کاهش فقر زیر یک چتر بزرگ
بررسی اولویت‌های اصلاحی با هدف کاهش فقر در گفت‌وگو با داود سوری
داود سوری، اقتصاددان، معتقد است اگرچه یک نظام اداری قوی ابزاری است برای استفاده کاراتر از منابع موجود، اما برای کاهش فقر اصلاح نظام اقتصادی بر اصلاح نظام اداری اولویت دارد. او می‌گوید: مشکلی که ما الان با آن روبه‌رو هستیم این است که اصلاً منابعی نداریم. یعنی مساله ما انتقال منابع نیست، مساله نبود منابع است. ساختار اقتصادی ما و عملکردی که این ساختار در این سال‌ها داشته باعث شده است ما برای کمک به فقرا منابعی در اختیار نداشته باشیم. بنابراین در این شرایط باید اولویت را به خلق منابع داد تا نحوه توزیع آن. این اقتصاددان تاکید می‌کند: تمامی سیاست‌های اقتصادی در 50 سال گذشته که تعداد فقرا در دنیا بسیار کاهش پیدا کرده زیر یک چتر قرار گرفته‌اند و اسم این چتر را می‌توانیم نظام بازار بگذاریم که اقتصاد را به سمت رقابتی شدن، مبادلات بیشتر بین کشورها و کارایی بازارها حرکت داده است.
♦♦♦
راهکار اصلی کاهش فقر در شرایط فعلی ایران اصلاحات اقتصادی است یا اصلاح در نظام اداری به شکلی که به هماهنگی و شفافیت در عملکرد دستگاه‌های حمایتی متعدد موجود منجر شود؟
هر دو موضوع بسیار مهم هستند، اما اگر بنا بر اولویت‌گذاری باشد، باید اولویت را به اصلاح نظام اقتصادی داد. نظام اداری ابزاری است برای استفاده کاراتر از منابعی که در اقتصاد تولید می‌شود. هیچ شکی نیست که ما باید یک نظام اداری قوی داشته باشیم که بتواند از منابع موجود بهتر استفاده کند به این معنی که آن منابع را به دست کسانی برساند که واقعاً محق هستند. اما مشکلی که ما الان با آن روبه‌رو هستیم این است که اصلاً منابعی نداریم. یعنی مساله ما انتقال منابع نیست، مساله نبود منابع است. ساختار اقتصادی ما و عملکردی که این ساختار در این سال‌ها داشته باعث شده است ما برای کمک به فقرا منابعی در اختیار نداشته باشیم خصوصاً حالا که مساله همه‌گیری کرونا هم اتفاق افتاده است. بنابراین در این شرایط باید اولویت را به خلق منابع داد تا نحوه توزیع آن. هرچند نحوه توزیع نیز که در قالب بحث نظام اداری مطرح می‌شود اهمیت خاص خود را دارد.
معمولاً شاهد هستیم هر بار که سیاستگذار برای مبارزه با فقر یا حمایت از مردم طرحی می‌دهد در نهایت به جای منفعت، برای فقرا هزینه دارد و باعث گسترش فقر می‌شود مثل طرح هدفمندی یارانه‌ها در دولت قبل و سیاست دلار 4200تومانی در این دولت. مشکل اصلی ساختار اقتصاد ایران چیست که چنین خروجی و نتیجه‌ای دارد؟
در چارچوب اقتصاد ما همه طرح‌ها و «گشایش»هایی که داده می‌شود به نوعی مبتنی بر توزیع منابع موجود است. هیچ طرح و گشایشی نمی‌بینیم که قصدش گسترش منابع و خلق منابع جدید باشد. تا وقتی به دنبال این هستیم که چیزی را از گوشه و کنار جمع کنیم و بعد آن را توزیع و تقسیم کنیم، فقر افزایش پیدا می‌کند چون در این فرآیند توزیع، سهم کمتری به فقرا می‌رسد و بعد از فرآیند توزیع هم منابع کاهش می‌یابد. علت اصلی این شیوه سیاستگذاری اقتصادی این است که اقتصاد دغدغه چندم سیاستگذاری در کشور ماست و سیاستگذار نسبت به اقتصاد یک دید کوتاه‌مدت دارد و بیش از آنکه به مسائل اصلی بپردازد، می‌خواهد مشکلات کوچکی را طی چند ماه یا یکی دو سال حل کند در حالی که اقتصاد مساله اصلی کشور ماست. اما به نظر می‌رسد سیاستگذاران محدودیت‌های بزرگ‌تری برای خود در نظر گرفته‌اند و دغدغه اصلی آنها اقتصاد نیست. سیاستگذاران ما به اقتصاد به عنوان یک عامل کوتاه‌مدت نگاه می‌کنند تا به اهداف دیگری برسند. این نوع نگاه نوعی سقف روی تصمیمات اقتصادی می‌گذارد و دامنه این تصمیمات را محدود می‌کند. در دامنه محدودی که اجازه داده می‌شود برای اقتصاد کشور تصمیم‌گیری شود، نمی‌توان تصمیمات بزرگ گرفت؛ تصمیماتی که به تغییر اساسی در اقتصاد کشور منجر شود. این خوش‌بینانه‌ترین تحلیل است و با این فرض مطرح می‌شود که سیاستگذار اقتصادی واقعاً متوجه است که چه می‌کند، اما دستش بسته است و نمی‌تواند در فضای محدودی که در زمین اقتصاد در اختیارش قرار گرفته است، تصمیم‌گیری‌های اساسی‌تری انجام دهد. کلیت نظام تصمیم‌گیری باید درباره این موضوع تصمیم بگیرد که بالاخره اقتصاد دغدغه چندم است. تا وقتی این مساله مشخص نشود، به اقتصاد به شکل کوتاه‌مدت و گذرا نگاه شود و همین که مردم سر گرسنه بر بالین نگذارند برای سیاستگذار کافی باشد و توان و انرژی کشور برای مباحث دیگر صرف شود، تغییر خاصی در وضعیت اقتصادی رخ نخواهد داد.
در حال حاضر دستگاه‌های سیاستگذار و نهادهای حمایتی مختلف رویه‌های متفاوتی در اتخاذ سیاست‌های مبارزه با فقر دارند که هر کدام دیگری را نقض می‌کند. علت این ناهماهنگی چیست؟
معمولاً چند نهاد به عنوان دستگاه‌های مرتبط با اقتصاد در نظر گرفته می‌شوند که عبارت‌اند از وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی. در حالی که در وضعیت کنونی اقتصاد کشور ما، وزارت صمت، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت رفاه بسیار مهم‌تر و در واقع ابزارهای اقتصاد هستند. سه نهاد وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی سیاستگذاران کلی هستند، اما آنچه ما الان بسیار با آن مشکل داریم، در اجراست و سیاست‌های خردی که در وزارتخانه‌های دیگر اتخاذ و اجرا می‌شود، اما اسمشان اقتصاد نیست. این ناهماهنگی‌ها ناشی از این است که ما هنوز نتوانسته‌ایم خیلی از مباحثی را که در تئوری صحبت می‌شود، از مباحث اجرایی جدا کنیم. به لحاظ تئوری ما هنوز مباحثی داریم که درباره آنها به جمع‌بندی نرسیده‌ایم مثلاً اینکه یارانه‌ها باید به صورت نقدی پرداخت شود یا کالایی، بحثی است که همچنان مطرح می‌شود و برای هر کدام نکات مثبت و منفی ذکر می‌شود. طبعاً این بحث‌ها نباید باعث ناهماهنگی در امور اجرایی در سطح وزارتخانه‌ها شود، یک دولت و یک وزارتخانه باید برنامه مشخصی برای اجرا داشته باشد و وقتی از لحاظ تئوری اقناع شد، آن را اجرا کند و هر روز مطابق اختلاف نظرهای تئوریک، تغییر رویه ندهد. متاسفانه ما این مشکل را داریم که با تغییر یک وزیر، یک معاون و حتی یک مدیر کل خیلی از سیاست‌ها تغییر می‌کند و خیلی از منابع صرف همین تغییرات می‌شود بدون توجه به هدف اصلی سیاست‌ها. دولت‌های ما هنوز نتوانسته‌اند آن چارچوب مشخص اجرایی را تعیین کنند. یک دلیل آن این است که خیلی از مسوولان ما وقتی موقعیتی را به دست می‌آورند، هیچ برنامه از قبل تعیین‌شده‌ای برای روبه‌رو شدن با مسائل حوزه اجرایی خود ندارند و سیاست‌های باری به هر جهت و قرار گرفتن در جو و جریان عمومی آنها را به این‌سو و آن‌سو می‌کشاند.
خروجی و عملکرد نهادهای متعدد عریض و طویلی مثل کمیته امداد، سازمان بهزیستی و بنیاد مستضعفان را که با هدف و شعار رسیدگی به نیازمندان تاسیس شده‌اند، چگونه باید ارزیابی کرد؟
نهادهایی که نام بردید همگن نیستند. کمیته امداد یا سازمان بهزیستی کاملاً با نهادی مثل بنیاد مستضعفان و نهادهای دیگری که حداقل به صورت تئوری، قرار است منابعی را صرف حمایت از مستمندان کنند مثل خیلی از آستان‌های متبرکه متفاوت هستند. اگر این نهادها را دسته‌بندی کنیم، به دو گروه متفاوت تقسیم می‌شوند. یک گروه دستگاه‌هایی مثل بنیاد مستضعفان که شاید فقط نام «مستضعفان» در آن گنجانده شده است یا ستاد اجرایی فرمان حضرت امام که فعالیت‌های اقتصادی گسترده‌ای دارند و بنا به سلیقه خود سهمی از منابعی را که به دست می‌آورند به فقرایی که خود تشخیص می‌دهند اختصاص می‌دهند و در این زمینه چارچوب منسجمی ندارند. اما در گروه دیگر نهادهایی مثل کمیته امداد یا سازمان بهزیستی قرار دارند که به صورت خرد با خانوارهای فقیر در ارتباط هستند، به صورت میدانی فعالیت می‌کنند و منابعی که در اختیار دارند از طرف دولت یا به صورت خیریه به آنها تخصیص داده می‌شود. عملکرد این دو گروه کاملاً متفاوت است و باید بین آنها تفاوت قائل شد. از طرف دیگر باید عملکرد نهادها را به صورت نسبی بسنجیم. من فکر می‌کنم عملکرد نهادهایی مثل کمیته امداد و سازمان بهزیستی نسبت به عملکردی که دولت در پرداخت‌های مستقیم دارد، موفق‌تر بوده است. به این دلیل که این دو نهاد به‌طور مستقیم با خانوارهای فقیر در مناطق جغرافیایی مختلف در ارتباط هستند و تشخیص بهتری دارند در مقایسه با کسانی که در سازمان برنامه می‌خواهند تعیین کنند که منابع به چه صورت بین فقرا توزیع شود. به‌طور کلی مشکل عمده این است که ما یک برنامه جامع حمایتی نداریم یعنی سیستمی نداریم که بتواند منابعی تولید و آنها را به خانوارهای فقیر و مستضعف انتقال دهد. قاعدتاً انتظار می‌رود بنیاد مستضعفان منابع لازم را تامین کند و سازمان‌هایی مثل بهزیستی و کمیته امداد آنها را بین فقرا توزیع کنند ولی ما الان چنین ارتباطی بین این نهادها نداریم. مساله دیگری هم هست که ما سالیان سال است درگیر آن هستیم؛ وقتی از موضوع هدفمندی یارانه‌ها به معنی کلی آن که بسیار پیش از آقای احمدی‌نژاد هم مطرح بود، صحبت می‌شود، باید توجه کنیم که اصل اساسی هدفمندی این است که بتوانیم از منابع موجود به شکل کارا استفاده کنیم یعنی بتوانیم منابع موجود را طوری توزیع کنیم که به کسانی که واقعاً مستحق و نیازمند یارانه هستند برسد و صرف پرداخت به کسانی که فقیر نیستند، نشود. این بعد ایستای موضوع است. بعد دینامیک و پویای موضوع قضیه دیگری است. در این چارچوب ما نیازمند طرح اولیه‌ای هستیم که بتواند برای ما اطلاعاتی تولید کند تا از آن اطلاعات برای هدفمندی بهتر و صحیح‌تر استفاده کنیم. اما عملاً هیچ‌وقت این کار صورت نگرفته است. تلاش‌هایی هم که بعد از طرح هدفمندی یارانه‌ها صورت گرفته فعالیت‌های متفرقه‌ای است که طبق برداشت من، بر مبنای درستی شکل نگرفته‌اند و مسلماً نمی‌توانند موفق شوند. سعی شده است در وزارت رفاه پایگاه‌های داده تهیه شود، ولی می‌بینیم که همچنان ما در مواقع ضروری مشکل داریم و این بحث همچنان به صورت بی‌جواب باقی مانده است. در مجموع یک نظام یکپارچه نداریم که در آن منابعی تولید و به صورت کارا توزیع شود. چنین نظام یکپارچه‌ای باید بتواند برای ما اطلاعات تولید کند تا بر مبنای آن اطلاعات، تصمیم صحیح‌تری برای توزیع منابع بگیریم و هدفمندی مناسب‌تری انجام دهیم. چنین نظام یکپارچه‌ای در کشور ما وجود ندارد، آنچه هست نهادها و سازمان‌های متفرقی است که هر کدام بنا بر میل و سلیقه خود فعالیت‌هایی انجام می‌دهند.
زمانی آقای احمدی‌نژاد گفته بود: «در ایران هیچ‌کس سر گرسنه بر زمین نمی‌گذارد.» گذشته از اینکه چنین تعریفی از فقر تا چه حد غیرکارشناسی است، از آن زمان وضعیت فقر چه تغییری کرده و الان از نظر شدت و گستره فقر چه وضعیتی داریم؟
پاسخ دقیق به این سوال نیازمند مطالعات میدانی است. در واقع باید به کمک نهادها و سازمان‌های مردم‌نهاد که هر روز مستمراً به مناطق فقیرنشین رفت‌وآمد دارند و با مردم در تماس هستند، این اطلاعات به صورت رسمی منتشر شود و در اختیار همه قرار بگیرد. اطلاعاتی که الان به صورت رسمی در اختیار ماست، یا اطلاعات کلان است یا اطلاعاتی با فاصله زمانی طولانی و مربوط به دو سال گذشته. اما یکسری شواهد مثل نرخ رشد منفی، نرخ تورم بالا و نرخ بیکاری وجود دارد که نشان می‌دهد وضعیت فقر در کشور ما بهتر نشده است. ما از این شاخص‌های کلان می‌توانیم نتیجه‌گیری کنیم که تعداد فقرا در کشور ما افزایش پیدا کرده است. منبع دیگر اطلاعاتی که ما در اختیار داریم شبکه‌های اجتماعی است. هیچ بحثی در این نیست که داده‌های این شبکه‌ها اریب است، ولی در فقدان اطلاعات رسمی، این شبکه‌ها هم یک منبع اطلاعاتی هستند. منبع دیگر هم مشاهدات شخصی افراد است. در حال حاضر همه این منابع اطلاعاتی به نوعی حکایت از افزایش فقر دارد. این حرف آقای احمدی‌نژاد که در ایران هیچ‌کس گرسنه سر به بالین نمی‌گذارد، در آن زمان احتمالاً مصداق نداشت، الان هم حتماً ندارد. ضمن اینکه ابتدا باید گرسنگی را تعریف کنیم و بعد ببینیم آیا کسی گرسنه هست یا نیست. بر اساس مشاهدات و اطلاعات کاملاً روشن است که امنیت غذایی در کشور رو به کاهش است و وضعیت مناسبی ندارد. این موضوع در اقتصادی که سالیان سال رشد نداشته، نتوانسته درآمدی ایجاد کند و تورم بسیار بالا دارد، امری بدیهی است و اصلاً عجیب و پیچیده نیست. اینکه چرا در این مخمصه گیر افتاده‌ایم و نمی‌توانیم درآمد تولید کنیم، به سازوکارهای کلی اقتصاد کشور ما برمی‌گردد که درگیر سیاست‌های جامع کشور است و اقتصاد اصلاً موضوع اولیه و دغدغه چارچوب سیاستگذاری کشور ما نبوده و نیست. تا وقتی این مساله مهم نباشد، طبیعتاً به آن اهمیتی داده نمی‌شود و سیاست‌هایی که برای زنده کردن اقتصاد ضروری است اتخاذ نخواهد شد.
بوروکراسی و دولت عریض و طویل چه نقشی در تشدید فقر دارد؟
چارچوب اداری به عنوان مانعی بر سر راه تولید و خلق ثروت در کشور ما فعالیت می‌کند. ناکارایی و فساد حاکم بر این چارچوب بر تولید ثروت و توزیع ثروت بین خانوارها اثرات منفی دارد. بوروکراسی و فساد باعث می‌شود هزینه شناسایی خانوارهای فقیر بالاتر برود. شاید یکی از دلایل اینکه دولت‌ها معمولاً ترجیح داده‌اند از روش‌های پرداخت عمومی استفاده کنند و به شناسایی خانوارهای فقیر نپردازند، همین بالا بودن هزینه شناسایی خانوارهای فقیر به دلیل ناکارایی و فساد موجود باشد. طبیعی است هرچه فساد و ناکارایی اداری بیشتر باشد ما منابع بیشتری را از دست می‌دهیم و منابع کمتری به فقرا اختصاص داده می‌شود.
در زمینه اصلاحات اقتصادی با محوریت مبارزه با فقر چه الگو و نمونه جهانی موفقی وجود دارد که بتوان از آن برای ایران استفاده کرد؟
فقر یک مساله جهانی است و مختص این کشور یا آن کشور نیست. همه کشورها فقرایی دارند و برنامه‌هایی برای کاهش تعداد فقرا و کمک‌رسانی به آنها طراحی می‌کنند. نوع برنامه‌هایی که هر کشور برای مبارزه با فقر اجرا می‌کند به وضعیت فقرای آن کشور خاص و ابزارها و توانایی‌های آن اقتصاد بستگی دارد. هیچ برنامه یکسان یا داروی مشخصی وجود ندارد که همه کشورها بتوانند با استفاده از آن مشکل خود را حل کنند اما یک چتر بزرگ وجود دارد و تمامی سیاست‌های اقتصادی در 50 سال گذشته که تعداد فقرا در دنیا بسیار کاهش پیدا کرده زیر آن چتر قرار گرفته‌اند. اسم این چتر را می‌توانیم نظام بازار بگذاریم که اقتصاد را به سمت رقابتی شدن، مبادلات بیشتر بین کشورها و کارایی بازارها حرکت داده است. ما می‌توانیم این چتر بزرگ را روی تمامی این سیاست‌ها ببینیم، اما هر سیاست مبارزه با فقر بسته به ویژگی‌های کشور، منطقه و مردم خاص هر منطقه متفاوت است. این‌طور نیست که ما سیاستی را که در بنگلادش موفق بوده در یکی از مناطق ایران اجرا کنیم، حتماً موفقیت‌آمیز باشد. برنامه‌های مبارزه با فقر برای هر منطقه متفاوت است چون وضعیت این مناطق ناهمگن است و ما وقتی صحبت از خانوارهای فقیر و فقر می‌کنیم با یک جامعه بسیار ناهمگن روبه‌رو هستیم که نمی‌توانیم برای همه آنها یک نسخه یکسان بپیچیم. مثلاً خانوارهایی داریم که سرپرست معتاد یا نااهل دارند که ممکن است یارانه نقدی را برای خانواده‌اش مصرف نکند، طبیعی است که پرداخت کالایی برای آنها بهتر است. تشخیص چنین مواردی نیازمند مطالعه میدانی است و نمی‌توان یک برنامه جامع برای همه خانوارهای فقیر کشور تعریف کرد. اما اصول کلی یکسان است و ما باید این اصول کلی را حفظ کنیم و ببینیم که با حفظ آن اصول کلی چه برنامه‌های اجرایی و کاربردی را می‌توانیم برای هر منطقه ایران اجرا کنیم. آن اصول کلی حرکت اقتصاد به سمت رقابتی شدن و استفاده از مکانیسم بازار برای تصمیم‌گیری‌های اقتصادی کشور است.
