محبوبیت با کارت نفت
حسین مرعشی از سیاستگذاری در دوران فراز و فرود نفت می‌گوید
سیاستمدار کشور نفتی که سال‌ها بر درآمد غنی نفتی تکیه زده، در دوران رکود چگونه در پی مدیریت کشور است؟ آیا فراز و فرود قیمت جهانی نفت از یک‌سو و از سوی دیگر شوک‌های بین‌المللی، افسار سیاست را از دست مدیران کشورهای نفتی خواهد ربود؟ ایران که پس از خروج ایالات متحده از برجام، مشتری رسمی‌ای برای نفت خود ندارد، نه‌تنها در اقتصاد لنگ‌لنگان به پیش می‌رود بلکه آینده انتخابات ریاست‌جمهوری را نیز وابسته به ناکامی در بهره‌بری از طلای سیاه خود می‌بیند. حسین مرعشی که در سطح معاونت ریاست‌جمهوری در ایران سیاست‌ورزی کرده است از تکانه‌های ساختار سیاسی و اجتماعی در دوران بی‌پولی دولت می‌گوید.
♦♦♦
رابطه سیاست و اقتصاد در ایران کاملاً یک‌طرفه است و سیاست معمولاً بار سنگینی روی دوش اقتصاد می‌گذارد. به نظر می‌رسد در دوره وفور درآمدهای نفتی این رابطه شکل خاصی پیدا می‌کند. چون در این دوره سیاستمدار بیشترین هزینه خرید محبوبیت خود را از درآمدهای نفتی برمی‌دارد اما زمانی که فروش نفت کاهش می‌یابد منبعی برای این کار نیست. رفتار سیاستمدار در دوره وفور درآمدهای نفتی چه تغییری با دوره کاهش درآمدهای نفتی پیدا می‌کند؟
همان‌طور که اشاره کردید ایران کشوری است که بیشتر تحولاتش از نفت و درآمدهای نفتی نشات می‌گیرد. به‌طور کلی نفت در اقتصاد ایران دو کارکرد مهم داشته و دارد؛ اولین نقش نفت اقتصادی است و باعث خلق درآمدهایی می‌شود که با آن باید کشور را اداره کرد. نقش دیگر نفت و درآمدهای نفتی، اثر غیرمستقیمی است که بر مناسبات سیاسی، اجتماعی و حکمرانی می‌گذارد. شما به یک بخش آن اشاره کردید اما فراز و فرود درآمدهای نفتی بسیار گسترده است و تغییرات زیادی در شئونات یک کشور نفتی می‌گذارد. به‌طور مثال اولین اثری که افزایش درآمدهای نفتی دارد، تغییر رفتار حکمرانان با مردم است. وفور درآمدهای نفتی دولت‌ها را در برابر مردم قلدرتر می‌کند و کاهش آن باعث افتادگی و خضوع حکمرانان در برابر مردم می‌شود. کشوری که درآمد نفتی دارد خود را در برابر مردم بی‌نیازتر می‌بیند از کشوری که از مردم مالیات می‌گیرد تا کشور را اداره کند. بیایید ببینیم وقتی نفت و درآمد نفتی هست کشور چطور اداره می‌شود و بعد وقتی نیست چه اتفاقی رخ می‌دهد.
وقتی درآمد نفتی زیاد می‌شود، انتظار مردم هم بالا می‌رود. مردم می‌گویند از این همه درآمد نفتی ما هم سهم داریم و باید رفاه ما افزایش پیدا کند. اداره‌کننده کشور هم که خود را از مالیات و دیگر منابع درآمدی بی‌نیاز می‌بیند، رفتارش با مردم متفاوت می‌شود. ساختار سیاسی در ایران ذاتاً خیرخواه است و دوست دارد رفاه مردم را حداکثر کند. از کجا می‌شود این رفاه را زیاد کرد؟ از بودجه. بودجه محلی است که سیاستمدار می‌تواند به مردم ثابت کند که دوستشان دارد و می‌خواهد به آنها رفاه و آسایش بیشتری بدهد. تولد بودجه دست دولت است اما تربیت آن دست نمایندگان مجلس. دولت می‌تواند بچه را متولد کند اما معلم این بچه مجلس است. پس بودجه تنها ابزاری است که نماینده، قدرت خود را به رخ جامعه می‌کشد. تنها ابزاری است که نماینده می‌تواند محبوبیت خود را تضمین کند.
اقتصاددانان بودجه را شروع ابرچالش کسری بودجه می‌دانند و معتقدند بودجه مهم‌ترین میدان عمل سیاستمداران برای خرج کردن بیشتر است.
دقیقاً همین را می‌گویم اما بگذارید صریح‌تر بگویم؛ دعوای اصلی در زمین سیاست، اقتصاد است. همه دوست دارند خرج کنند تا محبوب بمانند. درآمدهای نفتی که زیاد می‌شود دست سیاستمدار در خرج کردن بیشتر باز است. در این شرایط بین دولت و مجلس اتحادی نانوشته شکل می‌گیرد. همه می‌گویند درآمد که هست بگذاریم مردم رفاه بیشتری داشته باشند. همه می‌آیند که خرج کنند و کسی نمی‌آید که ریاضت‌کشی کند. به همین دلیل است که وقتی درآمد نفت زیاد می‌شود، واردات رونق می‌گیرد و تولید و صادرات به حاشیه می‌رود و کشور از انواع کالاهای خارجی پر می‌شود و رفاهی مصنوعی در کشور شکل می‌گیرد که قابل دوام نیست چون بازار نفت نوسان دارد و درآمد نفتی پایدار نیست. زمانی که صادرات نفت به هر دلیل کاهش پیدا می‌کند، مانند زمان حال که به واسطه تحریم‌ها، صادرات نفت به پایین‌ترین میزان 50 سال گذشته رسیده، دو اتفاق در اقتصاد رخ می‌دهد؛ درآمدهای کشور به شدت پایین می‌آید و منابع کاهش پیدا می‌کند که این اتفاق اثر خود را در تورم، رشد اقتصادی، قیمت ارز و در نهایت کسری بودجه نشان می‌دهد و دیگر اینکه چک‌های سیاستمداران یکی‌یکی برگشت می‌خورد. این یک چرخه است که در چند دهه گذشته بارها کشور را درگیر خود کرده است. وقتی با افزایش درآمدهای نفتی مواجه می‌شویم تمایل سیاستمداران به خرج کردن افزایش پیدا می‌کند در نتیجه، بودجه که تحت تاثیر مستقیم درآمدهای نفتی است هم در دولت و هم در طول دوره تصویب در مجلس به شدت باد می‌کند. همین که درآمد نفت افزایش پیدا کند انتظار جامعه بالا می‌رود و در بودجه به تعهدات بلندمدت دولت افزوده می‌شود.
اما موضوع این است که قیمت نفت همیشه در سطوح بالا باقی نمی‌ماند. بنابراین وقتی درآمد نفتی کاهش پیدا کند، دولت برای ایفای تعهدات بلندمدت خود دچار مشکل مالی می‌شود که حاصل آن کسری بودجه است. در کشور ما از دهه 50 به این‌سو ادبیات اقتصاد ریاضتی جز در دهه 60 که شرایطمان بسیار سخت بود به فراموشی سپرده شده. ما سیاستمداران فراموش می‌کنیم که اقتصاد بالا و پایین دارد و به تناسب آن رفتار ما هم باید تغییر کند. اما چون کسری بودجه مشکل منطقه یا شهر ما نیست به آن توجه نمی‌کنیم. کسری بودجه مساوی با افزایش حجم نقدینگی و تشدید تورم است. راهکار حل مشکل در این است که وقتی می‌توانیم هزینه کنیم، هزینه نکنیم. راهکارش در این است که فکر کنیم تورم یک مشکل ملی است و اتفاقاً مسوول اصلی آن خود ما هستیم. فکر نکنیم تورم به ما ربطی ندارد، کسری بودجه به ما مربوط نیست.
اینجاست که نماینده مردم بودن در شرایط کمبود درآمدهای نفتی بسیار دشوار می‌شود. چون در دوره وفور درآمدهای نفتی، بده‌بستان میان نمایندگان مجلس و کارگزاران دولتی افزایش پیدا می‌کند اما زمانی که بودجه گرفتار کمبود است کار نماینده دشوار می‌شود.
دقیقاً. وقتی درآمد نفت کاهش پیدا می‌کند عارضه کسری بودجه پدیدار می‌شود. این کسری بسته به آنکه دولت برای حل آن چه راه‌حل‌هایی در پیش گیرد، اثرات متفاوتی بر اقتصاد کشور می‌گذارد. مثلاً اگر دولت ساده‌ترین راه برای تامین کسری بودجه یعنی استقراض از بانک مرکزی را برگزیند، بلافاصله این استقراض چون پایه پولی و نقدینگی را تحت تاثیر قرار می‌دهد و نقدینگی را به سرعت بالا می‌برد، دوباره خود را در خلق تورم نشان می‌دهد. اینجا یک نکته خیلی مهم وجود دارد؛ دوستان اقتصاددان می‌گویند باید کاری کرد که در دوره وفور درآمدهای نفتی بار وعدهها و شعارهای سیاسی کاهش پیدا کند و به اصطلاح سیاستمداران تقوا پیشه کنند تا زمانی که کشور گرفتار کاهش درآمد می‌شود بتوانیم آن را اداره کنیم اما اینجا یک مساله مهم وجود دارد. اینکه سیاستمدار در کشور ما خود را مسوول تورم نمی‌داند اما خود را مسوول ساخت فرودگاه و جاده در منطقه خود می‌داند. گرفتاری تورم یا رکود اقتصادی در کشور ما مدعی‌العموم ندارد اما جاده این شهر به آن شهر صدها مدعی دارد.
از توضیحات شما متوجه می‌شویم که سیاستمدار در مواقع وفور درآمدهای نفتی سر سفره نفت می‌نشیند اما وقتی درآمدها کاهش پیدا می‌کند، سفره خود را جدا می‌کند. سوالی که مطرح می‌شود این است که در مواقع فراز و فرود درآمد نفتی، رفتار سیاستگذار چه تغییری پیدا می‌کند؟
تجربه خیلی مهم ایران در این خصوص مربوط به دهه 50 است. در دهه 50 از سویی تحت تاثیر قیمت جهانی نفت و بالا رفتن فروش نفت ایران از سوی دیگر، بهشتی از درآمدهای نفتی ایران به وجود آمد. درآمدهای نفتی ایران طی یک دوره پنج‌ساله از یک میلیارد دلار به حدود 20 میلیارد دلار رسید. این دوره، دوره‌ای است که پهلوی دوم در پوست خود نمی‌گنجید از این‌رو تمام بحث‌های کارشناسی را کنار گذاشت و فکر می‌کرد ایران می‌تواند به تعبیر خود او به دروازه طلایی تمدن‌های بزرگ برسد. در نتیجه هم در سیاست دچار اشتباه شد و دو حزب به ظاهر رقیب، ایران ملی و مردم را منحل و حزب رستاخیر را ایجاد کرد، شروع کرد بخشی از منابع کشور را به کشورهای خارجی وام دادن و حجم زیادی اسلحه و مهمات خریداری کرد. پهلوی دوم بر آن بود که این درآمد را در جهت رفاه مردم هزینه کند که خود سبب تورم بالای 25 درصد شد. در نتیجه منابع هدر رفت و مردم هم متضرر تورم ناشی از پول‌پاشی پهلوی شدند. بعد از انقلاب هم دوران مهم جنگ را داریم که به اشتباه، زمانی که قیمت نفت افزایش پیدا کرد ما با کاهش صادرات خود، سهم خود در بازار نفت را به رقبا واگذار کردیم. ما نباید این کار را می‌کردیم و این اشتباه بود و باید سهم خود را در بازار جهانی نفت حفظ می‌کردیم. بعد از آن ما در خصوص شرایط نفتی، شرایط متعادلی را داشتیم و با مازاد منابع مواجه نبودیم. در دوران سازندگی نیز با قیمت 16 و 17دلاری نفت به اندازه درآمدی که داشتیم، هزینه می‌کردیم در نتیجه اتفاق مهمی رخ نداد. در دوره آقای خاتمی از سال 78 قیمت نفت رو به افزایش گذاشت و دولت برای اولین‌بار در اقتصاد ایران، بحث حساب ذخیره ارزی را مطرح کرد. این حساب برای ذخیره درآمدهای نفتی هم برای تعادل بین درآمدها و هزینه‌های دولت بود و هم برای اعطای تسهیلات به بخش خصوصی از محل ذخایر ارزی. کارکرد ثبات‌سازی درآمدهای نفتی را هم داشت. ایجاد صندوق ذخیره ارزی سیاست بسیار مناسبی بود که باعث شد درآمدهای ذخیره‌شده کشور به دولت بعد انتقال پیدا کند. وقتی آقای خاتمی دولت را تحویل داد، مقادیر قابل توجهی ذخیره ارزی داشتیم که به دولت بعد انتقال پیدا کرد. این خیلی مهم بود که در دولت ایشان وقتی امکان هزینه بیشتر درآمدها وجود داشت، بیشتر خرج نشد، و بخشی از منابع را برای دولت بعد باقی گذاشت. در دوره آقای احمدی‌نژاد، اقتصاد کشور جهش بزرگ در درآمدهای نفتی را شاهد بود و درآمدهای ایران از متوسط 20 میلیارد دلار به متوسط 80 میلیارد دلار افزایش پیدا کرد. این درآمدهای نفتی زمانی رخ داد که کشور تجربه کافی برای استفاده از این منابع را داشت و کافی بود که این تجربه ملی با سازوکارهایی که در صندوق ذخیره ارزی وجود داشت، مورد استفاده قرار گیرد. اما این اتفاق رخ نداد و فرصت تاریخی برای سرمایه‌گذاری و محکم کردن پایه‌های توسعه در کشور به دلیل ندانم‌کاری‌های دولت به‌طور کامل سوخت و از دست رفت. در این دوره درآمدهای نفتی به جای اینکه صرف تقویت پایه‌های اقتصاد کشور شود، تبدیل به ابزاری برای زمین‌گیر کردن تولید داخلی شد. رکود اقتصادی فعلی در همین دوره پایه‌گذاری شده و بخشی از تورم موجود ناشی از سیاست‌های غلط آن دوران است. درباره سیاست‌های این دوره هرچه بگوییم کم است و اقتصاد و جامعه ما در این دوره دچار مشکلاتی شد که به گمانم سال‌ها طول می‌کشد تا به شرایط قبل بازگردیم. آقای روحانی هم در دولت اول خود اصولی رفتار کرد و همزمان وعده کاهش تورم و بهبود رابطه با دنیا را مطرح کرد. در این دوره به نسبت قبل، سیاستگذاری اقتصادی شکل معقول‌تری به خود گرفت و نتیجه آن ثبات اقتصاد کشور تا دوره خروج آمریکا از برجام بود. بعد از خروج آمریکا از برجام، فروش نفت ایران جایگاه خود را از دست داد و دولت دوازدهم در تله کسری بودجه و خلق تورم گرفتار شد.
با کاهش شدید درآمدهای نفتی که اکنون با آن مواجه هستیم، تامین منابع مالی برای عملی کردن وعده‌های انتخاباتی که ممکن است در سال آینده مطرح شود، سخت شده است. با این حساب فکر می‌کنید در دوره بعدی انتخابات تمرکز وعده‌های انتخاباتی بر چه خواهد بود؟
از آنجا که وعده‌های انتخاباتی قرار نیست که عملی شود، هر وعده‌ای می‌تواند داده شود و مشکلی از این بابت وجود ندارد. به قول معروف وعده دادن که مالیات نمی‌خواهد اما این همان نقطه‌ای است که اقتصاددانان آن را شروع بحران می‌دانند. محل هزینه‌کرد شعارهای انتخاباتی نفت و درآمدهای نفتی است. وقتی با افزایش قیمت نفت مواجه می‌شویم تمایل به خرج کردن به حد اعلا می‌رسد و بر تعهدات بلندمدت دولت افزوده می‌شود. انبوهی قول و قرار انتخاباتی و وعده استخدام و تعهد به توزیع وام و تسهیلات بانکی روی دست دولت می‌ماند. اگر این وعدهها فراموش شود که هیچ اما اگر قرار است عملی شود، در نهایت تبدیل به نقدینگی و تورم خواهد شد. به قول معروف، خرج که از کیسه مهمان بود، حاتم طایی شدن آسان بود.
من هنوز دوست دارم نظر شما را درباره سوال اول که مطرح کردم بدانم. زمانی که فروش نفت کاهش می‌یابد منبعی برای این کار نیست. رفتار سیاستمدار در دوره وفور درآمدهای نفتی چه تغییری با دوره کاهش درآمدهای نفتی پیدا می‌کند؟
بدون شک سیاست‌ورزی در عصر کاهش درآمدهای نفتی خیلی دشوار است. وقتی درآمدهای نفتی زیاد است، نماینده مجلس از بودجه عمرانی برای محبوبیت خود هزینه می‌کند اما در دوره کاهش بودجه عمرانی، نماینده مجلس گزینه زیادی برای خرید محبوبیت ندارد و دولت هم چیزی در چنته ندارد. الان شرایط کشور به گونه‌ای نیست که کسی بتواند وعده مهمی را بدهد و قطعاً شرایط اقتصادی می‌تواند باعث کاهش مشارکت مردم شود و این کاهش می‌تواند تعادل‌ها را در عرصه سیاست برهم بزند.
برخی صاحب‌نظران از جمله پل کالیر معتقدند اقتصادهای متکی به فروش منابع طبیعی هر زمان با وفور درآمد مواجه می‌شوند از حضور پوپولیست‌ها استقبال می‌کنند اما زمانی که درآمد این اقتصادها محدود می‌شود، برای تکنوکرات‌ها فرش قرمز پهن می‌کنند. پیش‌بینی‌ها حاکی از آن است که دست‌کم تا یکی‌دو سال آینده درآمد نفتی ایران افزایش قابل ملاحظه‌ای نخواهد داشت. در این صورت ساختار سیاسی و جامعه فروشنده رای چه رفتاری در پیش می‌گیرند؟
شاید این نظر درباره دیگر کشورها صائب باشد اما درباره همه کشورها صائب نیست. انتخابات در برخی کشورهای نفتی از مدل‌های معمول تبعیت نمی‌کند چون سیاستگذاری نهادهای بالادستی در انتخابات نقششان به قدری تعیین‌کننده است که این‌گونه نظرات را نقض می‌کند.
فکر می‌کنید وضعیت اقتصادی فعلی در انتخابات سال آینده چه نقشی داشته باشد؟
ممکن است مردم به دلیل تورم و رکودی که در آن گرفتار هستیم، به شعارهای اقتصادی نامزدهای انتخاباتی روی خوش نشان دهند و ممکن است به فردی رو آورند که وعده بازسازی اقتصاد را مطرح کند. متاسفانه دولت دوم آقای روحانی در حوزه مسائل اقتصادی ناموفق عمل کرده است. دولت به جای کاهش هزینه‌ها و کوچک کردن عدد کسری بودجه، مدام در حال خلق نقدینگی و تورم جدید است و قطعاً کار کشور در سال آینده بسیار سخت خواهد بود. دولت اساساً در هدایت اقتصاد کاملاً منفعل است و کارگردانی ندارد که قدرت بازیگردانی اقتصاد ایران را داشته باشد. دولت در خلق تورم و تخریب پایه‌های رشد اقتصادی کاملاً کارآمد نشان داده اما نتوانسته انتظارات و اعتماد مردم را مدیریت کند. مردم به بورس رو آورده‌اند چون هیولای تورم را پشت سر خود می‌بینند اما خدا می‌داند چه سرنوشتی در انتظارشان است. دولت مشعوف است از اینکه گرایش مردم به بازار سهام زیاد شده اما این یک رویکرد نگران‌کننده است. اگر قرار است همه بورس‌بازی کنیم پس چه کسی باید تولید کند؟ چه کسی باید بکارد و درو کند؟ سیاست‌های دولت مردم را بین بازارها سرگردان کرده است. مردم اگر ارز رو به افزایش بگذارد، به سمت بازار ارز می‌روند یا اگر سکه گران شود، به سمت بازار سکه می‌روند. اگر در بازار مسکن هم درآمدهای قمارگونه ایجاد شود، مردم قمار می‌کنند و مسکن می‌خرند. دولت سیاست درست را تشخیص نداد. الان هم که سال آخر دولت است و به نظر می‌رسد سیاست‌ها هیچ تفاوتی با دولت احمدی‌نژاد ندارد. با این توصیف اگر سال آینده سکان دولت دست پوپولیست‌ها نیفتد باید خدا را شکر کنیم.
