شناسه خبر : 34987 لینک کوتاه
تاریخ انتشار:

مصاف با پولی شدن کسری بودجه

رئیس کل بانک مرکزی چگونه می‌تواند بر مشکلات فائق آید؟

 
 
مصطفی نعمتی/ نویسنده نشریه

در اقتصاد ایران، مهم​ترین عامل رشد نقدینگی، کسری بودجه دولت است. برای یک دولت کلاسیک وظایف مشخصی تعریف شده است، هرگاه دولتی وظایفی بیش از آنها برای خود تعریف کند به‌ویژه زمانی که از سازوکار بازاری (مالیات​ستانی یا استقراض از مردم) قادر به تامین منابع لازم برای انجام این وظایف، نباشد، کسری بودجه به شکل مزمن وارد ساختار بودجه دولت می​شود. از نظر سازوکار بوروکراسی، ساده‌ترین و دم​دست​ترین راهکار برای تامین این کسری بودجه، استقراض از بانک مرکزی یا همان پولی کردن کسری بودجه است. این استقراض موجب افزایش پایه پولی می​شود که با ورود آن به سیستم بانک​های تجاری، نقدینگی از طریق فرآیند خلق پول در سیستم بانک​های تجاری، به شکل نمایی افزایش می​یابد. نتیجه هم از پیش مشخص است، افزایش سطح قیمت‌ها و تورم.

ممکن است گفته شود که بسیاری از کشورها کسری بودجه دارند اما با تورم دست به گریبان نیستند یا حتی می‌توان مواردی را یافت که مازاد بودجه دارند اما همزمان با تورم دست و پنجه نرم می‌کنند. این درست است و می‌توان نمونه‌هایی برای آن یافت. به یک بیان و به عقیده برخی از صاحب​نظران، مساله وجود یا نبود کسری بودجه نیست که موجب تورم می‌شود بلکه شیوه تامین آن است. اگر دولتی کسری بودجه خود را از طریقی غیر از دست​اندازی به منابع بانک مرکزی تامین کند، با تورم به این سبک مواجه نخواهد شد. در کنار آن، اگر دولتی مازاد بودجه داشته باشد اما به نحوی سیاستگذاری کند که مستلزم تحت تاثیر قرار دادن متغیرهای حقیقی با دستکاری متغیرهای اسمی نظیر حجم نقدینگی، حتی در حضور مازاد بودجه باشد، باز هم تورم گریزناپذیر است. به‌طور مثال، سیاستگذاری بر اساس منحنی فیلیپس که توصیه می​کند با افزایش تورم، بیکاری کنترل شود، اغلب با استفاده از افزایش حجم نقدینگی، به تورم دامن زده می​شود. پرواضح است که یادآوری رکود تورمی ناشی از اجرای سیاست​های پولی متناسب با منحنی فیلیپس، توضیح واضحات است.

سویه مهمی که حوزه بودجه‎ریزی در ایران از منظر سیاسی قابل طرح است، مساله وجود گروه‎های ذی‎نفع و ذی‎نفوذ در ساختار تصمیم‎گیری‎های کلان است. اقتصاد ایران با غلبه‎ای که نفت بر آن دارد، یک اقتصاد توزیع رانت است و نه تولیدی. کیک اقتصاد ایران، مقدار مشخصی است که نفت پایه و اساس آن را تشکیل می‎دهد و دولت‎ها نیز خود را موظف می‎دانند تکه‎های آن را میان افراد و گروه‎های مختلف، در یک چارچوب سیاسی خاص، تقسیم ‎کنند. در چنین ساختاری، به نظر می‌رسد گروه‎هایی که بتوانند هر چه بیشتر خود را به میزی که این کیک روی آن چیده شده (بخوانیم ساختار قدرت)، نزدیک‎تر کنند، سهم بیشتر و تکه بزرگ‌تری از این کیک را نصیب خود ‎می‌کنند. این ساختار، یکی از مهم​ترین پایه​های کسری بودجه و به‌تبع آن، افزایش پایه پولی و نقدینگی و نهایتاً، پولی شدن کسری بودجه است.

برخی از این گروه‎ها، طی ادوار گذشته توانسته‎اند با نزدیک کردن هر چه بیشتر خود به این میز، پایگاه‎های قدرت مستحکمی برای خود ایجاد کنند و دولت‎ها نیز یکی پس از دیگری، یا قادر به کاهش قدرت این پایگاه‎ها نبوده‎اند یا این پایگاه‎ها به‌نوعی تحکیم‌کننده مناسبات درونی آنها با حاکمیت بوده‎اند که نتیجه نهایی از برهم‌نهی این فرآیند، هراس دولت‎ها از گلاویز شدن با آنها و ادامه روند کسری بودجه است که عملاً به ‌جزء جدایی​ناپذیر ساختار اقتصاد سیاسی ایران بدل شده است. به یک بیان، بودجه‎ریزی در ایران؛ مهم‎ترین نماد ساختاری است که کمترین علاقه‎ای به تغییر ساختاری در روندهای غلط گذشته ندارد، چه دولت و چه سایر نهادهایی که پیرامون میز قدرت گرد هم آمده‎اند و همین ساختار غلط است که هر سکان​دار بانک مرکزی را با چالش درافتادن با این نهادهای قدرتمند مواجه می​کند، به‌ویژه زمانی مانند چند سال اخیر، که نمی​توان ناکارایی را زیر دلارپاشی نفتی در بازار، پنهان کرد.

گرچه در تمام دنیا بودجه سیاسی‌ترین قانون سالانه هر کشوری است اما نظام بودجه‌ریزی در ایران هنوز نتوانسته است خود را از زیر سایه منازعات سیاسی گروه‌های ذی‌نفع خارج کند. در ایران، فرآیندها و نهادهای لازم جهت انعکاس رجحان‌های رای‌دهندگان وجود ندارد یا از کارایی لازم برخوردار نیست که در نتیجه، سیاست‌ها و انتخاب‌های بودجه‌ای، توسط گروه‌هایی غیر از اکثریت رای‌دهندگان تعیین می‌شود که این یکی از بزرگ‌ترین آفت​های نظام بودجه‌ریزی در ایران است.

فرآیند تخصیص بودجه در ایران، به دلایلی چند از جمله وظایفی که دولت (حاکمیت) برای خود در قوانین مختلف تعریف کرده است، ساختار و چیدمان قدرت سیاسی، نقش پررنگ ایدئولوژی و ناهمگنی مراکز قدرت، بازیگران بسیار زیادی دارد که در مراحل سه​گانه، تنظیم، تصویب و اجرا، رانت‌جویی اما با نام چانه‌زنی در آن، حرف اول و آخر را می‌زند. دولت (حاکمیت) به‌طورکلی به‌ویژه طی چهار دهه گذشته، برنامه مدون و مشخصی که از دل آن بتوان یک نقشه راه منسجم و لااقل قابل اعتنا را مشاهده کرد، نداشته و تلاش فایده‌مندی هم در جهت مشخص کردن جهت‌گیری‌های توسعه‌ای خود انجام نداده است. به بیان دیگر، شاکله نظام قدرت در ایران، ساختارگریز است. نتیجه آنکه، امکان جهت​مند کردن قانون بودجه سالانه به‌عنوان مهم​ترین سند سیاسی-اقتصادی، در راستای توسعه کشور و بهینه​سازی تابع مطلوبیت اجتماعی، کاری بسیار سخت است. بودجه سالانه دولت هم که به دلیل انحصار دولت بر نفت، تزریق منابع آن به‌صورت رانت به اقتصاد و مالکیت دولت بر مهم​ترین بنگاه​ها و بانک​ها، عملاً نقش غالب را در اقتصاد یافته است، در غیبت جهت​گیری کلان توسعه​ای، به ابزاری برای رانت​جویی بدل می​شود که بیش از آنکه اثرات مثبت داشته باشد، گروه​هایی را بدون آنکه ​شایستگی​اش را داشته باشند، در موقعیت فرادست قرار می​دهد، موقعیت فرادستی که به آن امکانات دو چندان می​دهد تا با گذشت زمان، سوگیری‌های رانت​جویانه بودجه را به سمت‌وسوی منافع گروه‌های همسو و همسود خود، گسترش دهند. در یک بیان ساده، بودجه در نظام سیاسی ایران، نه تامین‌کننده پیش​نیازهای توسعه اجتماعی بلکه در مسیر اولویت​های سیاستمداران و نزدیکان آنها کالیبره می‌شود، سیاستمدارانی که بسیاری از آنها نخواسته و نتوانسته​اند خود را حتی با میانگین​های جامعه هم​صدا و هم​آوا کنند. منافع برخی گروه‌های درون قدرت سیاسی در ایران، علی‌الظاهر با منافع اکثریت مردم در تضاد قرار گرفته است. در حضور تضاد منافع، گروهایی که به هر دلیل در موقعیت فرادست قرار گرفته باشند، ممکن است سازوکار و چیدمان منابع و منابع اقتصادی را به گونه​ای تنظیم و تدوین کنند که تضمین‌کننده موقعیت فرادست آنها باشد و این هم تنها یک معنی را متبادر می‌کند؛ بودجه نه برنامه​ای برای توسعه اجتماعی که ابزاری برای اولویت​های سیاستمداران فرادست خواهد بود! اولویت​هایی که اغلب کمترین سنخیت را با بستر جامعه دارند.

اما از رئیس کل بانک مرکزی در این بازی، چه برمی‌آید تا شاید بتوان امیدوار بود که پولی شدن کسری بودجه با روندی که در حال طی شدن است، به ابرتورم منتهی نشود؟ پاسخ به این پرسش منوط به نگاه به جایگاه رئیس کل بانک مرکزی در ساختار سیاستگذاری کلان است. تجاربی مانند اعلام دلار 1200 تومان و 4200تومانی، سخنان برخی از وزرای کلیدی کابینه نظیر آخرین دفاعیات محمدجواد ظریف در مجلس، نشان می​دهد که بخش اعظم مدیرانی که می​بایست تصمیم​ساز و سیاستگذار باشند، عملاً در بزنگاه‌های حساس، خود را نه سیاستگذار که کارگزار معرفی می‌کنند. کارگزار همان شرایط درون سیستمی که در سطور بالا تشریح شد؛ هر کسی که در این موقعیت​ها قرار گیرد، عملاً و در نهایت، موقعیتش به سطح کارگزار تقلیل خواهد یافت. از یک کارگزار هم نمی​توان انتظاری داشت جز اجرای مو به موی هر آنچه برای او تدوین و ابلاغ شده است. با این تفاسیر، گمان می​رود رئیس کل فعلی بانک مرکزی هم نه اختیارات قانونی و نه موقعیت مستحکمی داشته باشد که قادر باشد لااقل آب​بند کوچکی پیش راه پولی شدن کسری بودجه مستقر کند اگر و فقط اگر، آن ساختار و سیستمی که به مقامات عالی چنان فشاری وارد می​کند که آنها راهی جز معرفی خود به‌عنوان کارگزار و نه سیاستگذار، نداشته باشند، خواهان تغییر در روش و منش خود باشد. این بزرگ‌ترین و به‌نوعی، اولویت‌دارترین مشکلی است که نه رئیس کل فعلی که هر رئیس کل دیگر با آن مواجه است که عملاً گشودن این گره هم تقریباً تمام و کمال، خارج از حیطه اختیارات اوست.

دراین پرونده بخوانید ...