کرونا میانبر ندارد

مهمان ناخوانده‌ای که در آخرین روزهای سال گذشته میلادی در ووهان چین پدید آمد خیلی زود راهش را به سراسر دنیا باز کرد. بسته به اینکه چقدر جدی گرفته می‌شد، کشورهای مختلف نیز عکس‌العمل متفاوتی نسبت به آن داشتند. شاید در روزهای نخست، این اپیدمی یک معضل چینی تصور می‌شد اما با شیوع گسترده آن، دنیا دریافت که با پاندمی در سطح جهانی روبه‌رو است. دقیقاً در همین نقطه بود که عملکرد کشورها در واکنش به این بحران قابل ارزیابی شد. اساساً برای نگاه جزئی‌تر به این مساله می‌توان آن را در چهار سطح یا پلت‌فورم بررسی کرد. آنچه در ادامه می‌آید معرفی چارچوبی برای بحث و مصداق‌های آن است.

چارچوب تحلیل

پیش از هر چیز بهتر است بدانیم برخورد حکومت‌ها با بلایا فارغ از منشأ طبیعی یا انسانی‌شان چگونه است. دولت‌ها اساساً نمی‌توانند از وقوع چنین چیزی جلوگیری کنند بلکه می‌توانند ریسک وقوع بلایا را کاهش دهند. در واقع همین‌جاست که سیاستگذاری اهمیت می‌یابد. بسته به اینکه با چه نوع معضلی دست‌به‌گریبان هستیم، پاسخ هم می‌تواند گستره متفاوتی به خود بگیرد. برای سیاستگذاری به پلت‌فورم‌هایی نیاز است که بتوان تحت آنها قانونگذاری انجام داد. این امر از این جهت حائز اهمیت است که بدانیم چقدر برای واکنش زمان داریم. به عبارت بهتر مواردی مانند سیل یا زلزله از لحاظ قابل پیش‌بینی بودن گستره متفاوتی دارند. درواقع اصل وقوع رویداد دقیقاً قابل پیش‌بینی نیست اما فرضاً از طریق نقشه‌های صفحات زمین‌شناسی یا نقشه ریزش‌های جوی می‌توان به الگوهایی برای کاهش ریسک وقوع یا آمادگی و عدم غافل‌گیری برای وقوع دست یافت. در مورد پاندمی‌ها اما اطلاعات اولیه برای پیش‌بینی موضوع بسیار کم است و بنابراین آمادگی به شدت اهمیت می‌یابد. طبعاً در آمادگی هم مساله زمان‌بندی بسیار مهم است.

در اینجا باید اشاره شود که سیاستگذاری عمومی یا همان حکمرانی که موضوع این نوشتار است، برای کارایی در این موضوع به چهار پلت‌فورم نیاز دارد: اول قانونی، دوم حقوقی، سوم اجرایی و چهارم تدوین دستورالعمل. همان‌طور که از عناوین پیداست برای مساله آمادگی (Preparedness)  در برابر بلایا و پاندمی‌ها باید قانونگذاری صورت گیرد و نهادی حقوقی مثل قوه قضائیه مستقل، ضمانت اجرایی آن را تضمین کند و نهاد مجری قانون نیز بتواند آن را پیاده کند. علاوه بر این، یک دستورالعمل کلی که از تدوین یک سند بالادستی (Grand Strategy) نیز حاصل می‌شود باید وجود داشته باشد.

حال جزء به جزء می‌توان مطلب فوق را بررسی کرد. اولین نکته در مورد مساله قانونگذاری این است که قوانین از یک ساختار مشورتی و کمیته‌ای بیرون آمده باشند و الزاماً برآیند نظر یک شخص نباشند. در حوزه قضایی و حقوقی هم که همان مساله ضمانت اجرایی مهم است. در حوزه اجرا اما دو نکته حائز اهمیت است اول میزان کارایی و سرعت واکنش به موضوع و دوم دارا بودن ساختاری مشورتی ازجمله مشاوران رده‌بالای تخصصی مثل مشاور ارشد علمی یا مشاور ارشد بهداشت که در کنار ساختار اجرایی دولت، فقط به امر علمی و تخصصی ماجرا بپردازند و رابطی باشند میان دولت و موسسات پژوهشی. این امر علاوه بر ایجاد اطمینان از علمی بودن سیاست‌ها، یک جنبه اعتماد عمومی نیز دارد که در ادامه بیشتر به آن پرداخته می‌شود.

در ضمن در مورد پاندمی به‌طور خاص می‌توان گفت که تمایز این پدیده با سایر بلایا در این است که افراد به‌طور انفرادی در معرض خطر مرگ قرار دارند و جنبه‌ای اجتماعی مثل پدیده جنگ یا سیل یا سایر بلایا منظور نظر نیست. این امر اولاً سیاستگذاری را مشکل می‌کند چراکه تعارض منافع جمعی و فردی ممکن است در سیاستگذاری لحاظ نشده باشد و ثانیاً در حوزه فردی یک مسوولیت اجتماعی هم برای افراد به همراه می‌آورد به این معنی که یک نفر اگر تمام پروتکل‌های بهداشتی را هم رعایت کند با یک بی‌مسوولیتی می‌تواند در معرض خطر قرار گیرد. در واقع وجه تمایز پاندمی با پدیده‌ای مثل جنگ در این است که امکان همبستگی جمعی را به دست نمی‌دهد و سیاست بهینه این است که سلامت تک‌تک افراد جامعه مدنظر قرار گیرد. اما در عمل رسیدن به چنین بهینه جمعی‌ای با دشواری‌هایی روبه‌رو است.

اهمیت ساختار حکمرانی

سیاستگذاری عمومی همان‌طور که از نام آن پیداست با جنبه‌های عمومی مثل اجتماع، بهداشت، آموزش و محیط زیست در ارتباط است. هرچقدر انسجام در ساختارهای تصمیم‌گیری بیشتر شود احتمال نتیجه‌بخش بودن آن سیاست بالاتر می‌رود. با توجه به آنچه در مورد ماهیت پاندمی به‌خصوص کرونا گفته شد، ماهیت ساختار سیاسی و تصمیم‌گیری اهمیت می‌یابد. در اینجا می‌توان به یک دسته‌بندی اشاره کرد.

اول، کشورهایی که از ساختار منسجم تصمیم‌گیری دموکراتیک برخوردارند (well-established democracies). در اینجا می‌توان انتظار داشت که تصمیمات از یک بدنه تصمیم‌سازی علمی و مبتنی بر شواهد بیرون آمده‌اند. داده‌های کافی و ساختارهای مناسب برای جمع‌آوری داده وجود دارد و مهم‌تر از همه اینکه داده‌ها در فرآیند تصمیم‌سازی به‌کار گرفته می‌شوند. سیستم درمانی ظرفیت و آمادگی لازم برای مواجهه با بحران و پاسخ سریع به آن را دارد و منابع مالی به سرعت به سمت مدیریت مساله گسیل می‌شوند. در مورد کرونا به‌طور خاص، می‌توان گفت هنگ‌کنگ و کره جنوبی از چنین ویژگی برخوردار بودند. مساله جانبی که به اندازه خود واکنش سریع اهمیت دارد اعتماد عمومی به ساختار و سیاستگذاری‌هاست. درواقع هزینه تخطی به قدری بالاست و پروتکل‌ها رعایت می‌شود که مردم اطمینان دارند آنچه مسولان امر می‌گویند برآمده از تجربه و عقلانیت و روش علمی است و اگر مسوولی از این ویژگی‌ها عدول کند یا برکنار می‌شود یا خود استعفا خواهد داد. به عبارت بهتر سطح بالایی از پاسخگویی و شفافیت در درون ساختار حکمرانی سبب می‌شود احتمال اینکه سیاست‌های فردی با سیاست‌های جمعی در چنین بحران‌هایی در تعارض قرار گیرد به حداقل برسد. از همین روست که مردم در سطح فردی به اجرای سیاست اعلامی تن می‌دهند و اطمینان دارند که منافعشان تامین خواهد شد. حاکمیت هم با نظارت مستمر بر اوضاع، آنها را در جریان اخبار و اطلاعات قرار می‌دهد.

دسته دوم کشورهای با ماهیت غیردموکراتیک (Autocracy) هستند که به ویژه آنهایی را که از درجات بالاتری از اقتدار و تمامیت برخوردارند می‌توان در اینجا مدنظر قرار دارد. در واقع هرچند در این قبیل کشورها فرآیند تصمیم‌گیری عمدتاً قائم به فرد است اما از حیث احتمال اعمال خشونت و اجبار، میزان تاثیرپذیری و رعایت تک‌تک افراد بالا می‌رود. از همین‌رو عملاً امکان اجرای بهینه یک سیاست اعلامی افزایش می‌یابد. این ویژگی برای شرایطی مانند بحران کرونا می‌تواند فارغ از نحوه انجام، نتیجه جمعی نسبتاً قابل قبولی به همراه داشته باشد. در واقع احتمال توسل به خشونت و ماهیت اقتدارگرای حکومت، جای خالی شفافیت و پاسخگویی را پر می‌کند و افراد به ناچار به وضعیت تن می‌دهند. بنابراین ممکن است در مدت زمان کوتاه‌تری بتوان به مساله فائق آمد. در اینجا باید توجه داشت که سمت و سوی تحلیل در چنین شرایطی به صورت مثبت‌نگرانه (Positive) است و انتقادات موجود از ساختار در حالت کلی به قوت خود باقی است. نمونه چنین سیاست‌هایی را می‌توان در چین که مبدأ شیوع ویروس کرونا بود و همچنین احتمالاً فیلیپین مشاهده کرد.

دسته آخر در تحلیل حاضر کشورهایی هستند که جایی در بینابین این دو حد قرارگرفته‌اند. در چنین بستری، بسته به میزانی که نهادها کارآمدی داشته باشند، می‌توان در مورد موفقیت‌آمیز و اثربخش بودن سیاست‌ها گفت‌وگو کرد. آنچه در این بخش از نوشتار مدنظر است اشاره به ناکاملی‌های موجود در ساختار حکمرانی در این طیف کشورهاست. یکی از رایج‌ترین نحوه‌های برخورد با مساله در چنین بستری، ایجاد نهادهای جدید است که روی کاغذ با هدف بهبود هماهنگی اتفاق می‌افتد اما در عمل ساختار تصمیم‌سازی را متعددتر می‌کند. درواقع به میزانی که با تعدد مراکز تصمیم‌گیری و نهادسازی مواجه باشیم احتمال اینکه یک صدا و سیاست واحد که مورد نیاز شرایط کروناست به گوش برسد پایین می‌آید. ممکن است به نظر آید شکست هماهنگی (coordination failure) و تعارض منافع فردی و جمعی در چنین شرایطی اجتناب‌ناپذیر و جزئی از ذات ماجرای پاندمی است که تا حد زیادی نیز درست است. اما مساله نوع پاسخگویی به این ماهیت است و آنچه مسلم است این است که تاسیس نهادهای جدید در شرایطی مانند شرایط فعلی نه‌تنها به بهبود هماهنگی کمک نمی‌کند بلکه انسجام سیاستگذاری را هم خدشه‌دار خواهد کرد. راه‌حل جایگزین در چنین شرایطی استفاده از نهادهای موجود و بهبود کیفیت آنهاست. برای مثال در مورد کرونا باید روی ظرفیت مراکز بهداشت و بیمارستان‌ها حساب کرد و آنها را بهبود بخشید. خود این امر می‌تواند به بهبود اوضاع کمک شایانی کند. درواقع یک نهاد باید متولی امر شود و حرف آخر را بزند و این واحدترین صدایی باشد که از دل سیاستگذاری بیرون می‌آید. شایان ذکر است که این تفویض مسوولیت‌ها در قبل از زمان بحران و در سطح سیاستگذاری باید صورت بگیرد، از همین‌رو است که وجود اسناد بالادستی و دستورالعمل‌هایی برای تقسیم وظایف کلان در سطح سیاستگذاری عمومی به شدت حائز اهمیت است. در این صورت است که افراد جامعه نیز کم‌کم به سیاستگذاری‌ها اعتماد می‌ورزند. به عبارت بهتر راه‌حل بهینه برای مشکل شکست هماهنگی تقویت انسجام سیاستگذاری از طریق نهادهای موجود است و نه ایجاد و تعدد مراکز تصمیم‌گیری. در واقع مهم‌ترین معضلی که حتی پیش از دوران پاندمی در این دسته از کشورها مشهود است عدم مشخص بودن تصمیم‌گیرنده نهایی در ساختارهای مرتبط با سیاستگذاری عمومی است. این همان مساله‌ای است که ما را به اهمیت چهار سطح یا پلت‌فورم یادشده در ابتدای نوشتار بازمی‌گرداند.

بده‌بستان سیاستگذاری

به میزانی که روابط میان چهار سطح یادشده مبهم‌تر باشد، احتمال انجام واکنش سریع در مورد بحران‌ها پایین می‌آید. در چنین شرایطی در تصمیم‌گیری سیاسی یک تعارض ناگزیر است و آن هم تخصیص مجدد منابع به صورت لحظه‌ای و برای دفع تهدید فعلی، در عین حال نگرانی از آینده به دلیل مشخص نبودن چشم‌انداز و نداشتن منابع مالی کافی است. در واقع دولت‌ها در چنین شرایطی نه توان تعطیلی و قرنطینه کامل دارند چون از عهده الزامات معیشتی و بار مالی آن برنمی‌آیند و نه می‌توانند کاملاً کشور را به حال خود بگذارند چراکه همان‌طور که اشاره شد پاندمی‌ها در سطح فردی تهدیدآفرین هستند و بین افراد فرقی نمی‌گذارند. در اینجا اگر حاکمیت دست به اقدامات حمایتی در زمینه معیشت نزند، افراد تا یک مقطع زمانی تحمل می‌کنند و بعد با این دوگانه مواجه می‌شوند که در خانه بمانند و از جانشان محافظت کنند یا برای کار و کسب درآمد بیرون بیایند تا از گرسنگی نمیرند. این تعارض اگر در سطح سیاستگذاری مورد توجه قرار نگیرد، همان حالتی که در مورد ناسازگاری انگیزه‌ها از آن سخن گفته شد به وقوع خواهد پیوست. در این حالت نمی‌توان بدون حمایت دولت از مردم انتظار داشت به توصیه‌های دولت گوش فرادهند.

حال سوال اصلی این است که چگونه می‌توان راهی برای برون‌رفت پیدا کرد. یا اصلاً چشم‌اندازی می‌توان متصور شد. پاسخ به این سوال در مورد کشورهای مختلف به این بستگی دارد. درواقع به اندوخته مالی، رشد صنعت و رشد اقتصادی کشورها بستگی خواهد داشت. اما اگر در یک تصویر کلی از تجارت بین‌الملل کمک بگیریم می‌توان دریافت که کشورها باید به سمت مزیت مطلق خود در تجارت حرکت کنند. به واقع در شرایطی که راه‌های تجارت به دلیل شیوع کرونا بسته شده است و امکان آن حداقلی‌تر از هرزمان دیگری به نظر می‌رسد دیگر نمی‌توان روی مزیت نسبی حساب کرد و باید برای حفظ حداقل‌هایی از شرایط اقتصادی و ادامه حیات و معیشت به سمت مزیت مطلق روی آورد. این البته در شرایطی است که چشم‌انداز شیوع فعلی طولانی‌تر شود و البته متعاقباً رکود اقتصادی پس از آن نیز عمیق‌تر. به عبارت بهتر، حرکت به سمت کالاهای اساسی‌تر مثل محصولات کشاورزی در کشورهایی که از این مزیت به صورت مطلق برخوردارند می‌تواند یک گزینه جدی پیش روی سیاستگذار باشد. در این صورت البته باید بتوان هزینه حمایتی ناشی از تعطیلی و دگرگونی صنایع را پرداخت. در یک کلام می‌توان گفت این شرایط در صورت ادامه می‌تواند حالتی مشابه جنگ به خود بگیرد و این توصیه و تصمیم برای سیاستگذار از این منظر اهمیت می‌یابد. دقیقاً به همین دلیل است که صنایع بزرگ تغییر کاربری می‌دهند و شروع به تولید نیازهای اساسی می‌کنند و از طرف دیگر نیز در حوزه سیاستگذاری عمومی یک شخص رده بالای کشور به‌طور مرتب با کنفرانس‌های خبری روزانه به مردم اعتماد می‌دهد که وضعیت چگونه است و تا چه حد تحت کنترل است. وزارتخانه‌های بخشی مانند آموزش و پرورش و بهداشت نیز در حوزه تخصصی خود اعلان‌هایی را صادر می‌کنند و خبری هم از نهادهای جدیدالتاسیس در حالت بهینه نیست. از همین روست که سخنگوی یک وزارتخانه نمی‌تواند اعتماد عمومی که مردم از سخنان فرضاً رئیس‌جمهور می‌گیرند ایجاد کند. این تعهد به گفت‌وگوی مستقیم و منظم با مردم از اصلی‌ترین ویژگی‌های دوران بحران‌ها و جنگ‌هاست. حتی مثال‌هایی از این قبیل بحران‌ها می‌توان یافت که در آنها گروه‌های متخاصم به درگیری‌های داخلی پایان داده‌اند و فرصتی برای همبستگی ایجاد شده است. استفاده از این فرصت البته در گرو اتخاذ سیاستی هم‌راستا و سازگار با انگیزه‌های فردی و اجتماعی است. درواقع این همان بهینه اجتماعی است که در سیاستگذاری عمومی به دنبال آن هستیم.

کرونا و ایران

حال اگر بخواهیم در مورد شرایط ایران صحبت کنیم پیش از هر چیز باید عینک واقع‌بینی را بر چشم بگذاریم. اقتصاد ایران فارغ از بحران فعلی، در سال گذشته با شوک‌های مختلفی مواجه بوده. تحریم در چند سال گذشته اقتصاد را از نفس انداخته است. رشد اقتصادی منفی بوده و چشم‌اندازش نیز احتمالاً منفی باقی خواهد ماند. تورم به‌طور لجام‌گسیخته‌ای افزایش یافته و نرخ ارز هر روز رکورد تازه‌ای را از خود بر جای می‌گذارد. تحولاتی که در زمینه اجتماعی در داخل کشور در ماه‌های پایانی کشور رخ داد و نیز فقدان یکی از تاثیرگذارترین چهره‌های سیاسی نظامی در منطقه، ایران را تا آستانه یک بحران پیش برد. با این مفروضات حال اگر کرونا را هم به تصویر اضافه کنیم درخواهیم یافت که کار دشواری پیش رو داریم.

درس اصلی کرونا برای شرایط فعلی اقتصاد می‌تواند این باشد که اولین‌بار چالش‌های حکمرانی در ایران به همراه شرایط موجود خود را به عریان‌ترین وجه نشان داده‌اند. در واقع مساله اصلی در اینجا این است که یک‌بار برای همیشه تکلیفمان را با فرآیند سیاستگذاری مشخص کنیم. دست به ایجاد نهاد جدید نزنیم و به تقویت همین نهادهای موجود بشتابیم. صورت مساله را درست تعریف کنیم و چالش‌ها و فرصت‌های پیش رویمان را بشناسیم. چالش‌ها عمدتاً همان‌هایی هستند که تا به امروز با آنها مواجه بودیم. هنوز نمی‌توان مطمئن بود که شرایط اقتصاد جهانی به کدام سمت می‌رود و آیا چشم‌اندازی برای کاهش تحریم‌ها وجود دارد یا خیر. با این حال اگر از اعلام کاستی‌ها نهراسیم و شفاف وضع موجود را به اطلاع عموم برسانیم می‌توان بخشی از سرمایه اجتماعی از دست‌رفته را جبران کرد. به عبارت بهتر فرصت اصلی پیش روی ما این است که تلاش کنیم فرآیند سیاستگذاری را در ایران به صورت پروتکل‌محور درآوریم و برای هر مساله‌ای یک نهاد مسوول را تعیین کنیم که «حرف آخر» را بزند و در آن امر خاص پیش از هر چیز سایر دستگاه‌های حکمرانی از آن استراتژی تبعیت کنند. به واقع نمی‌توان به صورت آشکار شاهد تضارب آرا و مراکز متعدد تصمیم‌گیری بود و در عین حال از مردم توقع داشت که راهبرد اعلامی دولت را به ویژه در شرایط بحرانی بپذیرند. در مورد شرایط کرونا به‌طور مشخص می‌توان به محدودیت‌های عبور و مرور و تعطیلی مکان‌های عمومی اشاره کرد که با تاخیر اتفاق افتاد و می‌توانست زودتر انجام شود. این مساله میوه همین عدم شفافیتی است که در فرآیند سیاستگذاری به آن اشاره شد.

قدم بعدی در افق میان‌مدت درمورد حکمرانی در شرایط کرونا، به پس از دوران اوج شیوع بازمی‌گردد. اینکه دولت تحت چه مکانیسمی می‌خواهد به اقتصاد ایران که حالا از کرونا نیز در کنار سایر تهدیدهای قبلی متضرر شده است،‌ حیاتی دوباره بخشد. تخصیص یک میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی یکی از همین اقدامات است که البته به تنهایی کافی به نظر نمی‌رسد چراکه اقتصاد ایران پیش از این نیز با مشکلاتی مواجه بود که به برخی از آنها اشاره شد. در این حالت سیاستگذار باید چشم‌انداز و ارزیابی درستی از هزینه‌های آشکار و پنهان سیاستگذاری و بازه زمانی که هر کدام از آنها ممکن است به اقتصاد تحمیل شود داشته باشد. اینجاست که می‌توان تصمیم گرفت آیا اگر از منابع ذخیره‌ای برای کنترل هرچه بهتر بحران استفاده کنیم می‌توانیم هزینه فرصتی را که بعدتر به اقتصاد تحمیل می‌شود کمینه کنیم یا خیر. همین تصمیم نیز مستلزم داشتن اطلاعات آماری درست از افراد شاغل و به ویژه در مقیاس خانوار است تا بتوان سیاست معیشتی درستی را در پیش گرفت. این مساله یکی از چالش‌های فعلی ایران در حوزه سیاستگذاری یعنی جمع‌آوری داده‌های قابل اتکا را جدی‌تر از قبل، پیش رو قرار می‌دهد.

به هر ترتیب، در شرایطی که کرونا به ادبیات رایج سیاستگذاری در ایران و سایر نقاط جهان تبدیل شده نباید اجازه داد که عواقب این امر نیز مانند سایر چالش‌های اقتصاد ایران به یک بیماری مزمن و در عین حال عادی برای گفتمان عمومی کشور بدل شود. کرونا چالشی است که نه میانبر دارد و نه می‌توان از آن بدون تدبیر و توجه به ادبیات اقتصاد سیاسی و حکمرانی جان سالم به در برد. در نهایت تاریخ، عملکرد کشورها را در این برهه قضاوت خواهد کرد.