دولت تاجر فرصت را از بخش خصوصی می‌گیرد
سیاست خرید تضمینی گندم و آثار آن بر کشاورزی و صنعت در گفت‌وگو با احمد صادقیان
سیاست خرید تضمینی گندم، اگرچه در تمامی سال‌های گذشته به دلیل بار مالی سنگینی که بر دوش دولت می‌گذارد و آثار جانبی منفی که بر بازار خرید و فروش گندم دارد، محل بحث و مناقشه بوده اما همواره مدافعانی داشته که با سپر نفوذناپذیر تامین امنیت غذایی و خودکفایی از این سیاست دفاع کرده‌اند. احمد صادقیان، عضو کمیسیون کشاورزی و صنایع تبدیلی اتاق بازرگانی تهران، معتقد است که اگرچه تامین امنیت غذایی مساله‌ای بسیار مهم است اما حمایت از کشاورز و گندمکار می‌تواند به روش‌هایی بهتر و سودمندتر اجرا شود که آثار منفی سیاست جاری مانند از بین بردن رقابت و کیفیت را نیز به همراه نداشته باشد. او معتقد است سیاست خرید تضمینی، روش خوبی برای حمایت از کشاورز نیست و کیفیت گندم را قربانی می‌کند. صادقیان می‌گوید مساله ما کمبود گندم نیست، بلکه کیفیت و تنوع گندم است، چیزی که سه دهه اجرای سیاست خرید تضمینی آن را به محاق برده است.
سیاست خرید تضمینی گندم، اگرچه در تمامی سال‌های گذشته به دلیل بار مالی سنگینی که بر دوش دولت می‌گذارد و آثار جانبی منفی که بر بازار خرید و فروش گندم دارد، محل بحث و مناقشه بوده اما همواره مدافعانی داشته که با سپر نفوذناپذیر تامین امنیت غذایی و خودکفایی از این سیاست دفاع کرده‌اند. احمد صادقیان، عضو کمیسیون کشاورزی و صنایع تبدیلی اتاق بازرگانی تهران، معتقد است که اگرچه تامین امنیت غذایی مساله‌ای بسیار مهم است اما حمایت از کشاورز و گندمکار می‌تواند به روش‌هایی بهتر و سودمندتر اجرا شود که آثار منفی سیاست جاری مانند از بین بردن رقابت و کیفیت را نیز به همراه نداشته باشد. او معتقد است سیاست خرید تضمینی، روش خوبی برای حمایت از کشاورز نیست و کیفیت گندم را قربانی می‌کند. صادقیان می‌گوید مساله ما کمبود گندم نیست، بلکه کیفیت و تنوع گندم است، چیزی که سه دهه اجرای سیاست خرید تضمینی آن را به محاق برده است.
♦♦♦
به نظر می‌رسد اجرای سیاست خرید تضمینی گندم، علاوه بر اینکه همه‌ساله چالش‌های خاص و بدیع خودش را دارد، در عالم نظر نیز دچار ابهامات و سردرگمی‌های متعدد است. مثلاً مشخص نیست که این سیاست در جهت حمایت از تولیدکننده است یا در جهت حمایت از مصرف‌کننده؟ آیا این حمایت در راستای بهبود کیفیت و افزایش تولید بوده یا در راستای صرف تامین امنیت غذایی به هر قیمتی. بعد از سه دهه اجرای این سیاست فکر می‌کنید چه نقدهایی بر این سیاست وارد است و چه آثار مثبت و منفی بر جای گذاشته است؟ آیا اساساً انتخاب این سیاست را درست و منطقی می‌دانید.
در ابتدا باید تاکید شود که در شرایط معمول، منظور دوران صلح و بدون جنگ و تحریم است، مساله حمایت از کشاورزی، مساله بغرنجی نیست. در تمام کشورهای دنیا با روش‌ها و ابزارهای مختلف از کشاورزی حمایت می‌شود و به این بخش یارانه تعلق می‌گیرد اما این فرآیند به شکلی اجرا می‌شود که کمترین اثرگذاری و مداخله در بازار را به همراه داشته باشد و غالباً به نحوی است که انگیزه تولید یا توان رقابت در بازارهای جهانی برای تولیدکنندگان و کشاورزان تقویت شود. در کشور ما زمانی مساله جنگ و گاهی تحریم‌ها، باعث شده است تا نگاه به تامین کالاهای اساسی مانند گندم به دیدی امنیتی در حوزه غذا تبدیل شود که یک آسیب جدی آن بسته شدن در نقد است. در حالی که در بسیاری از موارد، حداقل در شرایط سخت تحریم، انتقادها به اصل مساله حمایت نیست بلکه به روش اجرا بازمی‌گردد. حمایت از کشاورزی می‌تواند به طرق مختلف صورت گیرد نه اینکه صرفاً یک روش کم‌بازده و پرهزینه سال‌های سال بدون اینکه در آن تغییری صورت بگیرد، انجام شود.
سیاست خرید تضمینی گندم که بر اساس قانون توسط دولت انجام می‌شود هم مدافعان و منتقدان بسیاری دارد و محل مناقشه است. از نظر ما به عنوان فعالان بخش خصوصی، به‌ویژه در حوزه صنعت، ایرادات محتوایی و شکلی بسیاری به آن وارد است که هر کدام در جای خود محل بحث و بررسی است. اما کمتر تردیدی وجود دارد که این شکل از اجرا عملاً هزینه بالایی روی دست دولت می‌گذارد. در واقع هزینه زیادی خرج می‌شود اما عایدی اندکی به دست می‌آید. اغلب موافقان صرفاً روی دو مساله خودکفایی و تامین امنیت غذایی تکیه می‌کنند و برای رسیدن به این دو هدف هر کاری را مجاز می‌شمارند. در حالی که در واقع چشمشان را به روی آثار منفی احتمالی این طرح بسته‌اند. در عین حال منتقدان نیز مخالف تامین امنیت غذایی یا حتی خودکفایی نیستند اما آن را منوط به سیاستگذاری مبتنی بر منطق اقتصاد می‌دانند، به‌طوری که فشار آن به دیگر حوزه‌ها سرریز نشود و خودکفایی در حوزه به تعطیلی دیگر حوزه‌ها بینجامد. پس به‌طور کلی، در عین ضرورت تامین امنیت غذایی و حتی خودکفا شدن در محصولات مهم و اساسی، این مهم بهتر است با ابزار و شیوه‌های آزموده‌شده و درس پس‌داده انجام گیرد نه به ساده‌ترین و دم‌دستی‌ترین شکل که خرج و دخلش با هم نخواند.
به‌طور مشخص آیا خرید تضمینی اثری روی افزایش تولید گندم در جهت خودکفایی داشته است؟ بهبود کیفیت چطور؟
واقعیت این است که آمار موجود چنین گزاره‌ای را تایید نمی‌کند و حتی خلاف آن را نشان می‌دهد. در دهه‌های اخیر تولید گندم افزایش نیافته است در حالی که قیمت خرید تضمینی به تناسب تورم و حتی بیش از آن افزایش یافته است. با این همه تولید گندم کاهش داشته، سطح زیر کشت هم کمتر شده و مهم‌تر از آن بهره‌وری و میزان برداشت محصول هم به نظر می‌رسد که پایین‌تر آمده است. گزارشی که در کمیسیون کشاورزی و صنایع غذایی اتاق تهران درباره تولید گندم در یک بازه 10ساله از 1384 تا 1394 داشتیم نشان می‌داد که به‌طور کلی میزان تولید غلات از 8 /21 میلیون در سال زراعی 1384-1383 به 5 /17 میلیون تن در سال زراعی 1394-1393 کاهش پیدا کرده است. در همین مدت میزان تولید گندم 26 درصد کم شده بود. به‌طور خاص سطح زیر کشت گندم از 88 /6 میلیون هکتار به 06 /6 میلیون هکتار کاهش یافته است. با توجه به اینکه میزان کاهش تولید بیشتر از کاهش سطح زیر کشت است می‌توان فهمید که کاهش عملکرد تولید گندم نیز در این بازه 10ساله رخ داده و قابل توجه بوده است. جالب است که در همین مدت نرخ خرید تضمینی گندم از 205 تومان سال 1384 به 1155 تومان در سال 1393 رسیده و در واقع بیش از 6 /5 برابر شده بود. اما آیا نرخ تورم در این بازه همین‌قدر بوده؟ افزایش نرخ تضمینی در اغلب غلات و به‌ویژه گندم که اینجا مورد بحث ماست بیش از نرخ تورم بوده اما اثری در خودکفایی و افزایش تولید گندم هم نداشته است. در همین بازه 10ساله میزان تولید گندم از 3 /14 میلیون تن به 5 /10 میلیون تن کاسته شد. البته تولید گندم به‌طور کلی نوسان زیاد داشته و در برهه‌های مختلف کم و زیاد شده است اما حتی در سال جاری هم به اندازه سال 84 نیست. در واقع اینکه می‌گویند سیاست خرید تضمینی می‌تواند به افزایش تولید و خودکفایی منجر شود، گفته‌ای خلاف شواهد موجود است.
برخی این اشکال را وارد می‌دانند که قیمت خرید تضمینی از سوی دولت پایین بوده و همین امر باعث می‌شود که کشاورز میلی به کشت گندم نداشته باشد.
نکته اول اینکه توضیح دادم که روند افزایش قیمت خرید گندم اغلب بیش از نرخ تورم بوده است. خرید با قیمت بالاتر هم اولاً به بودجه عمومی دولت فشار وارد می‌آورد و در مرحله دوم صنایع و مصرف‌کنندگان را تحت تاثیر قرار می‌دهد. در نظر بگیرید که سیاست خرید تضمینی پیوست‌های بعدی هم دارد. معمولاً پول خرید گندم و یارانه آرد و نان در یک ردیف در بودجه دیده می‌شود که بخشی از آن صرف خرید گندم از کشاورز می‌شود و بخش دیگر در قالب یارانه آرد و نان به جامعه تزریق می‌شود. ضمن اینکه اساساً این مساله که قیمت خرید گندم پایین بوده، با واقعیت‌های بازار همخوانی ندارد چون به‌طور معمول قیمت خرید تضمینی گندم در داخل از قیمت جهانی آن پایین‌تر بوده و همیشه مساله ورود گندم داخلی و اختلاط آن با گندم داخلی برای فروش به دولت یک دغدغه عمومی است. قیمت پایه وارداتی با اختلاف قابل توجهی از قیمت پایه خرید تضمینی پایین‌تر است. مساله کاهش عملکرد تولید گندم به کمبود آب و خشکسالی‌های پی‌درپی هم برمی‌گردد. ضمن اینکه به‌طور کل الگوی کشت ما دچار اشکال است و سیاست‌های ناصواب بعضاً بر این اشکالات افزوده است.
چه اشکالاتی مدنظر شماست؟
اجازه دهید کمی مساله را بازتر کنم. برخی مشکلات ریشه‌ای است و نه‌فقط به گندم که به کل حوزه کشاورزی برمی‌گردد. از سال‌های دهه 40 که اصلاحات ارضی رخ داد، مشکلات متعددی از جمله ازهم‌گسیختگی و تکه‌تکه شدن زمین‌ها رخ داد که امکان توسعه کشاورزی و مکانیزه شدن را از آن گرفت. در حال حاضر میانگین اراضی کشاورزی ایران کمتر از چهار هکتار است. بزرگ‌ترین اراضی موجود دو هزار هکتاری است که تنها 67 قطعه از آن وجود دارد در حالی که در کشاورزی توسعه‌یافته در اقتصادهای پیشرفته مانند آمریکا و استرالیا، اراضی بسیار بزرگ است. کشاورزی با اراضی خرد به روش سنتی و کشاورزان آموزش‌ندیده بزرگ‌ترین چالش این حوزه است. البته تجمیع اراضی یکی از برنامه‌های دولت و بخش خصوصی بوده تا بتوان کشت و صنعت‌های بزرگ ایجاد کرد اما نرخ موفقیت هنوز پایین است. شکل‌گیری اراضی بزرگ است که به ما امکان افزایش بهره‌وری، کاهش مصرف انرژی و آب، افزایش تولید و اصلاح سیستم کاشت و داشت و برداشت را می‌دهد. مساله دیگر اینکه با توجه به میانگین بسیار پایین حجم ارضی ما کمتر شرکت خارجی را می‌توان پیدا کرد که حاضر باشد در بخش کشاورزی ما سرمایه‌گذاری کند و در واقع کشاورزی ما از سرمایه‌گذاری خارجی محروم شده است.
نکته دیگر الگوی کشت است که در حال حاضر به واسطه خرده‌مالکی بودن کشاورزی، امکان دیکته آن به کشاورزهای سنتی و کوچک وجود ندارد. کشور ما از نظر اقلیم متنوع است و باید الگوی کشت در هر منطقه متناسب با اقلیم طراحی و تعریف شود. در حالی که تاکنون بدون در نظر گرفتن آب و هوای منطقه‌ای کشت انجام گرفته، منابع آب هدر رفته و خاک فرسوده شده است. برای مثال چرا باید در استان ما یعنی یزد که استان کم‌آبی است همچنان محصولات آب‌بری مانند گندم، هندوانه، گوجه و خیار پرورش داده شود؟ چرا سطح کشت محصولی مانند هندوانه که کیلویی 350 تا 400 لیتر آب می‌طلبد افزایش یابد در حالی که این محصول را در پایتخت با قیمت اندکی پشت وانت می‌فروشند؟ این الگوهای غلط در دهه‌های گذشته کمتر نشده که از قضا تشدید شده است. مثلاً با سیاست‌های حمایتی که از برخی محصولات شده، تولید و مصرف آنها افزایش یافته است. سرانه مصرف برنج در دهه 1360 حدود 10 کیلو بود اما اکنون از 40 کیلو بیشتر شده درحالی که کشت این محصول آب زیادی مصرف می‌کند و تولید آن پرهزینه است. بعد می‌بینیم در استان‌های مرکز کشور هم برنج کاشته می‌شود در حالی که از نظر منابع آب بسیار دچار محدودیت هستیم. تغییر ذائقه مصرف ایرانی نتیجه چیست؟ آیا از اکسترنالیتی منفی سیاست‌های حمایتی نیست که امروز سرانه مصرف یک محصول نسبت به سه دهه قبل چهار برابر شده است؟
این آثار در مورد مصرف گندم و نان هم مشاهده می‌شود، میزان دورریز نان بسیار بالاست. این در حالی است که دولت در ابتدای زنجیره تولید نان یعنی خرید گندم به نرخ تضمینی از کشاورز، چند هزار میلیارد تومان هزینه می‌کند و در انتهای زنجیره نیز مجدد برای کاهش هزینه نان چند هزار میلیارد دیگر یارانه اختصاص می‌دهد. بخش عمده ضایعات نان در سمت مصرف‌کننده رخ می‌دهد و بنا به برخی پژوهش‌ها بیش از هشت درصد نان تولیدشده از طرف مصرف‌کننده ضایع می‌شود.
منظور شما این است که سیاست‌های حمایتی مانند خرید تضمینی گندم باعث نهادینه شدن رفتار مصرف‌گرایانه و ضایعات بالا می‌شود؟
بله سیاست‌های حمایتی نادرست، مانند خرید تضمینی، در وهله اول رقابت را از بین می‌برد، دوم کیفیت را قربانی می‌کند و در وهله سوم با قطع ارتباط بین تولیدکننده (کشاورز) و مصرف‌کننده (صنعت و مردم) سیگنال‌های اشتباهی به دو طرف ارسال می‌کند که باعث بدمصرفی و اختلال در تولید می‌شود. نوسان زیاد تولید و ضایعات در مصرف نشانه‌ای از این اختلال سیگنال‌دهی است که به‌واسطه تعیین قیمت دستوری و خرید تضمینی دولتی روی می‌دهد.
رقابت و کیفیت چگونه توسط سیاست خرید تضمینی قربانی شده‌اند؟
رقابت از بین رفته چون دولت تاجر فرصت را از بخش خصوصی گرفته است. بازار در اختیار یک خریدار انحصاری است که تقریباً همه محصول را با قیمتی خریداری می‌کند که بخش خصوصی توان رقابت با آن را ندارد. در عین حال برای اینکه تقاضای گندم همچنان موثر باشد، برای واردات گندم نیز محدودیت و ممنوعیت ایجاد می‌شود. جلوی واردات آن نوع گندمی که برخی صنایع نیاز دارند برای تولیدات خود مانند برخی ماکارونی‌ها یا نشاسته استفاده کنند، گرفته می‌شود. یعنی رقابتی برای خرید و تنوعی در قیمت خرید بر پایه کیفیت وجود ندارد. اینجا هم رقابت و هم کیفیت از بین می‌رود. در این روش خرید همه مدل گندم با کیفیت‌های متفاوت درهم خریداری می‌شود. گندم با گلوتن 20 تفاوتی با گندم با گلوتن 30 ندارد و گندم مرغوب یک منطقه پرآب با گندم کم‌کیفیت یک منطقه خشک با یک قیمت میانگین خریداری و مخلوط می‌شود چون دولت در زمان خرید تضمینی، امکان کنترل کیفیت گندم را ندارد. در این شرایط کشاورز هیچ انگیزه‌ای برای کشت گندم باکیفیت خواهد داشت؟ کشاورز می‌داند هر نوع گندمی تولید کند، قیمت خرید تضمینی هیچ تفاوتی نخواهد کرد و همه گندم‌ها با یک قیمت خریداری می‌شوند. برقراری ارتباط بین کشاورزان و مصرف‌کنندگان و خرید مستقیم شرکت‌ها از تولیدکنندگان باعث می‌شود که کیفیت گندم طبقه‌بندی شود و تولیدکننده به کشت کیفی روی آورد و عملاً شاهد اصلاح و بهبود تولید باشیم.
در تمام کشورهای مشهور و پیشرو در کشاورزی و تولید گندم، این محصول در کیفیت‌های متنوع و متفاوت تولید می‌شود چون آنجا بازار و سازوکار عرضه و تقاضا قیمت را بر اساس درجه کیفیت مشخص می‌کند. برای مثال در دنیا گندمی به اسم گندم دامی تولید می‌کنند که کاملاً متفاوت با گندم مناسب خبازی است. ما در کشور هیچ ایده‌ای از اینکه آیا گندم‌های متفاوتی تولید می‌شود و سهم هر کدام از کل گندم تولید کشور چقدر است نداریم. اطلاعات و داده‌های ما محدود به مثلاً تولیدات برخی کشت و صنعت‌هاست که با بذر مشخص و به‌طور علمی کاشت می‌کنند. کشاورزان حتی گاهی در یک قطعه اراضی گندم‌های متفاوت می‌کارند چون اساساً تفکیک بذر برایشان اهمیتی ندارد. واقعیت این است که در کشور ما معمولاً کمبود گندم وجود ندارد اما کیفیت گندم مساله است. قیمت‌گذاری و خرید تضمینی ضدانگیزه عمل می‌کند. اغلب کشاورزان به دنبال بذر پربازده‌اند تا گندم بیشتری تولید کنند اما کیفیت به فراموشی سپرده شده است. غالباً نیاز به واردات گندم که گاهی از سوی صنایع اعلام می‌شود و بلافاصله داد و شیون عده‌ای در سوگ از دست دادن خودکفایی به آسمان می‌رود، نتیجه کمبود گندم نیست؛ بلکه نتیجه کمبود نوع باکیفیت یا نوع خاصی از گندم است که در صنعت باید مورد استفاده قرار گیرد. مثلاً عمده مصرف گندم ما در آرد خبازی و برای تولید نان سنتی است. به‌طور طبیعی این گندم برای تولید نان صنعتی چندان مناسب نیست اما اجازه واردات داده نمی‌شود.
از طرفی ظرفیت بالایی در کارخانه‌های آردسازی کشور ایجاد شده که می‌توانند با واردات گندم‌های متنوع و مرغوب انواع مختلف آرد را تولید و صادر کنند اما به دلیل ممنوعیت واردات گندم و الزام به کار با گندم داخلی، بخشی از ظرفیتشان معطل مانده است.
با این حساب معتقدید سیاست خرید تضمینی گندم باید حذف شود؟
اعتقاد من این است که سیاست خرید تضمینی با قیمت دولتی که هر سال بر اساس تورم افزایش می‌یابد، باید اصلاح شود، البته دولت می‌تواند همچنان خرید تضمینی داشته باشد و حفظ کند اما این کار بر اساس عرضه و تقاضا صورت گیرد و با قیمت‌های جهانی هم مطابقت داشته باشد. این یک واقعیت انکارناپذیر است که خرید تضمینی روش خوبی برای حمایت از کشاورز نیست. دولت می‌تواند به‌جای خرید تضمینی از طریق عرضه نهاده‌های کشاورزی مانند ارائه کود، سم، بذر، تجهیزات کشاورزی، سیستم‌های آبیاری و حتی به‌طور نقدی از کشاورز حمایت کند. این حمایت‌ها حداقل آثار مخرب قیمت‌گذاری و انحصار را ندارد. توجه داشته باشید که دولت برای تامین منابع خرید تضمینی گندم مجبور به استفاده از اوراق بهادار شد.
روش خرید تضمینی به این شکل جوابگو نیست. دولت می‌تواند بر اساس شناسنامه‌ای که از کشاورز دارد، کیفیت محصول، سطح زیرکشت، سیستم آبیاری و صرفه‌جویی‌هایی که کشاورز انجام می‌دهد به او یارانه پرداخت کند. حتی ما این پیشنهاد را مطرح کردیم که کشاورزان به ازای هر هکتار افزایش تولید، پاداش دریافت کنند. این روش‌ها به مراتب سودمندتر از سیاست خرید تضمینی است که سه دهه است اجرا می‌شود.
