چارچوب اصلاحی

با شدت گرفتن تحریم‌های ظالمانه و بروز پیامدهای آن در اقتصاد کشور، مقام معظم رهبری در آذرماه سال 1397 مقرر کردند نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کسری آن با افق دوساله (1399-1398) تدوین شود. در این راستا تدوین و اجرای طرح اصلاحات ساختاری بودجه در دستور کار سازمان برنامه و بودجه کشور قرار گرفت. یکی از محورها در این برنامه اصلاحی گسترش افق بودجه‌ریزی و ارائه بودجه در قالب میان‌مدت است که در سال 1399 با ارائه بودجه دوسالانه آغاز می‌شود و در سال‌های بعد با شروع برنامه پنج‌ساله هفتم می‌توان بر افق بودجه‌ریزی در کشور تا سقف پنج سال هماهنگ با سقف سال‌های برنامه‌های پنج‌ساله افزود.

یکی از مشکلات فرآیند بودجه‌ریزی در کشور ما نگاه کوتاه‌مدت تصمیم‌گیران اقتصادی کشور به مسائل پیش‌رو است. این نگاه در طول سالیان گذشته سبب شده سیاستگذار بدون داشتن تصویری میان‌مدت از منابع و مصارف خود، به اجرای سیاست‌های مالی و بودجه‌ای متعهد شود که توان تامین منابع مالی آن را ندارد. خروجی این فرآیند در سال‌های گذشته این بوده که مجلس با تصویب قوانین متعدد بدون توجه به توان مالی دولت بر تعهدات دولت افزوده و دولت نیز برای اجرای این قوانین از تمام منابع نقدشونده در دسترس مانند حساب ذخیره ارزی، واگذاری شرکت‌های دولتی و منابع صندوق توسعه استفاده کرده و بخشی از این سیاست‌ها را نیز از محل ایجاد بدهی به نهادهای مالی تامین مالی کرده است و منجر به انباشت حجم بالای بدهی برای دولت شده است. این در حالی است که منابع نقدشونده در اختیار دولت ناپایدار و محدود هستند و ایجاد تعهد دائمی برای دولت به پشتوانه این منابع محدود موجب خواهد شد که پایداری بودجه و سیاست مالی در میان‌مدت و بلندمدت با چالش مواجه باشد که انعکاس این مشکلات را در حجم بالای پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی در کشور می‌توان مشاهده کرد. از سوی دیگر، برنامه‌های پنج‌ساله توسعه کشور به عنوان نقشه راه پیشرفت کشور در سند بودجه انعکاس مشخصی ندارد. در نهایت، به دلیل وجود قواعد سالانه هزینه‌کرد بودجه، دستگاه اجرایی در پایان سال اصرار بر هزینه‌کرد منابع پرداخت‌شده دارد، حتی اگر هنوز موفق به انعقاد قرارداد مناسب نشده باشد پول را به حساب‌های خود منتقل کرده و در چارچوب قانونی به شیوه‌های مختلف و با اثربخشی پایین هزینه  می‌کند.

جدا از آسیب‌های ذکرشده در مورد بودجه‌ریزی یک‌ساله، اتصال این برنامه اصلاحی به چند برنامه اصلاحی دیگر در برنامه اصلاحات ساختاری بودجه بر اهمیت و اولویت اجرای این مهم می‌افزاید که در ادامه به اختصار بیان می‌شود:

1- تعهد به اجرای برنامه اصلاحات ساختاری در یک افق دوسالانه: بودجه دوسالانه نشان‌دهنده تعهد دولت در برابر مردم و قانونگذار در اجرای برنامه اصلاحی و منعکس‌کننده نحوه اجرای برنامه اصلاحی است. در اصلاحات ساختاری بودجه دو دسته اصلاحات درآمدی و هزینه‌ای استخراج شده است. اصلاحات درآمدی و هزینه‌ای ارائه‌شده ماهیتاً زمانبر بوده و به تدریج آثار این اصلاحات مشخص خواهد شد. بنابراین لازم است در بودجه دوسالانه تصویری از چگونگی اجرای این برنامه اصلاحی به مردم و قانونگذار ارائه شود. در این شرایط چنانچه پیشبرد برنامه اصلاحی نیازمند منابع مالی باشد به دولت اجازه داده می‌شود متناسب با پیشرفت برنامه از منابع با نقدشوندگی بالا به صورت کوتاه‌مدت استقراض کرده و بازپرداخت آن را در یک افق چندساله و متناسب با اجرای برنامه تعهد کند.

2- اطمینان از پایداری میان‌مدت بودجه به عنوان هدف اصلی اصلاحات ساختاری بودجه: هدف اصلی اصلاحات ساختاری بودجه، حذف کسری بودجه ساختاری در اقتصاد ایران است. در شرایط فعلی اگرچه بودجه بدون کسری بودجه به مجلس ارائه می‌شود اما بخشی از هزینه‌های دولت که به شکل نقدی پرداخت نمی‌شوند و همه‌ساله به بدهی دولت اضافه می‌شود، انعکاس کاملی در ردیف‌های بودجه ندارد. محاسبات اولیه حاکی از این است که کسری بودجه رسمی که در سال 1396 برابر 2 /2 درصد از تولید ناخالص داخلی گزارش شده تنها یک‌سوم کسری بودجه واقعی است که به شکل افزایش بدهی دولت به سایر نهادهای مالی و عمومی اتفاق افتاده است. چنانچه بودجه‌ریزی میان‌مدت در قالب یک قاعده مالی مشخص انجام شود، می‌توان اطمینان پیدا کرد که این مساله در چارچوب چندساله رفع می‌شود و می‌توان اطمینان داشت چنانچه دولت با شوک درآمدی مثبت یا منفی روبه‌رو شد این نوسانات به اقتصاد و بودجه منتقل نشود و بودجه از پایداری نسبی در میان‌مدت برخوردار باشد.

قاعده مالی در بودجه‌ریزی میان‌مدت

لازمه اطمینان یافتن از پایداری میان‌مدت بودجه، استخراج سقف بودجه از قواعد مالی مشخص و مورد اجماع در کشور است. در اقتصاد ایران تاکنون سه قاعده مالی اصلی انتخاب شده است. اما این قواعد عملاً به دلیل نداشتن ویژگی‌های یک قاعده مالی مناسب که مهم‌ترین آن انعطاف‌پذیری در مواجهه با شرایط مختلف اقتصاد کلان است، موفق نبوده و اجرایی نشده‌اند. بنابراین در شرایط فعلی سقف بودجه نمی‌تواند از قواعد مالی برنامه‌های توسعه منتج شود و لازم است در برنامه هفتم قاعده مالی کلان به نحوی اصلاح شود که ویژگی‌های قاعده مالی مناسب (پایداری مالی، ثبات‌سازی، سادگی، شفافیت در پایش و پیاده‌سازی، تاب‌آوری نسبت به شرایط اقتصادی و راهنمای عملی برای استفاده) را داشته باشد. از این‌رو، برای سال جاری و تعیین سقف سال 1400 از یک قاعده هزینه‌ای استفاده شده است که طبق آن سقف رشد بودجه دستگاه‌های اجرایی در سال ۱۴۰۰ برابر ۱۰ درصد خواهد بود. این قاعده مالی به این معناست که هر دستگاه سیاستگذار لازم است در طول سال آتی با بازبینی هزینه‌ها و کاهش هزینه‌های غیرضرور شرایطی را فراهم کند که در سال 1400 بتواند با رشد 10‌درصدی در بودجه برنامه‌های مورد توافق را اجرا کند. بررسی کشورهایی که بودجه‌ریزی میان‌مدت را اجرا کردند، نشان می‌دهد که قواعد مالی می‌تواند بر هزینه، درآمد، تراز بودجه یا بدهی تاثیرگذار باشد. بررسی کشورهای اتحادیه اروپا نشان می‌‌دهد که حدود 25 درصد این کشورها، از قواعد مالی هزینه‌ای در چارچوب بودجه‌ریزی میان‌مدت استفاده می‌کنند که چنانچه تنها کشورهایی را که قاعده مالی را برای بودجه دولت مرکزی انتخاب کرده‌اند، مورد توجه قرار دهیم، این نسبت به 55 درصد افزایش می‌یابد.

3- اهمیت بودجه‌ریزی میان‌مدت در افزایش کارایی هزینه‌کرد در دستگاه‌های اجرایی به عنوان یکی از محورهای برنامه اصلاحات ساختاری بودجه: یکی از مهم‌ترین محورهای اصلاحی در برنامه اصلاح ساختار بودجه افزایش کارایی هزینه‌کرد در دستگاه‌های اجرایی است. با اجرای کامل بودجه‌ریزی میان‌مدت دستگاه‌های اجرایی می‌توانند آن بخش از هزینه‌های خود را که ماهیت غیرمستمر دارند و ابلاغ و تخصیص آن در طول سال اول انجام شده است، در سطح محدودی که پیش‌بینی‌پذیری بودجه را مخدوش نکند در بین دو سال مالی جابه‌جا کنند. با اطمینان پیدا کردن مدیران از امکان جابه‌جایی می‌توان امید داشت که از عجله کردن در هزینه‌کرد اجتناب کنند و کارایی هزینه‌کرد در بخش عمومی افزایش یابد.

4- وجود برنامه مورد تفاهم میان دولت و دستگاه‌های اجرایی در ابتدای سال (امکان‌پذیر شدن انتقال زمان انعقاد موافقت‌نامه به قبل از ارائه لایحه بودجه): یکی از اصلاحات مورد نیاز در نظام بودجه‌ریزی کشور انتقال زمان مبادله موافقت‌نامه به قبل از ارائه لایحه بودجه است تا با شروع سال مالی تفاهم مشخصی میان دستگاه اجرایی و سازمان برنامه و بودجه به نمایندگی از دولت در مورد برنامه‌های اجرایی سال بعد وجود داشته باشد، همچنین دستگاه‌های اجرایی در طول سال برای اجرای برنامه‌ها معطل انعقاد موافقت‌نامه و دریافت تخصیص بعد از آن نباشند (به‌خصوص در مناطق سردسیر که تنها در شش‌ ماه اول سال امکان اجرای پروژه‌های عمرانی وجود دارد) تا بتوانند به سرعت عملیات اجرایی مورد تفاهم با دولت را آغاز کنند. لازمه اجرای این اصلاح این است که دستگاه‌های اجرایی در سال بعد بتوانند بر پایه اعداد بودجه دوسالانه زودتر کار تنظیم اسناد اجرایی و موافقت‌نامه را آغاز کنند و این اصلاح شیوه بودجه‌ریزی که در سال جاری آغاز شد در سال‌های آتی با کیفیت بهتر ادامه پیدا کند.

5- امکان‌پذیر شدن کنترل تعهدات چندساله دستگاه‌های اجرایی با استفاده از سقف بودجه میان‌مدت: یکی دیگر از محورهای برنامه اصلاح ساختاری بودجه، کنترل تعهدات دستگاه‌های اجرایی است. در شرایط فعلی دستگاه‌های اجرایی در سقف قانون بودجه مصوب بدون هماهنگی با سازمان برنامه و بودجه اقدام به ایجاد تعهد کرده و در سررسید ایفای تعهد برای دریافت تخصیص و وجه نقد به متولیان اجرای بودجه مراجعه می‌کنند. این موضوع موجب می‌شود در سررسید این تعهدات، از یک‌سو، مدیریت جریان نقدی دولت با چالش مواجه شده و از سوی دیگر، بودجه برخی دستگاه‌ها با ریسک تامین نقدینگی مواجه شوند. همچنین تمرکز مدیریت بودجه در نقطه پرداخت به‌جای ایجاد تعهد موجب شد متولی اجرای بودجه تعهدی به تامین نقدینگی موردنیاز کلیه دستگاه‌های اجرایی نداشته باشد و با به تعویق افتادن زمان سررسید پرداخت‌ها هزینه‌های غیرشفاف از سوی پیمانکاران طرف حساب دولت به منابع عمومی تحمیل شود. طبق برنامه اصلاح ساختار بودجه به تدریج دستگاه‌های اجرایی سقف اعتباری دریافت کرده و در سقف اعتبار مجاز به ایجاد تعهد مالی خواهند بود و خزانه‌داری نیز پرداخت وجه نقد را در سررسید به ذی‌نفع نهایی انجام می‌دهد. از آنجا که بسیاری از تعهدات دستگاه‌های اجرایی ماهیت میان‌مدت دارند، بدون وجود سقف میان‌مدت امکان کنترل تعهدات میان‌مدت دستگاه‌های اجرایی وجود ندارد. بنابراین پیاده‌سازی این اصلاح نیز منوط به استقرار چارچوب بودجه‌ریزی میان‌مدت است.

6- پیاده‌سازی بودجه‌ریزی میان‌مدت در قالب برنامه‌محوری و مبتنی بر عملکرد: یکی دیگر از اصلاحات مورد نیاز در نظام بودجه‌ریزی استقرار بودجه‌ریزی برنامه‌محور است. ساختار فعلی نظام بودجه‌ریزی در ایران ترکیبی از دو چارچوب «برنامه» و «دستگاه» است اما عملاً «دستگاه اجرایی» محور اصلی تصویب و اجرای بودجه قرار گرفته است و «برنامه» به حاشیه رانده شده است. به‌طوری که صرفاً هنگام تنظیم بودجه در سازمان برنامه و بودجه کشور مورد توجه قرار می‌گیرد و جایی در تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه ندارد. به حاشیه رفتن برنامه سبب شده است که اهداف و برنامه‌های هر دستگاه اجرایی در هر سال مشخص نباشد و پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی کاهش یابد. به‌طوری که تمام ذی‌نفعان به‌جای تعهد بر تحقق اهداف یک برنامه صرفاً برای گرفتن ردیف در بودجه اقدام به لابی‌های گسترده در سه سطح دستگاه اصلی مسوول (دستگاه سیاستگذار)، سازمان برنامه و بودجه و در نهایت مجلس کنند. این موضوع موجب شده حجم و تعداد ردیف‌های بودجه‌ای و تعداد دستگاه‌های اجرایی به صورت غیرقابل کنترلی در حال افزایش باشند اما در مقابل میزان رضایتمندی مردم از ارائه خدمات دولتی با این شتاب افزایش نیابد. برای حل این مساله لازم است بودجه برنامه‌محور استقرار پیدا کند و به تدریج اعتبارات موردنیاز برنامه در میان‌مدت برآورد شود تا از پایداری میان‌مدت برنامه‌ها اطمینان حاصل کرد. تلاش‌های انجام‌شده در سال‌های گذشته برای استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد زیرساخت استقرار بودجه‌ریزی برنامه‌ای را مهیا کرده که البته همچنان نیازمند تکمیل است.

 بنابراین استقرار چارچوب بودجه‌ریزی میان‌مدت یک ضرورت است که منجر به بهبود فرآیندهای بودجه‌ریزی و اجرای بودجه می‌شود اما استقرار این چارچوب امری تدریجی است که نیاز به تمرین کلیه دستگاه‌های اجرایی در برآورد بار مالی واقعی برنامه‌ها در میان‌مدت دارد. ساختارهای سیاسی، نهادی و اقتصادی کشور نیز از عوامل اصلی تعیین‌کننده چارچوب بودجه‌ریزی میان‌مدت است که باید بنا به مقتضیات اقتصاد ایران و شرایط حاکم بر آن درباره این عوامل، تصمیم گرفت.