از جایی به بعد پیوندهای شخصی پررنگ می‌شود و این طبقه تبدیل می‌شود به ماشینی که به پیرامون خودش و به آدم‌هایی که اطرافش هستند، امنیت غیررسمی ارائه می‌دهد و در ازای آن، یکسری منافع مالی برداشت می‌کند. در این شرایط فرد در جامعه می‌تواند انتخاب کند که آیا به این طبقه نزدیک شده و وارد این مناسبات شود یا فاصله بگیرد. اما اگر فاصله بگیرد احتمال اندکی وجود دارد که بتواند از تداوم فعالیت اقتصادی و کسب‌وکار خودش اطمینان بالایی داشته باشد. این صورت‌بندی در شوروی اتفاق افتاده و من فکر می‌کنم ما در حدی می‌توانیم آن را در کشور خودمان البته با تفاوت‌های جدی تصویر کنیم. از نظر من آنچه تاکنون بارزتر بوده، کاهش نقش ایدئولوژی و پررنگ شدن نقش قرابت‌های سیاسی قدیمی است؛ مثلاً هنوز افرادی هستند که به کسی که در دهه 60 سمت داشته، ارادت دارند. سازوکار کلی همان است. ما یکسری کارگزار بوروکراتیک داریم که به‌واسطه وابستگی به نظام ایدئولوژیک، در ازای امنیت و حمایتی که به یک عده می‌دهند از امکانات بهره‌مند می‌شوند.
آقای نظری، شما در بخش اول صحبتتان به وقوع چنین پدیده‌هایی در بستر دموکراسی اشاره کردید. منظورتان این است که پدیده‌هایی مانند کلاینتالیسم یا پتروناژ مربوط به حکومت‌های دموکراتیک هستند؟
نظری: به شکلی بله؛ همین‌طور است. در مورد آنچه در شوروی و کشورهای آسیای میانه رخ داده است، کلپتوکراسی قدرت تحلیل و توضیح بیشتری دارد. چون آنچه ما از کلاینتالیسم یا تیول‌داری گفتیم مربوط به نظام‌هایی است که در آن رفت‌وآمد وجود دارد و قدرت می‌چرخد مثل نیجریه، اندونزی، برخی کشورهای آمریکای لاتین و... . در کشور ما هم به نظرم تا قبل از تشدید تحریم‌ها به نوعی دموکراسی با برخی ویژگی‌های لیبرال به صورت نصفه و نیمه غلبه داشت اما از سال 1384 به بعد با برخی تغییرات داخلی و حاکم شدن مساله تحریم‌ها و تغییراتی که شکل گرفته، مفاهیمی مانند کلاینتالیسم قدرت تفسیر خوبی برای ما ندارند.
آیا همین وضعیت موجود نتیجه قدرت گرفتن نظام دست‌نشانده‌پروری لااقل برای دوره زمانی خاصی نیست؟
نظری: به نظر من این‌گونه نیست اما می‌توان این‌طور هم تحلیل کرد. ببینید در اوایل دهه 80 دکتر نیلی تحقیقی در مورد اقتصاد ایران انجام دادند با این پرسش محوری که تعادل اقتصاد و سیاست در ایران کجاست؟ پژوهش مشهوری است که در نهایت می‌گوید اگر تنش در سیاست خارجی مثلاً با غرب بسیار زیاد شود، فعالیت‌های اقتصادی به نتیجه نمی‌رسد و درآمدی ندارد؛ اگر هم تنش بسیار پایین بیاید، رقابت و سرمایه‌گذاری زیاد می‌شود که اساساً اقتصاد ما نمی‌تواند رقابت کند و از گردونه خارج می‌شود. در نتیجه باید همواره سطحی از تنش کنترل‌شده وجود داشته باشد. این مساله برای شرکت‌های عمومی یا نهادهایی که به‌صورت کلاینتالیستیک به نهادهای دولتی وصل شده‌اند، بسیار حائز اهمیت است. مسیرهای اصلی بسته است اما دولت یکسری کانال‌های کوچک باز می‌کند تا این شرکت‌ها و نهادها کار کنند و با توجه به سختی‌های تحریم برای بقیه، بخش عمده‌ای از تامین مالی و تراکنش‌ها در اختیار این گروه قرار می‌گیرد. یعنی به شکلی تمام اقتصاد تحت تاثیر رفتار و عملکرد اینها قرار می‌گیرد. نتیجه اینکه تداوم شرایط موجود به شدت به نفع آنهاست و دلیلی برای تغییر آن نمی‌بینند.
به عنوان یک نمونه مشخص‌تر به کشورهای آسیای میانه و حضور سه‌دهه‌ای نورسلطان نظریابف در قزاقستان نگاه کنید که یکسری نهادها و افرادی در اختیار دارد که در شرایط موجود برایش فعالیت غیرقانونی انجام می‌دهند و او هم از این رهگذر میلیون‌دلاری پول می‌گیرد. در مساله تحریم نهادهای فعال به نوعی برای مدیریت شبکه‌هایشان از فناوری روسی استفاده می‌کنند و با آنها نشست و برخاست زیادی دارند. این مساله جایی است که می‌توان روی آن مطالعه زیادی داشت که تا چه اندازه استراتژی‌ها و مدیریت به همان سبک شبکه‌های روسی انجام می‌گیرد.
آقای نامداری شما به مساله نومانکلاتورا اشاره داشتید. می‌توانیم از این دیدگاه این‌گونه تحلیل کنیم که در واقع طبقه نومانکلاتورا از سیستم کلاینتالیسم و حامی‌پروری برای افزایش قدرت خودش سود می‌برد؟
نامداری: واقعیت این است که من در مورد کلاینتالیسم دانش محدودی در حد اطلاعات عمومی دارم و تخصصم در این حوزه نیست اما باورم این است که شرایط امروز ایران و اقتصاد کشور را نمی‌توان با این نظریه توضیح داد. تا جایی که من اطلاع دارم و آشنا هستم، کلاینتالیسم در جایی معنا پیدا می‌کند که روابط شخصی پررنگ می‌شوند؛ آدم‌ها به‌دلایل مختلفی که می‌تواند اعتماد یا منافع مالی و غیرمالی باشد، وارد رابطه‌هایی به‌شدت شخصی می‌شوند. داشتن دست‌نشانده یا به اصطلاح نوچه، رابطه‌ای است که یک مکانیسم تصمیم‌گیری و توزیع قدرت را خودبه‌خود خلق می‌کند. در این سیستم یک فرد محوری و بالادستی وجود دارد که یک تعداد فرودست دارد که از او تبعیت می‌کنند و حتی می‌ترسند، گرد او می‌نشینند و بعد صندلی‌ها بین اینها بر اساس مناسبات موجود بین خودشان توزیع می‌شود. یعنی کسی که آن بالا نشسته، صندلی‌های قدرتی را که کنترلشان را در اختیار دارد، بین نوچه‌هایش بر اساس نزدیکی و اعتماد پخش می‌کند. من این سیستم را به صورت پررنگ و اثرگذار در ایران نمی‌بینم و فکر نمی‌کنم این سازوکار غالب باشد. در نظام بوروکراتیک کشور ما یک فرد به‌تنهایی تا این اندازه قدرت ندارد. شاید چند شخص بسیار محدود باشند که در کل کشور این قدرت را دارند اما در نظام بوروکراتیک کشور این مساله حاکم نیست و چنین مراوداتی در جریان نیست. یعنی خیلی احتمال دارد فردی که نقش و مسوولیتی کلیدی دارد ناگهان از مسوولیت برکنار شود و شبکه پیرامونی‌اش کاملاً منهدم شود.
من مساله نومانکلاتورا را از این جهت بیان کردم که بگویم روابط بین این افراد در یک ساختار اتفاقاً بوروکراتیک شکل می‌گیرد و ساختار شخصی نیست، یعنی افراد نوچه دیگری نیستند و کارمند او هستند. اما مبنای این مدیر و کارمندی (بوروکرات ارشد و بوروکرات خرده‌پا) توانایی حرفه‌ای و فردی نیست. میزان، اعتماد کل این بوروکراسی به پیش‌بینی‌پذیری و پایبندی آن فرد مشخص به قواعد بازی در آن دوره است؛ برای مثال اگر بوروکراسی از عناصرش انتظار دارد که علیه بخش خصوصی صحبت کنند، یک بوروکرات دون‌پایه یا حتی یک بوروکرات ارشد اجازه ندارد خلاف آن بگوید. این‌طور نیست که از کسی اجازه بگیرند اما روح حاکم بر بوروکراسی این‌گونه است. اگر کسی در سیستم بوروکراسی خلاف این روح حاکم حرکت کند، خودبه‌خود طرد می‌شود. به عنوان مثال به مساله رشد جمعیت در کشور نگاه کنید. دستورالعمل مشخصی از بالا صادر نشده اما خود سیستم بوروکراتیک خودبه‌خود این‌طور کار می‌کند که این خواسته‌ها را به پیش ببرد. نشریه «اندیشه پویا» اخیراً نوشته است که ارائه وسایل پیشگیری از بارداری به زنان در ایل‌ها و عشایر کوچ‌نشین ممنوع شده، این واقعاً یک نوآوری در تبعیت بوروکراتیک است. اینجا مساله ارادت فردی و نوچه‌پروری نیست، آن بوروکراسی حاکم که قرار است وضع موجود توزیع قدرت را حفاظت کند، بلد است این کار را انجام بدهد به‌طوری که حتی یک کارمند ساده که هیچ نسبتی با نومانکلاتورها ندارد هم می‌داند باید چگونه عمل کند. روابطی که اینجا شکل می‌گیرد بر اساس بده‌بستان امنیت-منفعت است، نه بر اساس ارادت. به همین دلیل می‌بینید تقریباً هر کسی که می‌خواهد در کشور ما سرمایه‌گذاری کند و کسب‌وکاری در بخش خصوصی راه بیندازد، چاره‌ای ندارد غیر از اینکه با بعضی از بوروکرات‌ها، متناسب با سطح سرمایه‌گذاری‌اش، مراودات غیررسمی ایجاد کند. به این شکل نیست که الزاماً به بوروکرات موردنظر رشوه پرداخت کنند بلکه مراودات غیررسمی مانند سفر، روابط خانوادگی و به‌طور کل ایجاد کردن فضایی است که آن بوروکرات بتواند منافذی برای منافع آینده خودش ببیند. اینجا بده‌بستان شکل می‌گیرد؛ بوروکرات امنیت می‌دهد و در ازایش منفعت آینده خودش را تضمین می‌کند، تا اگر از سیستم بوروکراتیک طرد شد، بازنشسته شد یا به هر شکلی بیرون آمد، به اصطلاح زنبیلش را جایی گذاشته باشد. این سیستم کلاینتالیسم نیست که متکی به ارادت و نوچه‌پروری و مناسبات شخصی و تا حدی مافیایی است.
شما پیشتر در گفت‌وگوها و تحلیل‌هایتان که در تجارت فردا منتشر شده بود، در مورد مساله کلپتوکراسی یا دزدسالاری هم هشدار داده بودید. هنوز این خطر را احساس می‌کنید؟
نامداری: به نظرم لازم است در این مورد توضیحی بدهم چون آقای نظری هم به آن اشاره کردند. مدلی وجود دارد که سوزان آکرمن (Susan Rose-Ackerman) برای دسته‌بندی انواع فساد در دولت‌ها به کار می‌برد و آن را بر اساس دو معیار، به چهار دسته تقسیم می‌کند. معیار اول تعداد رشوه‌دهندگان و معیار دوم سطح رشوه‌گیرندگان است که در بالای نظام اداری یا پایین نظام اداری هستند. قاعدتاً اگر رشوه‌گیرندگان در سطوح پایین نظام اداری باشند، تعدادشان افزایش پیدا می‌کند و اگر بالای هرم باشند تعدادشان کمتر است. در این مدل زمانی که تعداد رشوه‌دهندگان زیاد و تعداد رشوه‌گیرندگان کم است و اصطلاحاً رشوه از پایین به بالا شکل می‌گیرد، ما با کلپتوکراسی روبه‌رو هستیم. دقیقاً مثالش همان موردی بود که آقای نظری در مورد کشورهای آسیای میانه گفتند. من چند سال قبل در مورد احتمال بروز این مساله در ایران صحبت کردم اما در حال حاضر با توجه به مدلی که به آن اشاره کردم مساله را به شکلی دیگر تحلیل می‌کنم. به این صورت که تعداد رشوه‌دهندگان زیاد است اما رشوه‌گیرندگان در نقاط مختلف هرم وجود دارند، و حضورشان در کف هرم به معنای افزایش تعداد رشوه‌گیرندگان است. تاکید می‌کنم که منظور از رشوه الزاماً مالی نیست. در این مدل که تجربه‌اش در دنیا رایج است، نظام رشوه‌گیری رقابتی شکل می‌گیرد؛ یعنی بازاری از رشوه شکل می‌گیرد که این بازار مارپیچ‌های خودش را به بالا و پایین دارد و میزان و قیمت رشوه در یک زمین رقابتی تعیین می‌شود. خطر کنونی این است که در این مدل رشوه به قاعده بازی تبدیل می‌شود و اگر فردی رشوه نگیرد از بازار رقابت حذف می‌شود. صادقانه بگویم اعتقادی ندارم که در راس و سطوح بسیار بالای هرم در کشور ما این مساله وجود داشته باشد اما کمی که از راس و سطوح بالای هرم پایین‌تر بیاییم دیگر رشوه مساله غیرمحتملی نیست و تداوم و گسترش این وضع به تدریج یک سازوکار جدید حمایتی مبتنی بر ارتشا ایجاد می‌کند. این خطری است که در چند سال اخیر آن را جدی می‌دانم.
مساله‌ای که در میان عموم شهروندان و حتی گروه روشنفکران و نخبگان هم به عنوان یک نقد دیده می‌شود، عدم چرخش بالا در بین مناصب و صندلی‌های دولتی و حاکمیتی است. به‌طوری که از دهه 60 و بعد از ثبات نسبی نهادهای نوپا در اداره و مدیریت کشور، یک گروه بزرگ که خود دو گروه یا جناح هستند به توالی مناصب مهم را در اختیار داشتند و این صندلی‌ها را به هم واگذار کرده و باز از هم گرفته‌اند. این دیسیپلین یا نظم را چه می‌نامید؟ آیا ارتباطی به مفاهیم مورد نظر ما دارد یا اساساً فرضیه‌ای غیردقیق است؟
نظری: به نظر من این مساله ناشی از کم‌اعتمادی سیستم به دیگران است. یعنی سیستم یک فضایی دارد برای کسانی که از قبل برادری‌شان ثابت شده و جایی برای جدیدها ندارد مگر افرادی که بتوانند به نوعی شایستگی مدنظر را به اثبات برسانند. این مساله مشکلی است که هایک هم در کتاب راه بردگی به آن اشاره می‌کند و می‌نویسد «چگونه بدترین‌ها بالا می‌آیند» چون سیستم کم‌کم به افراد جدید هیچ اطمینانی نمی‌کند. اینجا به نوعی پتروناژ غلبه دارد که در ابتدا اشاره کردم منظور و هدفش توزیع شغل و مناصب است. ضمن اینکه عدم تقارن اطلاعات هم زیاد است و شما نمی‌توانید بفهمید سخنان یک فرد، زاییده باورها و عقیده‌هایش است یا برای اینکه بتواند وارد این ساختار شود و بالا برود این حرف‌ها را می‌زند.
نامداری: آقای نظری به نکته درستی اشاره کردند. من همین نکته را در قالب سه نکته بازگو می‌کنم که زیر چتر توصیف ایشان قرار می‌گیرد. نکته اول به مساله فساد برمی‌گردد. زمانی که کارگزار سیستم آنچه به‌عنوان حقوق و دستمزد می‌گیرد شفاف و کافی نیست، قاعدتاً به دنبال محل‌های درآمدی جایگزین می‌رود و این کار به قاعده تبدیل می‌شود. در نتیجه ممکن است افراد زیادی با علم به این مشقت‌های اخلاقی، به سیستم وارد نشوند. ضمن اینکه این سیستم به خاطر حفظ منافع خودش تا حد ممکن از ورود آدم‌های بیرونی جلوگیری می‌کند چون ورود دیگران این احتمال را بالا می‌برد که نقطه تعادل دریافت رشوه پایین‌تر بیاید. نکته دوم این است که از قضا افراد زیادی تغییر کرده‌اند، کسان زیادی آمده و رفته‌اند اما ما آنها را ندیدیم؛ چرا؟ چون آدم‌ها آنقدر مهم نبودند و چون نتوانستند تغییر خاصی ایجاد کنند، در واقع آن موقعیت به‌گونه‌ای نبود که فرد بتواند کار ویژه‌ای صورت دهد. اساساً آن موقعیت تحت تاثیر رفتار و منش و تخصص آن آدم نبوده و از کل سیستم تاثیر می‌گرفته است. اگر برای یک صندلی چنین شرایطی وجود داشته باشد کسانی آن را می‌پذیرند که هویت حرفه‌ای مستقل، توانایی، دانش و تخصص جدی ندارند. برای کسانی که توانایی تغییر دارند در ماشین بوروکراسی کمتر صندلی گیر می‌آید. نتیجه اینکه افراد زیادی می‌آیند و می‌روند اما ما متوجه نمی‌شویم چه کنش خاصی دارند. نکته سوم را هم با یک مثال بیان می‌کنم. حدود چهار سال قبل که شورای شهر تهران انتخاب و مستقر شده بود، کارگروهی تشکیل شد برای اینکه چه افرادی می‌توانند جزو گزینه‌های شهرداری تهران باشند. بعد از مدتی بحث و بررسی نتایج برای من جالب و افسرده‌کننده بود چون گزینه‌ها اندک و در واقع همان چهره‌های موجود بود. اینجا به نظر من یک انقطاع نسلی رخ داده است. بخش زیادی از جوانان دهه 70 که باید در دهه 80 نخستین گام‌ها را برای ورود به سازوکار سیاستگذاری و اداره کشور برمی‌داشتند، یک دفعه به دلایل سیاسی حذف شدند. در نتیجه در دهه 90 ما با آدم‌هایی روبه‌رو بودیم که با وجود پا گذاشتن به دهه پنجم زندگی، تجربه مدیریت نداشتند. چون در زمانی که باید از یک کارشناس ارشد به یک مدیر میانی تبدیل می‌شدند، از سیستم حذف شده بودند. به همین دلیل می‌بینید دولت یازدهم و شورای شهر پنجم در دهه 90 دوباره ناچار شدند دنبال آدم‌هایی بروند که 20 سال پیش بودند. چون آنهایی که 10 سال پیش مدیر بودند و قرار بود بالا بیایند، حذف شده بودند. این انقطاع البته در جناح رقیب اتفاق نیفتاده است. اصولگراها همیشه آسانسورشان کار کرده و همیشه صندلی داشته‌اند. به همین دلیل هم آدم‌های 40ساله‌ای که تجربه مدیریت‌های ارشد داشته باشند، فارغ از کارنامه‌شان، زیاد دارند. البته من فضای سیاسی کشور را به اصلاح‌طلب و اصولگرا تقلیل نمی‌دهم. این دو را به‌عنوان مثال بیان کردم. این نکته شاید به لحاظ تئوریک تحلیلی نباشد، اما نکته‌ای است که صحنه شطرنج را شکل می‌دهد و اصلاً نباید آن را دست‌کم گرفت. در نظام بوروکراسی، مدیران ارشد باید از پایین هرم بیایند و وقتی شما در میانه هرم یک تعداد زیادی را حذف کنید، برای سطح بالا به مشکل فقدان مدیر برخورد می‌کنید.
در بخش پایانی میزگرد به این مساله بپردازیم که این نظام بوروکراتیک، با همه فراز و فرودها و تغییراتی که داشته، اینکه گاهی به پتروناژ تنه زده و زمانی می‌توانستیم با کلاینتالیسم آن را تفسیر کنیم تا زمان حال که باید خطر رشوه‌گیری رقابتی را جدی فرض کنیم، چه اثری روی مولفه‌های کلان اقتصاد ما گذاشته است؟ در واقع چرا از دل این سیستم بوروکراتیک رشد اقتصادی درنیامده و آنچه بوده، بهره‌وری پایین، تورم بالا و کم‌رشدی اقتصاد بوده است؟
نظری: با توجه به اینکه بخش عمده‌ای از صحبت‌ها معطوف به فساد بود باید تاکید کنم که الزاماً فساد را علیه رشد اقتصادی نمی‌بینم. کشورهای زیادی داریم که با وجود فساد بالا، رشد اقتصادی خوبی هم دارند. اینکه جایی که مدیر فاسد نشسته و تابع هدف او حداکثرسازی موجودی حسابش باشد، مشکلی نیست اگر بتواند خلق ارزش کند. در چین همین اتفاق افتاده است. در این کشور هر پستی یک قیمتی دارد و حتی مقالاتی هم اخیراً منتشر شده است که مثلاً سازمان سیا با اطلاع از این شرایط به افراد مدنظر خودش پول می‌داده تا اینها با پرداخت این پول‌ها بتوانند پست و سمت بگیرند. یکی از کارهای اصلی شی جین‌پینگ، رئیس‌جمهور چین، همین بود که بتواند با این سازوکار مقابله کند.
آنچه برای ما ناراحت‌کننده است فساد بدون ایجاد هرگونه ارزش افزوده است. یعنی برداشتن از همان دارایی موجود است. این کلپتوکراسی یا نظام ارباب-رعیتی متخاصم که به نظر من خودمانی و قابل فهم‌تر است، مشکل اصلی است. متاسفانه این تفکر وجود ندارد که افراد مسوول کیک را بزرگ‌تر کنند تا سهمشان بیشتر شود، درآمد و دریافتی‌شان بالاتر برود. کیک را همان اندازه نگه می‌دارند اما سهم خودشان را بیشتر می‌کنند. از این بابت فساد به رشد اقتصادی ما ضربه زده است. نمونه چین را مثال زدم که در نهایت اقتصاد را هم رشد می‌دهد و فساد هم دارد اما مفهوم ارباب-رعیتی متخاصم به فکر رشد و توسعه نیست و فساد را هم از راهی می‌رود که صرفاً منافع و سهم خودش افزایش یابد.
نامداری: نظام اداره کشور بر اساس الگوهایی کار می‌کند که حرکتشان به سمت جلو نیست؛ چه آنجا که پای فساد به میان می‌آید و چه آنجا که پای کارآمدی کارگزاران وسط است، در مجموع احساس می‌کنید که مبنا این نیست که رشد اتفاق بیفتد. در واقع در این الگوها معیار قضاوت عملکرد سیستم، خروجی آن نیست؛ پس به‌طور طبیعی کیفیت سیاستگذاری کاهش پیدا می‌کند. وقتی کیفیت سیاستگذاری کاهش پیدا می‌کند اول، سیاست‌های درستی اتخاذ نمی‌شود و دوم، در اجرای همان سیاست‌ها هم توانا عمل نمی‌کند، به‌طور طبیعی تعریف انتظارات مدرن مثل فقرزدایی، رشد اقتصاد و کاهش نابرابری در این شرایط مقداری سخت می‌شود چون اساساً هدف نیست. در میزگردی که آقای دکتر فرهاد نیلی و آقای دکتر داود سوری در تجارت فردا داشتند این مساله به خوبی تبیین شده است. تحلیل دکتر نیلی درست و درخشان بود که آیا واقعاً رشد اقتصادی هدف خواسته‌شده سیستم اداره کشور است؟ شواهد مختلف می‌گوید خیر. وقتی رشد هدف نیست دیگر جای ارزیابی و قضاوتی نیست.
نکته دوم در مورد تیول‌داری است که ریشه آن به مالیات برمی‌گردد. در گذشته املاک و ولایات بین یکسری تیول‌دار تقسیم می‌شد که باید میزان مشخصی مالیات به بالا پرداخت می‌کردند و مابقی هر چه بود در اختیار خودشان بود و آنها تا می‌توانستند سعی داشتند بیشتر برداشت کنند. اگر دولت را تیول‌دار بزرگ بنامیم، کماکان دارد بر اساس منابع طبیعی اداره می‌شود. درآمدها حاصل از نفت، معادن، انحصارات و به‌طور کل منابع اقتصاد طبیعی است و ثروت از این منابع می‌آید که پایان‌پذیر است. آن را مصرف می‌کنید و تمام. ثروت جدیدی از آن خلق نمی‌شود. در نتیجه رقابتی وجود دارد که چه کسی زودتر آن ثروت را مصرف کرده و خرج برنامه‌های سیاسی خودش بکند. هنوز هم ثروت اصلی تحت کنترل دولت و حاکمیت، ثروتی است که از اقتصاد فیزیکی می‌آید و این پایان‌پذیر است.
نکته سومی که از نظر من مهم است و باید به آن توجه کرد، افرادی هستند که درون نظام اداره کشور در سطوح مختلف به کار گرفته می‌شوند. اگر این افراد میان‌مایه باشند و بپذیرند از خودشان ایفای نقش موثر نداشته باشند، نظام اداره کشور پر می‌شود از بوروکرات‌های بی‌تخصص و افرادی که توان جهت‌گیری و انتخاب ندارند. در نتیجه نظام اداره کشور از تکنوکرات‌ها تهی می‌شود. به همین دلیل است که در حال حاضر اقبالی به سمت نظامی‌ها شکل گرفته چون به چشم افرادی با توان اجرایی و مدیریت پروژه دیده می‌شوند، نه اینکه الزاماً بوروکرات‌های بهتری باشند.
برآیند همه این مباحث و نکته‌ها منجر به شکل‌گیری یک نظام بوروکراتیک شده که نمی‌تواند مسائل پیچیده را حل کند و از قضا مسائل اصلی ما مسائل پیچیده‌ای است. فقرزدایی راه‌حل‌های روشن، بدیهی و ساده عملیاتی ندارد؛ افزایش رفاه، راه‌حل‌های ساده یک‌خطی و کوتاه‌مدت ندارد. پیشبرد مسائل پیچیده نیاز به یک نظام اداری دارد که بتواند از پس حل مسائل پیچیده به‌طور نسبی بربیاید، تخصص‌های متنوع را درون خودش جذب کند و سازوکارهای تصمیم‌گیری و سنجش عملکرد داشته باشد. نظام اداری کشور ما فاقد این مولفه‌هاست و به‌طور منطقی نباید از آن انتظار حل مسائل پیچیده را هم داشت.