تبدیل انشا به نقشه
برنامه هفتم بنویسیم یا ننویسیم؟
به این اعداد توجه کنید. رشد اقتصادی 8 درصد، تولید سرانه 7 /6 درصد، بهره‌وری 8 /2 درصد، تشکیل سرمایه ثابت ناخالص 4 /21 درصد، نرخ تورم 8 /8 درصد، نرخ بیکاری 2 /10 درصد و ضریب جینی 34 /0.
فکر می‌کنید این اعداد و ارقام به چه مکان و زمانی اختصاص داشته باشند؟ احتمالاً با مشاهده این آمار و مقایسه آن با اعداد و ارقام امروز اقتصادی ایران، در دل به ساکنان کشوری که اقتصاد آن، آمار ابتدای متن را تولید کرده باشد، غبطه خواهید خورد.
اگر هم اخبار را به صورت مستمر پیگیری کرده یا به امور اقتصادی کشور علاقه داشته باشید، این اعداد قاعدتاً به ذهنتان آشناتر می‌آید.
کافی است به حدود پنج سال پیش بازگردید و این اعداد را مجدداً در ذهن مرور کنید. بله این رقم‌ها، آمار اهداف اصلی برنامه پنج‌ساله ششم توسعه بود. قرار بود در سال پایانی برنامه یعنی سال 1400 به این ارقام دست پیدا کنیم. با مشاهده ارقام اقتصاد ایران در سال 99 و مقایسه آن با اهداف تعیین‌شده در برنامه پنج‌ساله ششم به میزان موفقیت کشور در اجرای این برنامه پی خواهیم برد. احتمالاً این پرسش در ذهن بسیاری نقش خواهد بست که اگر برنامه توسعه ششم تهیه، تدوین، تصویب و اجرا نمی‌شد، تا چه میزان ارقام اقتصاد ایران در این ایام با دوره احتمالی بی‌برنامگی متفاوت بود.
شاید این نکته مطرح شود که در صورت عدم تحمیل مولفه‌هایی مانند دونالد ترامپ و پاندمی کرونا و... به معادلات برنامه ششم توسعه، ایران می‌توانست به اهداف برنامه پنج‌ساله دست یابد. این فرضیه قابل تاملی است، اما با نگاهی به سابقه برنامه‌های توسعه پیشین کشور و فاصله اهداف آنها با وضعیت امروز می‌توان گفت بعید به نظر می‌رسد که در صورت نبود آن پارامترهای مزاحم هم می‌توانستیم به اهداف برنامه دست پیدا کنیم.
برنامه‌های توسعه در 30سال اخیر
با پایان یافتن جنگ هشت‌ساله ایران و عراق، دولتمردان ایرانی تصمیم گرفتند برای بازسازی اقتصاد ایران و توسعه کشور برنامه‌ای میان‌مدت تدوین و اجرا کنند. آغاز این ایده در دولت میرحسین موسوی کلید خورد، مدیران سازمان برنامه و بودجه وقت با بررسی سوابق گذشته و برنامه‌های پنج‌ساله توسعه رژیم گذشته پیشنهاد تدوین برنامه پنج‌ساله توسعه را ارائه کردند. این برنامه به عمر کابینه میرحسین موسوی قد نداد و با تغییر قانون اساسی و حذف پست نخست‌وزیر و سپردن امور اجرایی کشور به رئیس‌جمهور، اکبرهاشمی رفسنجانی و دولت او مسوولیت تدوین اولین برنامه پنج‌ساله توسعه کشور پس از انقلاب را بر عهده گرفتند. با توجه به یکدست بودن نسبی قدرت این برنامه با تغییرات اندک به تصویب مجلس نیز رسید، با این حال عملاً در بسیاری از موارد نتوانست به اهداف خود دست یابد. ضعف و کم‌تجربگی بدنه کارشناسی در نگارش برنامه اول در کنار نگاه پررنگ ایدئولوژیک و هدف‌گذاری‌های غیرمتناسب با امکانات و وضعیت موجود کشور سبب شد که این برنامه در نیل به اهداف خود ناکام ماند. دومین برنامه توسعه در دومین سال دولت دوم مرحوم هاشمی‌رفسنجانی کلید خورد، برنامه‌ای که این بار با مشاهده ناکامی‌های برنامه اول تلاش شده بود واقع‌گرایانه‌تر تدوین شود. سه سال از اجرای این برنامه در دولت هاشمی و دو سال مابقی در دولت سیدمحمد خاتمی اجرا شد. طبق شهادت آمار و ارقام موجود میزان دستیابی به اهداف این برنامه و برنامه سوم توسعه کشور بیش از سایر برنامه‌های توسعه‌ای در سه دهه اخیر بوده است.
تکرار اشتباه
بحران اجرای برنامه توسعه اما از آغاز زمامداری محمود احمدی‌نژاد آغاز شد، چهره‌ای که خود را متفاوت از دولتمردان سابق می‌دانست. او به واژه توسعه نیز حساسیت داشت و به‌جای آن از واژه تعالی بهره می‌برد. او با انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تلاش کرد هر نوع محدودیت و قیدی را از مقابل مدیریت خود بردارد. این دولتمرد به سادگی و البته با حمایت مجلس هفتم برنامه چهارم توسعه را به اتهام نگارش آن توسط اتاق فکر اصلاح‌طلبان و تایید آن توسط سیدمحمد خاتمی، به بایگانی سپرد. برنامه تعالی تدوین‌شده توسط یاران حلقه او نیز نوعی بازگشت به ادبیات احساسی و آرمانگرایانه و فاصله گرفتن از واقعیت‌های جامعه بود. احمدی‌نژاد خوش‌اقبال نیز بود، درآمدهای افسانه‌ای نفت در آن ایام بسیاری از کاستی‌های مدیریتی او را پوشش می‌داد. او در آن ایام به نوعی مسیر گذشته را در مواجهه با برنامه‌های میان‌مدت توسعه تکرار کرد.
بنا‌بر روایت تحلیلگران تحولات ایران، در انتهای برنامه عمرانی چهارم رژیم پهلوی، ایران دچار تورم تصاعدی شده بود و قیمت سبد غذایی مردم تا دو برابر افزایش یافته بود، اما دستمزدها متناسب با آن رشد نکرده بود. کارشناسان سازمان برنامه وقت که به محدودیت‌های رشد و نیز تورم و نابرابری توزیع درآمد آگاهی داشتند، در برنامه عمرانی پنجم بر رشد تحصیلات، خدمات بهداشتی، اصلاح توزیع درآمد و افزایش رفاه اجتماعی تمرکز کردند. این برنامه‌ها به قیمت توقف برخی پروژه‌های عمرانی بزرگ و سرمایه‌بر بود. این طرح در کنفرانسی در شهریور ۱۳۵۱ ارائه شد و شاه آن را مشروط به عدم کاهش هزینه‌های نظامی پذیرفت. اما پس از بروز جنگ اعراب و اسرائیل در سال ۱۹۷۳ و جهش قیمت نفت بسیاری از محاسبات قدرت تغییر کرد. از این‌رو در آغاز سال ۱۳۵۳، شاه تصمیم به تطبیق هزینه‌های عمومی با سطح جدید درآمدهای نفتی گرفت و در نتیجه، برنامه عمرانی پنجم بازنویسی شد و وزرا مشتاق به تامین سرمایه‌های کلان برای پروژه‌های عمرانی بزرگی بودند که سال ۱۳۵۱ متوقف شده بود. آنها با دور زدن سازمان برنامه و نخست‌وزیر، مستقیماً نزد شاه رفته و برای تامین مالی پروژه‌های خود مجوز گرفتند. در کنفرانس رامسر در مرداد ۱۳۵۳ به ریاست شاه، حجم اعتبارات برنامه برای سه سال و نیم باقی‌مانده از 7 /35 به ۶۸ میلیارد دلار رسید و بخش کوچکی از آن به دغدغه‌های سازمان برنامه اختصاص یافت. این تصمیمات سبب شد تورم کشورهای صادرکننده محصولات به اقتصاد ایران تحمیل شود و نیز گمرک‌های کشور توان ورود این حجم از واردات را نداشته باشند. بسیاری نتایج این تصمیمات را یکی از مهم‌ترین زمینه‌های نارضایتی مردم در نیمه دوم دهه 50 ارزیابی می‌کنند.
در نیمه دوم دوره احمدی‌نژاد به تدریج نتایج عملکرد او آشکار شد، رشد نرخ تورم، رشد نرخ بیکاری، فشار تحریم‌ها و... سبب شد مردم در سال 92 به نگاتیو او رای بدهند و در نتیجه حسن روحانی جانشین او شد. طبیعی بود که برنامه به‌ارث‌رسیده از محمود احمدی‌نژاد برای حسن روحانی قابل اجرا نبود و درنتیجه دولت به صورت کج‌دار و مریز با آن برخورد کرده و مترصد اجرای برنامه اختصاصی خود بود. با این حال قانون برنامه ششم توسعه نیز آن چیزی نبود که مورد انتظار دولتمردان روحانی باشد، مجلس نهم که اصولاً به کلیات آن رای نداد، مجلس دهم نیز ده‌ها بند و تبصره به آن افزود، به صورتی که محمدباقر نوبخت در همان ایام در گفت‌وگو با خبرنگاران تاکید کرد که این برنامه، با برنامه دولت در بسیاری از موارد تفاوت ماهوی دارد. با این حال احتمالاً نویسندگان آن برنامه در ذهن خود نیز باور نمی‌کردند که ترامپ، کرونا، جنگ تجاری چین و آمریکا و... کل معادلات برنامه را برهم زده و امروز شاهد رشد منفی، تورم بالای 40 درصد، دلار بالای 25 هزار تومان و... باشیم.
برنامه‌نویسی چقدر برای مردم آب می‌خورد؟
باید به مردم حق داد که این پرسش را از خود بپرسند که اصولاً چرا باید این‌گونه برنامه‌های بی‌اثر بالادستی تدوین کرد.
حدود پنج سال پیش مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به هزینه تدوین برنامه‌های پنج‌ساله در آن دوره پرداخت. بنا بر آمار ارائه‌شده در این گزارش، به میزان 992131 نفر‌ساعت در قالب گروه‌های فرعی، کارگروه‌های تخصصی، قانونی و جلسات مشترک بین اینها برای تهیه برنامه توسعه پنجم وقت صرف شده است. این گزارش با استناد به سلسله‌مراتب تهیه برنامه توسعه و اعضای تشکیل‌دهنده آن، طیف اعضای تشکیل‌دهنده هیات‌ها و کارگروه‌های سهیم در نگارش برنامه توسعه را از مدیران کل تا کارشناسان دانسته و دستمزد آنها را نیز برای شرکت در هر یک از جلسات به این منظور برآورد کرده است. بر اساس این گزارش هر یک از اعضای حاضر در کارگروه‌های تخصصی قانون، کارگروه‌های تخصصی و کارگروه‌های فرعی رقمی بین ۵۰ تا ۱۲۵ هزار تومان برای هر ساعت دستمزد دریافت کرده‌اند. بر مبنای محاسبات قیدشده در این گزارش که از نفر‌ساعت‌های صرف‌شده و دستمزدهای ذکرشده تشکیل می‌شود، رقمی بالغ بر ۲۵ میلیارد تومان صرف نگارش و تدوین برنامه پنجم توسعه کشور شده است.
این رقم در دوره دلار سه هزارتومانی و سکه یک میلیون‌تومانی ثبت شده است، در نظر بگیرید که با تورم امروز این رقم چه معادلی خواهد یافت. با توجه به این ارقام این پرسش بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرد که در نظام ریاست‌جمهوری چهارساله تولید برنامه پنج‌ساله توسعه اتلاف منابع نیست از آن مهم‌تر هنگامی‌که مجری و تصویب‌کننده برنامه دو دیدگاه متفاوت داشته باشند و هر دو نیز مستظهر به رای مردم باشند، تکلیف این برنامه چه خواهد شد؟
آسیب‌شناسی نظام برنامه‌نویسی در ایران
اما چرا نظام تدوین برنامه ما به این نقطه رسیده است. به صورت کلی هر برنامه کارآمد و قابل اجرا بر پایه سه مولفه اصلی تنظیم می‌شود. شناخت دقیق وضعیت موجود، شناخت توان و امکانات سیستم و همچنین شناخت درست وضعیت مطلوب. قاعدتاً هر برنامه‌ای به ویژه برنامه‌های میان‌مدت یا طولانی‌مدت در کنار این موارد به مولفه‌های دیگری چون مزاحم ساختاری یا اتفاقی و نقش احتمالی آنها در اختلال در برنامه توجه شده و از همان ابتدا پلن‌ها و طرح‌های جایگزین برای آن پیش‌بینی می‌شود.
اگر به متن بسیاری از سندهای چشم‌انداز و همچنین برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت کشور توجه کنیم درخواهیم یافت که بسیاری از آنها با الفبای برنامه‌نویسی فاصله زیادی دارند و بیشتر به انشایی درباره توصیف آینده شبیه هستند، آینده خوبی که نقشه‌ای درباره چگونگی رسیدن به آن وجود ندارد و تنها گفته می‌شود که باید به آن رسید. در این قبیل برنامه‌نویسی‌ها نه دیروز و امروز خوب شناخته شده است نه فردا و پس‌فردا. در کنار این موضوع مهم از نظر ساختاری و کاربردی نیز باید به نقد سنت برنامه‌نویسی پنج‌ساله توسعه کشور پرداخت.
مرکز پژوهش‌های مجلس در نیمه دهه 90 در مورد آسیب‌ها و دلایل ناکارایی برنامه‌های توسعه پنج‌ساله گزارش جالبی منتشر کرد.
در بخشی از این گزارش آمده بود یکی از عمده اشکالات برنامه‌های پنج‌ساله، عدم تطابق دوره زمانی برنامه‌های توسعه با دوره ریاست‌جمهوری چهارساله است. این گزارش در ادامه می‌نویسد، موضوع تدوین برنامه‌های توسعه را از لحاظ تاریخی مورد بحثی کوتاه قرار داده و اشاره می‌کند که طرح این برنامه‌ها از سال ۱۳۵۱ سابقه دارد و به‌خصوص پس از انقلاب مسوولیت اجرای آنها بر عهده مقام نخست‌وزیری بوده که البته از سال ۱۳۶۸ و با تغییر قانون اساسی به رئیس‌جمهوری محول شده است. این گزارش بیان می‌دارد از آنجا که دوره نخست‌وزیری یک فرد در قانون منعی برای تداوم نداشته، در واقع ظرفیتی برای بروز تعارض میان اجرای برنامه‌های توسعه در قانون به‌طور بالقوه وجود نداشته است؛ اما با تغییر نظام اجرایی کشور از سال ۱۳۶۸، این زمینه برای بروز تداخل میان برنامه‌های پنج‌ساله و دوره چهارساله دولت در قانون پایه‌گذاری شده است. آنچه این گزارش بر آن استدلال می‌کند «فقدان احزاب مستقل» و به‌تبع آن «تعهدات پایدار» است که حتی در صورت تغییر دولت‌ها، متعهد و ملزم به تداوم اجرای برنامه‌های بلندمدت و راهبردی باشند که در سندهای بالادستی و از سوی نهادهای حاکمیتی نظیر قوه مقننه یا سایر سازمان‌ها نگارش و مدون شده است. چنان‌که این گزارش به اقتباس از گزارشی دیگر از مرکز پژوهش‌ها که سال ۱۳۸۷ انتشار یافته است بیان می‌دارد، «اختلاف دیدگاه‌های احتمالی دولت‌ها و مجالس مختلف باهم معمولاً موجب تغییرات گسترده در برنامه‌ها، نوسانات زیاد در اجرا یا برخوردهای گزینشی با آنها» می‌شود و این سبب تحقق نیافتن اهداف برنامه بلندمدت و به حاشیه رانده شدن آن می‌شود. عدم همگرایی و همراستایی دولت‌ها و ادوار مجلس در مسیر برنامه‌های توسعه دلایل مختلفی دارد که این گزارش آنها را در سه دسته «نقایص ساختاری»، «تاثیر دیدگاه‌های سیاسی و ارتباط‌های بین قوا» و «تعارض میان رویکرد برنامه‌های دولت با برنامه‌های توسعه» جای داده است.
از نظر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس یکی از نقص‌های جدی برنامه‌های توسعه‌ای از ناحیه عدم توافق و همگرایی میان «بازیگران عرصه اقتصاد کشور» بر آن وارد می‌شود. تفاوت نگاه، سوگیری‌ها و سلایق سیاسی دولت‌ها و مجلس‌های شورای اسلامی باعث می‌شود هر یک مبتنی بر ترجیحات و رویکرد خود در مرحله نگارش به تدوین برنامه توسعه‌ای اقدام کند و همچنین در مرحله اجرا با توجه به این نوع برخورد رویه خاصی در اجرای یک برنامه توسعه‌ای در پیش بگیرد. برای مثال این گزارش رابطه بین مجلس هفتم و دولت نهم را در رابطه با برنامه چهارم توسعه، یا بی‌اعتنایی به برنامه پنجمی را که دولت دهم تنظیم کرده، توسط دولت یازدهم برمی‌شمارد. همچنان‌که این گزارش تاکید می‌کند اختلاف دیدگاه‌های مقام برنامه‌ریزی و اجرایی باعث می‌شود نظرات کارشناسی و تجربه صاحب‌نظران برای تهیه و تنظیم یک برنامه توسعه تجمیع نشود و به بیان دیگر «سرمایه اجتماعی لازم» برای به‌ثمر رسیدن آن فراهم نشود. در تکمیل این بحث، نمونه‌ای از نظر خبرگان و آرای صاحب‌نظران داخلی و خارجی در حوزه سیاستگذاری و حاکمیت آورده شده و مختصری درباره تجربه ژاپن در این خصوص آورده شده است. مبتنی بر این مرور ادبیات این گزارش داشتن احزاب مستقل، مقتدر و به‌وجود آمدن شرایط دموکراسی را برای کارآمد شدن برنامه‌های توسعه‌ای بلندمدت ضروری قلمداد کرده و می‌افزاید در زمانی که چنین شرایطی وجود نداشته و احزاب از جایگاهی قوی برخوردار نیستند، برای کاهش آسیب‌های احتمالی برنامه‌های توسعه باید از «اجماع نظرات» بهره‌برداری کرد.
از دیگر کاستی‌های نظام برنامه‌نویسی توسعه‌ای ایران که با آن دست به گریبان است، عدم انعطاف آن است. موضوع برنامه‌ریزی بدون پایش و کنترل معنا نخواهد یافت، قاعدتاً به این منظور لازم است بر روند اجرای برنامه‌های توسعه نظارتی دقیق صورت بگیرد. در این راستا، لازم است متغیرهای کنترلی مشخصی تعریف شوند تا با استفاده از آنها معیارهایی برای تحقق اهداف برنامه معرفی شوند.
مرکز پژوهش‌های مجلس در بخش دیگری از آسیب‌شناسی خود به موضوع دو یا چندگانگی عقاید جامعه اشاره و عنوان می‌کند دولت‌های روی‌کار‌آمده پس از جنگ تحمیلی هر یک جایی متفاوت در این طیف از عقاید سیاسی، اجتماعی و فرهنگی اتخاذ کرده‌اند که باعث شده هر یک برنامه‌ها و راهکارهای خاص خود را برای کشور در نظر گرفته و سعی در پیاده‌سازی آنها داشته باشند. به استناد این گزارش حتی این اختلاف نظرها در دولت‌های مختلف سبب شده آنها خوانش‌های متفاوتی را از سنجه‌های شناخته‌شده و مشخصی چون میزان تورم، بیکاری، قدرت خرید مردم، رفاه و نظایر اینها که حتی تعاریف استاندارد و جهانی دارند، ارائه کنند. بر اساس همین تفاوت‌ها، این گزارش به این می‌پردازد که هفت دولت پس از جنگ تحمیلی هر یک با نادیده‌گرفتن یا نگاه حاشیه‌ای به برنامه‌های توسعه‌ای، برنامه‌هایی موازی و منطبق بر نیازسنجی‌ها و ترجیحات خود در پیش گرفته‌اند که از جمله آنها طرح تحول اقتصادی در دولت‌های نهم و دهم و طرح تعدیل و تثبیت اقتصادی در دولت‌های پنجم و ششم به‌عنوان نمونه ذکر شده که از چارچوب برنامه‌های پنج‌ساله زمان خود خارج بوده‌اند.
و اما پایان
با توجه به حال و روز برنامه‌های توسعه‌ای در ایران به ویژه در یک دهه اخیر به نظر می‌رسد که همگی از کارشناسان و نخبگان گرفته تا مردم به این نتیجه رسیده باشند که تدوین نقشه راه پنج‌ساله برای ایران با توجه به برهه‌های حساس کنونی بسیار سخت و در بسیاری از موارد ناممکن است. به نظر می‌رسد بهترین راه تدوین برنامه چهارساله توسط رئیس‌جمهور باشد، برنامه‌ای که هنگام رای‌گیری در اختیار مردم قرار گرفته و رای به آن در حکم نوعی رفراندوم برای تایید آن باشد. چهار سال بعد نیز بر پایه همین برنامه دولت و شخص رئیس‌جمهور پاسخگو باشند و آنان بهانه‌ای از قبیل سنگ‌اندازی رقبا، سایر قوا و... نداشته باشند. با این حال نباید از نظر دور داشت که برای تبدیل انشاهای زیبا به نقشه راه فردا حتماً باید احزابی کارآمد و سیستم حزبی قدرتمند حضوری پررنگ داشته باشند.