چرخه تشدیدشونده

مروری بر اقدامات دولت و مجلس در سال 98 نشان می‌دهد که در حوزه صندوق‌های بازنشستگی ردی از اقدامات جدی و نظام‌مند برای حل بحران صندوق‌های بازنشستگی به چشم نمی‌خورد. به‌علاوه، بنابر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در لایحه بودجه 99 تقریباً ۷۷ هزار میلیارد تومان از اعتبارات هزینه‌ای بودجه، صرف کمک به پرداخت حقوق سه صندوق بازنشستگی کشوری، لشکری و فولاد می‌شود. این عدد یک‌پنجم از کل هزینه‌های عمومی دولت را شامل می‌شود که نسبت به بودجه ۹۸، رشد ۴۵درصدی داشته است. بدین ترتیب، می‌توان سال 98 و احتمالاً سال آینده را ادامه چرخه معیوب و روند تشدیدشونده بحران صندوق‌های بازنشستگی دانست.

به نظر می‌رسد عدم چاره‌جویی برای حل چالش‌های موجود در نظام بازنشستگی به‌رغم گستردگی ابعاد آن، معلول مجموعه‌ای از عوامل است که بخشی از آنها، همان عواملی هستند که مانع حل ریشه‌ای سایر چالش‌های اقتصادی کشور همچون اصلاح نظام بانکی و بحران محیط زیست هستند. علاوه بر آن، بحران نظام بازنشستگی در مقایسه با سایر چالش‌های اقتصاد ایران دارای ویژگی‌های منحصربه‌فردی است که چاره‌جویی برای آن را به مراتب دشوارتر می‌کند. آنچه در ادامه می‌آید، مروری بر موانع اصلاح نظام بازنشستگی است.

1- موانع مشترک با سایر بحران‌ها

همان‌طور که گفته شد، برخی از عواملی که در سال 98 مانع اجرای اصلاحات جامع و همه‌جانبه نظام بازنشستگی شد، همان عواملی هستند که اصلاحات در سایر حوزه‌های اقتصادی کشور را نیز تا حد زیادی متوقف کرده‌اند. شاید مهم‌ترین و بهتر است بگوییم هولناک‌ترین این عوامل، توافق نانوشته‌ای باشد که به نظر می‌رسد میان دولت و مردم برای پرتاب مشکلات به آینده یا به زبان دیگر، قرض گرفتن از نسل‌های بعدی باشد. این توافق نانوشته به نظر می‌رسد در سایر حوزه‌ها نیز وجود دارد. به عنوان مثال، در حوزه محیط زیست هم بهره‌برداری بیش از اندازه و ناپایدار از منابع طبیعی در واقع نوعی استقراض از نسل‌های بعدی است که آنها نیز باید سهمی در محیط زیست کشور داشته باشند.

در حوزه بحران بانکی نیز، عدم اصلاح نظام بانکی و پوشش کسری‌های موجود در بانک‌ها از طریق استقراض از بانک مرکزی که در نهایت منجر به افزایش پایه پولی، حجم نقدینگی و در نهایت، تورم می‌شود، پرتاب کردن بحران به آینده است. در حوزه بازنشستگی این پرتاب مشکلات به آینده به شکل‌های مختلفی بروز کرده است که دست کردن در جیب بانک رفاه (و در واقع سپرده‌گذاران آن) برای جبران کسری منابع، عدم خروج از بنگاهداری و نیز عدم انجام اصلاحات پارامتریک نمونه‌هایی از آن است. اما شاید هیچ حوزه‌ای در اقتصاد ایران نتوان یافت که قرض گرفتن از آینده و نسل‌های بعد به اندازه نظام بازنشستگی، به صورت سیستماتیک و ساختاری انجام شود.

نظام بازنشستگی 1PAYG که در آن کسورات پرداختی توسط شاغلان فعلی برای پرداخت حقوق بازنشستگان استفاده می‌شود، خواه به صورت رسمی و خواه به صورت غیررسمی اجرا شود، عریان‌ترین شکل استقراض از آینده است. جالب اینجاست که این رویکرد، در میان مدیران و سیاستگذاران ارشد نظام بازنشستگی چنان ریشه دوانده که از نظر بسیاری از آنها، مادامی که کسورات و حق بیمه‌های دریافتی صندوق‌هایی همچون سازمان تامین اجتماعی بتواند کفاف حقوق بازنشستگان در همان سال را بدهد، هیچ دغدغه‌ای نباید داشت و اصولاً مطالبات آتی شاغلان و بیمه‌پردازان فعلی وارد معادلات نمی‌شود. این در حالی است که در یک نظام بازنشستگی پایدار، ارزش کنونی تعهدات آتی صندوق (که با نرخ تنزیل مناسب تنزیل شده است)، بایستی برابر با ارزش روز سرمایه‌گذاری‌های آن باشد و صرف‌نظر از مقایسه ورودی و خروجی کوتاه‌مدت و سالانه صندوق (که ماهیت جریان یا flow دارند) باید جمع تعهدات و جمع دارایی‌ها (که ماهیت انباشت یا stock دارد) در تعادل باشند.

تصمیم‌گیران مسوولیت‌ناپذیر

یکی دیگر از موانع اصلاح ساختار صندوق‌های بازنشستگی این است که به نظر می‌رسد ساختار سیاسی و تصمیم‌گیری کشور به گونه‌ای است که تقریباً در هر موضوعی که نیازمند تصمیم‌گیری است، می‌توان نهادهای متعددی را نام برد که می‌توانند در خصوص آن تصمیم اظهارنظر کرده و حتی حق وتو داشته باشند، اما در عمل مسوولیتی در قبال آن ندارند و پیامدهای عدم اتخاذ تصمیم، متوجه آنها نخواهد بود. این ساختار تصمیم‌گیری از جزئی‌ترین تا کلان‌ترین تصمیمات کشور قابل مشاهده است و پیامد آن عدم توانایی نظام تصمیم‌گیری در حل به موقع مشکلات و اتخاذ تصمیمات مورد نیاز است.

 اینکه چرا چنین رویه‌ای در فضای تصمیم‌گیری و سیاستگذاری کشور ایجاد شده است خارج از حوصله نوشتار حاضر بوده و نیازمند اظهار نظر متخصصان اقتصاد سیاسی و علوم سیاسی است، اما آنچه می‌دانیم این است که حل هر بحرانی نیازمند یک راهبر مشخص است که اختیار تصمیم‌گیری داشته و در مقابل، مسوولیت تصمیمات خود را نیز بپذیرد. ساختار تصمیم‌گیری فعلی کشور که هرگونه تصمیمی نیازمند تایید نهادهای متعدد است که اکثریت آنها پاسخگویی و مسوولیتی هم در قبال پیامدهای آن نخواهند داشت، عاجز از اخذ تصمیمات هرچند کوچک است و انباشت مشکلات کشور در طی سال‌های متمادی شاهدی بر این مدعاست.

در حوزه اصلاحات نظام بازنشستگی نیز، به‌رغم آنکه نهادهای متعددی در دولت و خارج از دولت می‌توانند اصلاحات را به بهانه‌های سیاسی، امنیتی و اجتماعی متوقف کنند، اما در نهایت هزینه‌ای بابت تشدید بحران و تعویق حل آن پرداخت نخواهند کرد. به عنوان نمونه، کوچک‌ترین اصلاحی در حوزه بنگاهداری و ساختار سرمایه‌گذاری صندوق‌ها منجر به ورود نمایندگان مجلس در استان محل فعالیت آن بنگاه و ورود انواع و اقسام نهادهای امنیتی و نظارتی در موضوع خواهد شد که باعث شده موضوع خروج از بنگاهداری صندوق‌ها که اولین گام در اصلاح دارایی‌های صندوق‌هاست، به‌طور کامل متوقف شود. در حوزه تعهدات صندوق‌ها نیز، مجلس شورای اسلامی می‌تواند انواع و اقسام قوانین هزینه‌زا برای صندوق‌ها همچون بازنشستگی زودتر از موعد را به تصویب برساند، بدون آنکه پیامدهای مالی بلندمدت آن را که حداقل ده‌ها سال ادامه خواهد یافت بپذیرد.

افق کوتاه سیاستگذاری

یکی دیگر از عواملی که به‌طور مشخص، در سال 98 مانع انجام اصلاحات نظام بازنشستگی شد، نزدیک شدن به پایان عمر دولت و مجلس بود. به دلایل مختلف از جمله نبود ساختار حزبی جدی در کشور، افق تصمیم‌گیری در دولت و مجلس منحصر به دوران مسوولیت آنهاست که نپرداختن به مشکلات بلندمدت و بروز رفتارهای پوپولیستی که تامین‌کننده رفاه کوتاه‌مدت است، اصلی‌ترین پیامد آن است. بنابراین، همان‌طور که قابل پیش‌بینی بود، گذران امور و روزمرگی، ویژگی غالب فضای سیاستگذاری در سال 98 بود.

ضعف سرمایه اجتماعی

علاوه بر آن، اصلاحات اقتصادی از جمله اصلاح نظام بازنشستگی نیازمند سرمایه اجتماعی بسیار بالاست. به‌طور طبیعی، منافع حاصل از این اصلاحات در بلندمدت حاصل می‌شود، در حالی که هزینه‌های رفاهی آن باید در کوتاه‌مدت پرداخت شود. از آن بدتر اینکه اگر مسیر اصلاحات به درستی انتخاب و پیاده‌سازی نشود، هزینه‌های کوتاه‌مدت آن توسط مردم پرداخت خواهد شد، اما لزوماً منافعی در بلندمدت عاید مردم نخواهد شد. حافظه تاریخی مردم ایران پر از مثال‌هایی است که به‌رغم تحمیل هزینه‌های سنگین به آنها، مشکلات همچنان پابرجا مانده‌اند.

اصلاح قیمت سوخت مثال خوبی از این اصلاحات است که به‌رغم اجرای اصلاحات قیمتی در مقاطع مختلف به دلیل انجام به اصطلاح «شوک‌درمانی» و بروز هزینه‌های اجتماعی سنگین، نیمه‌کاره رها شده و آثار مثبت آن در بلندمدت برای مردم قابل مشاهده نیست. چنین برداشتی از سوی مردم طبیعتاً مخالفت آنها با هرگونه اصلاحات اقتصادی را برمی‌انگیزد. در مورد نظام بازنشستگی نیز، وجه مشترک همه اصلاحات نظام بازنشستگی، کاهش تعهدات و افزایش دارایی‌هاست که در نهایت تعادل و پایداری مالی را به نظام بازنشستگی بازمی‌گرداند. سرمایه پایین اجتماعی نظام تصمیم‌گیری به دلیل سابقه عملکرد نامناسب آن از نگاه مردم، یک مانع جدی بر سر راه اصلاحات نظام بازنشستگی است.

در نهایت، می‌توان گفت نظام سیاستگذاری کشور در مقابل بحران‌های اقتصادی دچار یک دوگانگی همیشگی است و آن اینکه در دوره‌هایی که به دلیل وفور منابع، به‌خصوص درآمدهای نفتی، امکان سرپوش گذاشتن بر مشکلات و پر کردن خلأهای موجود وجود داشته، سیاستگذار انگیزه‌ای برای اصلاح ندارد و جامعه نیز به وضع موجود رضایت می‌دهد. در مقابل، در دوره‌های تنگنا و سختی که معمولاً ناشی از افت درآمدهای نفتی یا تشدید تعارضات بین‌المللی و تحریم‌هاست، دولت ابزار و منابع کافی برای اصلاحات ساختاری در اختیار ندارد و ناچار است منابع محدود موجود را به امور روزمره و تامین نیازهای اولیه جامعه اختصاص دهد. به زبان ساده، در دوره‌هایی که منابع لازم برای اصلاحات وجود دارد، انگیزه اصلاحات وجود ندارد و برعکس در دورانی که انگیزه اصلاحات به دلیل بروز مشکلات وجود دارد، معمولاً منابع کافی در اختیار نیست. به نظر می‌رسد آنچه این دوگانگی را در نظام سیاستگذاری کشور ما به وجود آورده، وجود منابع نفتی است که به مثابه یک ماده افیونی، هرازگاهی سرخوشی‌ها و گشایش‌های مقطعی و کوتاه‌مدت در اقتصاد ایران ایجاد می‌کند و عزم و اراده برای برنامه‌ریزی بلندمدت را از سیاستگذار سلب می‌کند.

در مجموع، می‌توان گفت مجموعه‌ای از عوامل مختلف، دست‌به‌دست هم داده تا چالش‌های اقتصاد ایران همچنان حل‌نشده باقی بماند. بحران صندوق‌های بازنشستگی نیز از این قاعده مستثنی نبوده و به دلیل وجود این عوامل، در سال 98 نیز شاهد اصلاحات ویژه‌ای نبوده‌ایم. شکل 1 این عوامل را به تصویر می‌کشد.


2- موانع ویژه بحران صندوق‌ها

علاوه بر موانعی که حل بحران‌های اقتصادی کشور را به‌طور کلی با مشکل مواجه کرده است، مجموعه‌ای از عوامل هستند که به‌طور ویژه در مورد بحران صندوق‌ها موضوعیت بیشتری دارند و مانع انجام اصلاحات زیربنایی هستند.

شاید مهم‌ترین این عوامل این است که به دلیل ماهیت بلندمدت بحران صندوق‌ها، در سطح جامعه چیزی به نام «بحران صندوق‌های بازنشستگی» قابل لمس نیست. آنچه آحاد جامعه در مورد صندوق‌های بازنشستگی می‌بینند این است که در نهایت، به هر ترتیبی حقوق بازنشستگان توسط دولت پرداخت خواهد شد و بنابراین، مهم نیست منبع تامین آن چه بوده است. به عبارت دیگر، اینکه منابع صندوق‌ها حتی در صورت فروش کامل، صرفاً کفاف هزینه‌های آنها را در کوتاه‌مدت داده و در بلندمدت اکثر آنها ورشکسته خواهند بود، تاثیر آنی و ملموسی در زندگی روزمره مردم ندارد. این در حالی است که مثلاً در مورد بحران محیط زیست، حداقل در سال‌های اخیر اثرات ملموس آن همچون آلودگی هوای کلانشهرها و خشک شدن زاینده‌رود توسط آحاد جامعه به وضوح قابل مشاهده است و پیام جدی بودن بحران را در سطح وسیع به جامعه مخابره می‌کند. به زبان ساده، اگر یک نظرسنجی در سطح جامعه از معضلات اقتصاد ایران برگزار کنیم بسیار بعید است که عدم تعادل مالی صندوق‌های بازنشستگی بتواند رتبه بالایی به خود اختصاص دهد.

ذی‌نفعان کم‌توان

نکته دیگر اینکه، معمولاً حل هر بحران نیازمند وجود یک گروه ذی‌نفع پرقدرت است که منافع آن به حل بحران گره خورده باشد. این گروه ذی‌نفع که معمولاً آحاد جامعه یا بخشی از آن است، در نقش مطالبه‌گر به نظام سیاستگذاری برای حل بحران فشار خواهد آورد. به عنوان مثال، در بحران موسسات مالی غیرمجاز، گروه ذی‌نفع، سپرده‌گذارانی بودند که سپرده‌های خود را از دست داده بودند و با تجمع و اعتراض در مقابل مجلس و بانک مرکزی و... به دنبال حل مشکلات خود بودند. اما ذی‌نفع اصلی در بحران صندوق‌های بازنشستگی، نسل‌های بعدی هستند که علی‌القاعده امکان پیگیری مطالبات خود را ندارند.

در شرایط فعلی، اگر هم اعتراض یا تجمعی در مورد صندوق‌های بازنشستگی شکل می‌گیرد عمدتاً با هدف افزایش مزایای بازنشستگی است که به تشدید بحران می‌انجامد و نه حل آن. بنابراین، نبود یک گروه ذی‌نفع قدرتمند منجر به عدم شکل‌گیری مطالبه‌گری در سطح وسیع شده است.

ذی‌نفعان پرقدرت

نکته پایانی اینکه هر تعادلی در اقتصاد، هرچقدر هم نامطلوب باشد، ذی‌نفعانی را حول خود شکل می‌دهد. وضعیت کنونی صندوق‌ها نیز ذی‌نفعان متعددی دارد که منافع آنها حول حفظ وضع کنونی و عدم اصلاح ساختار صندوق‌ها شکل گرفته است. به عنوان مثال، بنگاهداری صندوق‌ها تامین‌کننده منافع گروه‌های سیاسی است که به بنگاه به مثابه ابزاری برای توزیع رانت در مناطق مختلف کشور نگاه می‌کنند. این نوع نگاه، حتی قبل از تاسیس یک بنگاه اقتصادی در قالب چانه‌زنی‌های سیاسی در مورد مکان‌یابی آن، که ماهیتاً یک تصمیم کاملاً اقتصادی است، شروع می‌شود. پس از تاسیس بنگاه نیز تحمیل نیروی کار مازاد به بهانه ایجاد اشتغال و نیز چانه‌زنی برای دریافت رانت در قالب تسهیلات ارزان‌قیمت، انرژی و نهاده‌های تولیدی ارزان و نهایتاً حمایت از بازار محصول از طریق وضع تعرفه یا عدم اعطای مجوز به رقبا، همگی دست‌به‌دست هم می‌دهد که بنگاه‌های ناکارآمدی ذیل صندوق‌های بازنشستگی شکل بگیرند که واگذاری هریک از آنها با هدف افزایش کارایی، موجب اعتراض و فعال شدن گروه قابل توجهی از ذی‌نفعان محلی و ملی خواهد شد. علاوه بر آن، مدیران بنگاه‌ها نیز به عنوان یک گروه ذی‌نفع قدرتمند تمایلی به واگذاری آنها که احتمالاً منجر به از دست دادن موقعیت شغلی آنها می‌شود ندارند.

به زبان ساده، سرمایه‌گذاری صندوق‌ها در سهام شرکت‌ها نه به عنوان یک ابزار کسب سود و تامین منابع، بلکه به عنوان بازوی توزیع رانت و ابزار حمایت اجتماعی مورد استفاده قرار می‌گیرد. در حوزه تعهدات نیز، مجلس و دولت هر دو در عدم اصلاح تعهدات و بلکه افزایش آن ذی‌نفع بوده و افزایش مزایای بازنشستگی را به عنوان برگ برنده‌ای می‌دانند که در مواقع لزوم آن را هزینه کنند. در چنین شرایطی، هرگونه اصلاح در صندوق‌ها مقاومت جدی از سوی این ذی‌نفعان را به همراه خواهد داشت. در مجموع، بحران صندوق‌های بازنشستگی ویژگی‌های منحصربه‌فردی دارد که حل آن را در مقایسه با برخی بحران‌های دیگر موجود در اقتصاد ایران به مراتب پیچیده‌تر می‌کند. شکل 2 این ویژگی‌ها را به تصویر می‌کشد.

به عنوان جمع‌بندی می‌توان گفت، موانع جدی بر سر راه‌حل بحران صندوق‌های بازنشستگی وجود دارند که در سال 98 (و احتمالاً سال‌های بعد) گریبان‌گیر نظام بازنشستگی ایران بودند و حل این بحران نیازمند چاره‌اندیشی برای موانع فوق‌الذکر است.

پی‌نوشت:

 1-Pay as you go