رسوخ سیاست

امیرحسین خالقی، استاد دانشگاه و فارغ‌التحصیل دکترای سیاستگذاری عمومی می‌گوید نظام اداری دولت به راحتی زیر بار سیاسیون نمی‌رود، بلکه با توجه به نوع و وسعت کارش خود قدرتی مستقل است که از قضا هراس سیاستمداران را برمی‌انگیزد، از این‌رو به ویژه در کشورهایی مانند ما اهالی سیاست انگیزه زیادی دارند که دیوانسالاری را مهار کنند و نظام اداری را به ابزاری رام و فنی بدل کنند. به گفته او مساله ناکارآمدی نظام اداری را باید از جایی در بیرون آن یعنی فضای سیاسی خاص ایران که هنوز گروه‌های قدرت تثبیت شده و قواعد بازی مشخص در آن وجود ندارد دنبال کرد. به اعتقاد خالقی سه محور عمده کاستن از اندازه نظام اداری، غیرمتمرکز کردن و سرانجام فناورانه کردن آن، بشرطها و شروطها می‌تواند وضعیت را بهبود بخشد که البته باید به صورت مشخص و موردی بحث‌ها حول این سه محور را پیش برد.

♦♦♦

چرا به نظر می‌رسد هیچ‌کس از نظام اداری کشور راضی نیست؟

در مورد یکی از کشورهای آفریقایی می‌گفتند که یکی از مسوولان دولتی محلی گاوهایش را در فضای سبز اداره‌اش نگهداری می‌کرد، یحتمل به نظرش طبیعی بود که از مزایای شغل دولتی‌اش استفاده کند. غریب نیست آدم‌هایی که با پول عمومی دم و دستگاه به هم می‌زنند و خیلی اوقات گرهی هم از کار مردم باز نمی‌کنند، خیلی هم محبوب نباشند. تعداد ایرانی‌هایی که چنین نگاهی به دولتی‌ها و دفتر و دستک آنها یا همان نظام اداری، یا به قول فرنگی‌ها ادمینیستریشن (administration) دارند، چشمگیر است. البته می‌دانیم که قضیه نارضایتی از اهالی دولت و دیوانسالاری (یا معادل رایج‌تر آن بوروکراسی) تو در توی آن اختصاص به ایران ندارد، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نشانه‌هایش دیده می‌شود و چه‌بسا در فولکلور مردم هم وارد شده باشد، شاید ذکر آن لطیفه معروفی که پیتر اوانز در مقدمه کتاب خواندنی‌اش توسعه و چپاول در مورد برزیل نقل می‌کند خالی از لطف نباشد که دو شیر از باغ وحش فرار می‌کنند و هر کدام به راهی می‌روند، اولی که جایی برای پنهان شدن نداشته است فوری گیر می‌افتد، ولی دومی بعد از چند ماه آن هم با اضافه‌وزن دستگیر و به باغ وحش برگردانده می‌شود، فضولی شیر اولی گل می‌کند که این دومی کجا بوده است که پیدا کردنش چند ماه طول کشیده و تازه انگار به او خوش هم گذشته است. شیر فربه می‌گوید که در یکی از اداره‌های دولتی پنهان شده بوده و هر از چندی یکی از کارمندان آن اداره را یک لقمه چپ می‌کرده و البته کسی هم از غیبت آنها خبردار نمی‌شده است. منتها بار آخر به اشتباه آبدارچی را خورده و از آنجا که او تنها کسی بود که در آن خراب‌شده کار مثبتی انجام می‌داده، همه غیبتش را متوجه شده بودند و شیر بی‌نوا گرفتار شده بود! این به‌طور خلاصه دلیل نارضایتی شهروندان کشورهای در حال توسعه از نظام اداری کشورشان است که در بسیاری از نظر مردم کارش سرکیسه کردن و سنگ جلوی پای آنها انداختن است، در مورد ایران هم به نظر قضیه خیلی متفاوت نیست.

مهم‌ترین مشکل نظام اداری کشور چیست؟

شاید بد نباشد ابتدا درباره قضیه کلی‌تر بحث کنیم و بعد وارد مورد خاص ایران بشویم. کسانی از اهالی علم سیاست معتقدند حالت ایده‌آل این است که سیاست و اداره از هم جدا و مستقل باشند، یعنی سیاستمداران به تعیین اهدافی که به اصطلاح خیر جمعی را تامین می‌کنند، بپردازند و اداره‌جاتی‌ها و بوروکرات‌ها هم در اجرای چنین اهدافی بکوشند. ایده خوبی به نظر می‌رسد، اما کار بسیار پیچیده‌تر از اینهاست، نظام اداری دولت به راحتی زیر بار سیاسیون نمی‌رود، بلکه با توجه به نوع و وسعت کارش خود قدرتی مستقل است که از قضا هراس سیاستمداران را برمی‌انگیزد، به استعاره می‌شود گفت شبیه دستی می‌شود که گاهی نه‌تنها از مغز فرمان نمی‌برد، بلکه شرایط خود را به آن هم تحمیل می‌کند. از این‌رو به ویژه در کشورهایی مانند ما اهالی سیاست انگیزه زیادی دارند که دیوانسالاری را مهار و نظام اداری را به ابزاری رام و فنی بدل کنند. غریب نیست وقتی می‌بینیم در کشاکش رقابت‌های سیاسی و بعد از به قدرت رسیدن یک گروه مخالف، جابه‌جایی گسترده افراد موثر در نظام اداری انجام می‌گیرد، حتی اگر تغییر چندانی در رویه‌ها و فرآیندهای اصلی شاهد نباشیم. در مورد ایران هرچند این کار بسیار رایج است، بد نیست به‌طور خاص دو نمونه تاریخی یکی پیش و دیگری پس از انقلاب را یادآوری کنم، نخست زمانی که آخرین پادشاه ایران بعد از قضایای سال 1332 برای محکم کردن جایگاه خود سراغ دگرگون کردن ترکیب نظام اداری رفت و بوروکرات‌های جوان را به‌جای قجری‌های مشهورتر و اسم و رسم‌دارتر آورد که در موفقیت‌های اقتصادی ایران در دهه 1340 هم نقش پررنگی داشتند. مورد دوم هم دولت مهرورزی بود که به جابه‌جایی‌های گسترده در نظام اداری ایران دست زد و به اصطلاح منحل کردن سازمان برنامه و بودجه یکی از نقاط عطف آن بود. در واقع مساله ناکارآمدی نظام اداری را باید از جایی در بیرون آن یعنی فضای سیاسی خاص ایران که هنوز گروه‌های قدرت تثبیت‌شده و قواعد بازی مشخص در آن وجود ندارد دنبال کرد. در این هیاهو از خورشید روشن‌تر است که سیاست اجازه نمی‌دهد نظام اداری کار خودش را بکند.

اما گذشته از سیاست‌زدگی که اشاره شد، از دید هواداران مکتب اتریش که من هم خودم را نزدیک به آنها می‌دانم نظام اداری یا همان سازوبرگ دیوانسالارانه دولت خودش بزرگ‌ترین مشکل است و کاستی‌هایی ذاتی دارد! دم و دستگاه دولت، هر دولتی، با دو بحران ذاتی انگیزه و اطلاعات روبه‌روست، به بیانی دیگر در تحلیل نهایی در اعماق ظلمانی بوروکراسی عظیم دولت، آدم‌ها نه به حد کافی می‌دانند و نه انگیزه کافی برای پیشبرد درست کار دارند. حتی از همان زمان ماکس وبر بزرگ که بوروکراسی مفهوم‌پردازی شد و بنا بود ابزار و وسیله‌ای غیرشخصی و کارآمد برای نیل به برخی اهداف باشد، به ایرادهای آن اشاره شده بود. همچنین فربگی دولت هم مساله‌ای جدی است، هرچه سازمان‌ها بزرگ‌تر شوند، ایجاد هماهنگی درون آنها دشوارتر می‌شود و در فضایی که ملاحظات سیاسی بر کار آنها حاکم است، می‌شود حدس زد که کارآمدی فنی آن بسیار کاهش می‌یابد.

این مشکل یا مشکلات در کدام بخش از نظام اداری کشور بیشتر مشاهده می‌شود؟

 به نظرم می‌رسد اینها که گفته شد جزئی از به اصطلاح دی‌ان‌اِی نظام اداری ماست، همه‌جا به درجاتی هست، حتی در جاهایی از دولت مثل سازمان برنامه و بانک مرکزی که علی‌الاصول تخصص و حرفه‌گری بوروکرات‌ها بسیار پررنگ است، باز می‌بینیم که شبح سیاست بالای سر آنها پرسه می‌زند. یادم هست جوئل میگدال از دانشمندان سرشناس علم سیاست مثال جالبی را از مکزیک در کتاب دولت در جامعه خود نقل می‌کند که به تقریب خوبی برای خیلی از کشورهای در حال توسعه دیگر رواست و انگار زبان حال ماست. او می‌گوید در مکزیک که دوره ریاست‌جمهوری شش‌ساله است، قانونی رسمی به نام سیکسینو وجود دارد که کارکنان دولت هر شش سال یک‌بار به شکل گسترده تغییر می‌کنند، یحتمل ایده پشت این قانون جلوگیری از فساد و میدان دادن به جوان‌ترها و مانند آن است و البته بعید است خیلی از سیاستمداران هم از این ناراضی باشند، اما اتفاقی که می‌افتد جالب است. دو سال اول دولت یک رئیس‌جمهور در عمل به کار دشوار جابه‌جایی افرادهای بین اداره‌ها و نهادهای مختلف می‌گذرد و به زبان اداری ایران «اتوبوس‌ها» در بین اداره‌جات در تردد خواهند بود. طول می‌کشد تا مسوولان در جایگاه‌های جدید بفهمند چی به چی است و کار را دست بگیرند و اولویت تعیین کنند. از آن طرف دو سه سال آخر دوره تصدی یک دولت هم اهالی بوروکراسی به شدت محتاط می‌شوند و سعی می‌کنند برای خود دردسر نخرند و دنبال کارها و طرح‌هایی نروند که شاید مورد پسند دولت بعدی نباشند. با نزدیک شدن به پایان دوره زد و بند بوروکرات‌های رده‌بالا برای تصدی مناصب دولتی جدید یا سوار شدن در «اتوبوس» مناسب آغاز می‌شود. این وسط در کل دو سه سال هست که کسی کاری برای اصلاح امور انجام دهد که بعید است کافی باشد. از این‌روست که کارمندان و اهالی بوروکراسی بسیار عافیت‌طلب می‌شوند، اگر یک بوروکرات بلندپایه مکزیکی زیادی بی‌روغن سرخ کند و فلان سیاست حتی درست را حمایت شدید کند، شاید حتی از نان خوردن بیفتد و دچار مشکل شود. سیاستمدارها می‌آیند و می‌روند، ولی او باید حواسش به شغلش باشد، پس کار به حفظ ظاهر و سخن درمانی می‌رسد، آنها سعی کنند میان مردم خود را مدافع و حامی برنامه‌ها نشان دهند، ولی در عمل فقط چندان حمایتی از آنها نمی‌کنند. این توصیفی از مکزیک بود، ولی اگر در آغاز نمی‌گفتیم، یحتمل خیلی‌ها به دلیل شباهت بسیار فکر می‌کردند که داستان اداره‌جات در ایران است. میگدال در نهایت به خوبی خلاصه می‌کند که بوروکرات‌های جهان سوم از سوی پژوهشگران و البته مسوولان نهادهای خارجی و بین‌المللی با صفاتی چون تنبلی، نبود اراده و نبود تعهد به اصلاحات شناخته می‌شوند. اما آنها توجه لازم را به زمینه و زمانه‌ای که دولتی‌ها در آن عمل می‌کنند ندارند، زمینه و زمانه‌ای که آنها را تنبل و غیرمتعهد می‌سازد. او همچنین به خوبی تاکید می‌کند با روی کار آمدن نسل جدیدی از بوروکرات‌ها یا به اصطلاح جوان‌گرایی هم کار حل نمی‌شود و تکنیک‌ها و ایده‌های جدید مدیریتی هم بعید است کاری بگشایند.

مسائل نظام اداری چه آثار و تبعاتی داشته است؟

فکر می‌کنم کمتر مصاحبه و نوشته‌ای را از اهالی اقتصاد خوانده باشید که در آن از سختی کسب‌وکار و کاغذبازی‌های دولتی‌ها ننالیده باشند، خیلی‌ها می‌گویند کارها بد پیش نمی‌رود تا وقتی کارمان به اداره دولتی می‌رسد، کارکنانی بی‌انگیزه که برای بسیاری از آنها وقت ارباب‌رجوع اهمیتی ندارد و برخی از آنها دنبال سرکیسه کردن‌ هستند، البته شاید هم حق داشته باشند، مواجب رسمی کفاف معیشت را نمی‌دهد و باید خرج زن و بچه را در آورد. در ایران که بحق می‌توان آن را سرزمین مجوزها و دست‌اندازها نامید، امضاهای طلایی زیادند و چرا کسی باید خودش را از مزایای آن محروم کند. عالی‌رتبه‌ها درگیر ارتباط‌های گسترده با ذی‌نفوذان اقتصادی و سیاسی می‌شوند و برخی به اصطلاح بوروکرات‌های کف خیابان هم شاید به این نتیجه برسند که پول چایی و سیگار را از ارباب‌رجوع مستقیم بگیرند. نتیجه چنین فساد گسترده و سیستماتیکی روشن است؛ مشروعیت‌زدایی از نظام اداری و افزایش هزینه اجرای سیاست‌های حتی درست. خلاصه در عمل آنچه بنا بود قاتق نان شود، قاتل جان می‌شود و بیش از آنکه منفعتی عاید کند، زیان می‌رساند. باز تاکید کنم به همین دلایل بی‌اعتمادی به دولت و دولتی‌ها البته محدود به ایران نیست، حتی در نمونه‌های موفق کشورهای اروپا هم وضعیت درخشان نیست و البته می‌شود حدس زد که بیراه هم نمی‌گویند.

آیا آن دسته از مسائل نظام اداری ایران که به ایجاد و انباشت نارضایتی منجر شده، قابل اصلاح است؟

 بستگی دارد مرادمان از اصلاح چه باشد و چه نتایجی را انتظار داشته باشیم، چیزی که سعی داشتم تا اینجا روی آن تاکید کنم دو پیش‌فرض مشخص است؛ نخست، نظام اداری و بوروکراسی دولتی ابزاری بی‌طرف و فنی نیست که گوش به فرمان سیاسیون باشد و با وجود بسیاری وابستگی‌ها منطق عمل خود را دارد. دوم، در عین حال مشخص نبودن قواعد بازی سیاست می‌تواند اثری بسیار جدی روی عملکرد نظام اداری داشته باشد و همین‌طور سیاسیون را هم در گرداب مشروعیت‌زدایی گرفتار کند. چنان‌که پیشتر هم اشاره شد کار با عوض شدن بوروکرات‌ها و رفتن این و آمدن آن هم حل نمی‌شود، تا وقتی نوع خاصی از مناسبات در عرصه سیاسی حاکم باشد به نظر نمی‌رسد بتوان فتح‌الفتوحی جدی را انتظار داشت. در حالت ایده‌آل و روی کاغذ تز اصلی جدایی «سیاست از اداره» است، یعنی نظام اداری باید وسیله صرف باشد و تنها ابزاری فنی برای به انجام رساندن اهدافی مشخص که در عرصه مناسبات سیاسی مشخص می‌شود. منطق کلی و نظری اصلاح هم علی‌الاصول باید هرچه بیشتر نزدیک شدن به این حالت آرمانی باشد که بوروکراسی دولت بیشتر خصلتی فنی و ابزاری بیابد تا چیز دیگر. هرچند می‌دانیم که این ابزاری شدن و سیاست‌زدایی کامل از نظام اداری به دلایل متعدد ممکن نیست و سیاستگذاری (اجرای سیاست) و سیاستگذاری (وضع سیاست) درهم‌تنیده‌اند و به هر حال نظام اداری نقشی چه‌بسا گاه حیاتی در سیاست‌ورزی ایفا می‌کند.

این اصلاح چگونه باید انجام شود؟

به پیروی از آن سخن معروف ژنرال شرایدن که زمانی گفته بود سرخپوست خوب سرخپوست مرده است، نظام اداری خوب هم نداریم! شاید حرفی رادیکال به نظر برسد، ولی کاری را که نظام اداری یا همان بوروکراسی دولت انجام می‌دهد، بخش خصوصی در قالب بازار هم می‌تواند انجام دهد، چه‌بسا با هزینه و فساد کمتر. باری، اما اگر بخواهیم در همین چارچوب فعلی به موضوع نگاه کنیم به نظرم می‌رسد کاستن از فربگی و گستره فعالیت نظام اداری می‌تواند راهگشا باشد. بر گسترش هر سیستمی با توجه به منابع در دسترس و محیط آن حدی متصور است و از جایی به بعد موجودیت آن مورد تهدید قرار خواهد گرفت، طبیعی است که دولتی که قرار نیست همه کار انجام دهد و در همه جا سرک بکشد، کارایی بیشتری از یک دولت لله‌‌وار (nanny state) فضول همه جا حاضر خواهد داشت. البته می‌دانیم که حرف زدن از کوچک کردن دولت با توجه به مقاومت بسیار پیش‌روی آن بسیار آسان‌تر از عمل کردن است. راهکار دیگر می‌تواند غیرمتمرکز کردن نظام اداری کشور باشد، به عبارتی گسترش همان چیزی که در عرف سیاسی به آن دولت‌های محلی می‌گویند، به زبان دیگر اگر بتوان فاصله سیاست و اداره را کم کرد و به‌جای یک دولت متمرکز مستقر در مرکز کار را محلی‌تر پیش برد شاید بتوان انتظار داشت کارایی و پاسخگویی افزایش یابد. راهکار دیگر که می‌تواند در بهبود جنبه فنی بوروکراسی و نظام اداری نقش داشته باشد، بهره‌گیری از فناوری‌های جدید است که آن را با عنوان دولت الکترونیک می‌شناسیم، بنای آن هم بر حذف آدم‌ها و تعامل آنهاست تا کارایی فنی را بالا ببرد؛ مزایا و معایبی دارد و می‌توان بحث کرد، ولی به‌طور خاص می‌خواهم در مورد یک پیامد به شدت ویرانگر آن برای کشورهایی مثل خودمان هشدار بدهم و آن هم پدیده نوظهور و غریب و خطرناک اقتدارگرایی فنی (techno- authoritarianism) است که در کشورهایی مثل چین و روسیه شاهد آن هستیم و باید بیشتر روی آن مکث کرد. خلاصه می‌کنم، سه محور عمده کاستن از اندازه نظام اداری، غیرمتمرکز کردن و سرانجام فناورانه کردن آن بشرطها و شروطها می‌تواند وضعیت را بهبود بخشد، البته به قول فرنگی‌ها شیطان در جزئیات است و باید به صورت مشخص و موردی بحث‌ها حول این سه محور را پیش برد که وظیفه اهل فکر و فن در آینده است، والله اعلم.