قوانینی برای سرپیچی

قوانین و مقررات زیادی در کشور ما مصوب می‌شوند اما برای اجرا نشدن؛ دلیلش عدم انطباق این مقرره‌ها با منطق اقتصادی، عقل جمعی و البته منافع حداکثر جامعه است. از طرفی تورم مقررات، آنقدر در کشور ما زیاد است که برای مقرره‌ای می‌تواند چند همتای موازی، در تعارض و گاه در تناقض یافت که عمل به هرکدام از آنها متضمن نقض دیگران است. امیرحسین خالقی، استاد دانشگاه و فارغ‌التحصیل دکترای سیاستگذاری عمومی، معتقد است وضع قانون‌های فراوان و محدودکننده نه‌تنها فرد را به سرپیچی و تخلف تشویق می‌کند که با زیر سوال بردن اعتبار قانونگذاری و سیاستگذار، اقدامات و گام‌های بعدی او را هم از چشم مردم می‌اندازد. به گفته او تورم مقررات باعث جایگزینی حکومت قانون با حکومت با قانون می‌شود که منجر به نوعی استبداد می‌شود. خالقی می‌گوید اگر قانونی، پذیرش و مقبولیت اندکی در جامعه داشته باشد، برخورد با متخلف از آن قانون نیز مورد قبول و موجب بازدارندگی از ارتکاب تخلف توسط دیگران نمی‌شود.

♦♦♦

اصولاً سیاستگذاری و قانونگذاری باید چگونه باشد تا تخلف از آن به حداقل ممکن برسد؟ چون همیشه افرادی هستند که نفعشان را در شکستن و دور زدن قانون می‌دانند، ولو بهترین و همه‌جانبه‌گراترین قانون ممکن.

نقل از جان لاک بزرگ است که وقتی قانون به انتها برسد، جباریت آغاز می‌شود. کمتر کسی است که با این گفته مشکلی داشته باشد، اما اینکه قانون خوب چیست و شیوه تدوین آن چگونه است پرسشی گشوده در حقوق و سیاست است. در ایران قضیه پیچیده‌تر هم هست. زمانی یوسف خان مستشارالدوله در دوران مشروطه رساله‌ای نوشت به نام «رساله یک کلمه»، آن یک کلمه هم قانون بود. از آن دوران منورالفکرها در پی قانونی بودند که از تصمیم‌ها و اعمال دلبخواه پادشاه در امان بمانند. دغدغه آن دوران مشروطه بود، یعنی وجود یک منطق اعظم که فراتر از شخص پادشاه که او را به خیر عمومی یا همان صلاح ملک و مملکت «مشروط» کند و قیدی بر اهالی قدرت باشد.

از آن زمان بیش از صد سال گذشته است و ما امروز به اصطلاح با خروار خروار مقررات و ماده و تبصره روبه‌رو هستیم که انگار نتوانسته‌اند آن هدف اعلای «مشروط» کردن اهل دولت و دیوان و حتی رعیت را محقق کنند، چه‌بسا گاهی خود آنها مشکلات بیشتری را پدید آورده باشند. آش آنقدر شور شده است که از زبان بسیاری می‌شنویم مقررات‌زدایی و از شر ماده و تبصره‌های بی‌شمار خلاص شدن راه‌حل بهتری است. قانون مفهومی پیچیده است و تا جایی که می‌دانم با وجود هیاهوی بسیار کمتر به آن به صورت جدی، دست‌کم در فضای عمومی، پرداخته شده است. بحث پیچیده را البته نمی‌توان با یکی دو جمله خلاصه کرد و با چند شرط کار را تمام‌شده تلقی کرد، ولی اگر بخواهم پاسخی به پرسش شما بدهم، دو نکته را می‌توان متذکر شد. نخست اینکه وضع به اصطلاح‌ قانون‌های فراوان و «دقیق» که بنا دارد تمام جزئیات را در نظر بگیرد و برای هر پرسش پاسخی داشته باشد، به هیچ رو مطلوب نیست، زیرا از نقض حق آزادی طبیعی انسان‌ها که بگذریم، استدلال این است که قانونی که مناسب و مشروع تلقی نشود، امکان مواجهه مناسب با واقعیت را ندارد و امکان سرپیچی از آن بالا می‌رود. واقعیت پیچیده است و همواره جلوتر از قانونگذار حرکت می‌کند، وقتی قرار است با قانونگذاری نظمی به رفتار انسان‌ها تحمیل شود، آنها باید بتوانند کارایی این قانون را در عمل ببینند، وقتی این‌روی ندهد، نه‌تنها آن قانون خاص بلکه شاید قانون‌های دیگر و البته قانونگذار مقبولیتش را از دست بدهد. با وضع قانون‌های فراوان و محدودکننده در واقع مشروعیت و اعتبار قانونگذاری را کم می‌کنیم. پس قانون‌ها باید به تعداد محدود و موثر و معتبر باشند. در غیر این صورت هزینه اجرای بالا، فساد و بی‌اعتمادی عمومی حاصل آن خواهد بود.

نکته دوم را اجازه دهید از فون‌هایک مشهور وام بگیرم که به درستی اشاره دارد که قانون باید انتزاعی باشد، منظورش از انتزاعی بودن هم این است که قانون باید عمومیت و کلیت داشته باشد و با تبصره و شرط و شروط اضافه دنبال استثنا کردن این یا آن نباشد؛ او بر این باور بود که در یک قانون واقعی نباید از هیچ مصداقی نام برد و برای فرد یا گروه خاصی امتیاز قائل شد. تفکیکی که او میان حاکمیت قانون و مقرره‌گذاری (Legislation) قائل بود؛ البته که این دو معیار که عرض کردم شرح و توضیح و تفسیر بیشتری می‌طلبند.

 دکتر عباس آخوندی در گفت‌وگویی با تجارت فردا عنوان می‌کنند که قانون در ایران از لحظه تصویب بی‌اعتبار است، چون قوانین در کشور ما با ارزش‌های بنیادین و اصولی بی‌ارتباط است چون اساساً این ارزش‌های بنیادین تعریف نشده است. از این‌رو هر فرد و نهادی به خود اجازه تخطی از قانون را بدون احساس گناه یا عذاب وجدان می‌دهد. آیا از دید شما هم سیاستگذاری و قانونگذاری در ایران مشوق تخطی از آن است؟

تدوین ارزش‌های بنیادین و اصول البته مهم است، دست‌کم معیاری رسمی برای آزمون سازگاری قانون‌ها فراهم می‌آورد، قانون اساسی یا به اصطلاح کانستیتیوشن که به فارسی می‌شود آن را قوام و اساس ترجمه کرد بناست نقش این محور وحدت‌بخش را داشته باشد. با این حال به نظرم نمی‌رسد بشود یک رابطه خطی و بدون ابهام بین فرآورده‌های سیستم حقوقی و قانونی و ارزش‌های اساسی (به فرض تدوین) برقرار کرد. قانون‌هایی که بناست وضع شوند پیچیده‌اند، هم ارزش‌ها و هم میزان سازگاری آنها باید برای تعیین تکلیف تن به فرآیند تفسیر بدهند. تفسیر قانون‌ها البته فرآیندی دلبخواهی نیست، ولی به شدت مستعد متاثر شدن از مناسبات قدرت است، پس چه باید کرد؟ به نظر می‌رسد نکته اساسی‌تر برای اطمینان از این سازگاری همان چیزی است که از قضا دکتر آخوندی هم در همان گفت‌وگو روی آن تاکید دارند؛ مساله نهادها. تا نهادهایی نباشند که حواسشان به فرآیند پیچیده وضع و اجرای قانون نباشد، کار پیش نخواهد رفت و به جای حکومت قانون (Rule of Law) با حکومت با قانون (Rule by Law) روبه‌رو خواهیم شد که این دومی جز با حمایت همه‌جانبه ساختار سیاسی برپا نمی‌ماند و البته پیامدهای منفی آن نیاز به گفتن ندارد.

اما بد نیست روی این پرسش که نهاد چیست اندکی مکث کنیم. در کلی‌ترین شکل اجازه دهید آن را هنجارهای تثبیت‌شده بدانیم؛ مجموعه‌ای از مناسبات و قواعد اجتماعی در یک حوزه خاص که در طی زمان مشروعیت پیدا کرده‌اند. به بیان دیگر، نوع خاصی از روابط و هنجارها که آزمون زمان را از سر گذرانده‌اند و جزئی از واقعیت اجتماعی به حساب می‌آیند. یک پیش‌فرض ضمنی در این تعریف این است که نهادها برای بقا باید بتوانند به درجاتی از خود کارایی نشان دهند، یعنی بتوانند نیازی را برآورده کنند و مقبولیت بیابند. اما در معنایی جزئی‌تر که اغلب مورد استفاده است می‌توانیم آنها را ساختارهای جمعی مشروعی بدانیم که بخشی از کلیت ارگانیک اجتماع به حساب می‌آیند و می‌توانند در مناسبات آن نقش ایفا کنند. به نظرم علت اصلی اینکه قانون‌ها جدی گرفته نمی‌شوند این است که ساختار قدرت سیاسی اجازه ایجاد و تثبیت نهادهای مستقل را نمی‌دهد، فوبیای عدم کنترل و نشت اقتدار به دلایل تاریخی و اجتماعی چنان پررنگ است که نوعی بدبینی دائمی را حاکم کرده است. تا وقتی این نهادها حضور موثر نداشته باشند، به فرض تدوین صوری برخی اصول هم بهبودی حاصل نخواهد شد. پاسخ به پرسش چگونگی تولد و حفظ چنین نهادهایی در جامعه به شدت متکثر ایرانی البته ساده نیست.

 کمتر تردیدی وجود دارد که تخطی از قانون و فساد در ایران در سال‌ها و دهه‌های اخیر رو به فزونی بوده است، برخی آن را به دلالان و واسطه‌گران نسبت می‌دهند و قصور را متوجه حاکم شدن سرمایه‌داری و نئولیبرالیسم بر اقتصاد ایران می‌دانند که مشوق منفعت‌طلبی و سود بردن بوده است. برخی هم آن را ناشی از سیاستگذاری غلط، اقتضایی، کوتاه‌نگر و پوپولیستی می‌دانند که منجر به وضع قوانین و سیاست‌هایی مخالف با روح حاکمیت قانون، آزادی فردی و اجتماعی و... بوده است. در این رابطه چه نظری دارید؟ از دید شما چرا تا این اندازه تخطی از قانون از ساده‌ترین قوانین راهنمایی و رانندگی گرفته تا قوانین کلان تجارت خارجی و ارزی و سیاست‌های مالیاتی و پولی، در حال فراگیر شدن است؟

به قولی طبیعت بشر تخطی و سرپیچی از به اصطلاح قانون‌هاست. از آدم ابوالبشر تا شهروندان مدرن امروزی به آنچه قانون خوانده می‌شود تن نداده‌اند، مگر آنکه منافع پیروی از آن را بیشتر از هزینه‌هایش دانسته باشند. از این‌روست که به سیاستگذاران هشدار می‌دهیم تا وقتی به واقع ضروری نباشد سراغ وضع قانون نروید. قانون‌های فراوان شاید بیش از آنکه هدف نظم‌بخشی به رفتار افراد را محقق کنند، انگیزه سرپیچی و دور زدن آن را تقویت می‌کنند. افراد قانون‌شکنی می‌کنند زیرا قانون امکان‌های پیش روی آنها را محدود می‌کند و افراد تصور می‌کنند هزینه دور زدن قانون و پیروی نکردن از آن به نسبت منافعش بسیار کمتر است. در کشوری که بنا به شاخص‌های معتبر جهانی از نظر تورم مقررات و د‌خالت‌های دولت وضع خوبی ندارد، غریب نیست که شاهد قانون‌شکنی‌های پی‌درپی باشیم، اشاره‌ای به آن تئوری معروف پنجره شکسته که جرم‌شناسان استفاده می‌کنند هم راهگشاست که قانون‌شکنی‌های کوچک راه را بر قانون‌شکنی‌های بزرگ می‌گشایند. به نظر می‌رسد اگر به نگاه قانون‌های اندک و ضروری برگردیم بتوان امور را بهتر تدبیر کرد و آبروی قانون و قانونگذار بهتر حفظ می‌شود.

اما این وسط بامزه‌تر از همه برخی حرف‌ها در مورد نئولیبرالیسم مادرمرده است که با آنکه به اینجا و اکنون ما هیچ ربطی ندارد، معلوم نیست چرا برخی در ایران دست از سرش برنمی‌دارند. اگر یکی از محورهای این کلمه قبیحه نئولیبرالیسم را مقررات‌زدایی بدانیم، از قضا به احتمال زیاد با تحقق نئولیبرالیسم شاهد کاهش فساد خواهیم بود، نه افزایش آن. به نظر می‌رسد این اطبا علت بیماری را درست تشخیص نداده‌اند و البته با این تشخیص‌های حاذقانه! بعید است بیمار شفا پیدا کند. برای تکمیل صحبتم بد نیست اشاره‌ای به دیدگاهی جالب از فون‌هایک بکنیم که در بحث ما راهگشاست و پیشتر البته اشاره‌هایی غیرمستقیم به آن کردم. هایک دو نوع نگاه به مفهوم قانون را مطرح می‌کند، یکی قانون (Law) و دیگری تشریع (Legislation). حرف هایک این است که قانون (Law) هنجار و قاعده‌ای است که افراد به صورت خودجوش در بین همدیگر روی آن توافق کرده‌اند و کارایی آن طی زمان به اثبات رسیده و فراگیر شده است، مقامات رسمی فقط بر قانون مهر تایید می‌زنند، اما تشریع (Legislation) کاری است که بوروکرات‌ها و اهالی سیاست برای نظم دادن جامعه انجام می‌دهند و قاعده خود را به افراد تحمیل می‌کنند. در مورد این دومی طبیعی است که قانون‌شکنی بیشتر محتمل است.

 آیا برخورد مناسب با مساله قانون‌گریزی صورت گرفته است؟ چرا برخوردها بازدارنده نبوده؟ آیا این سیاست‌ها نیست که به خط تولید پرونده برای قوه قضائیه و دادگاه‌ها بدل شده است؟

وقتی از نظر مفهومی و نظری به خوبی به موضوع پرداخته نشده است، بعید است راهکارهای فعلی مثل بگیر و ببند خیلی کمکی کند. می‌توان دید که مبارزه با فساد و بی‌قانونی بیشتر اوقات تبدیل به مانوری سیاسی برای ترساندن برخی و دلیرتر کردن برخی دیگر می‌شود، بدون آنکه مشکل به شکل اساسی حل شود. اشاره‌ام البته به کشور خاصی نیست، بگیروببندها با هدف نمایش و کسب محبوبیت ابزار رایجی برای اهل سیاست در بسیاری کشورهاست. وقتی ساختاری منطق عمل مناسبی نداشته باشد، حذف برخی خروجی‌های آن کمکی به بهبود کار نمی‌کند، با قانون‌های متعدد و ماده و تبصره‌های بی‌شمار البته می‌شود قانون‌گریزی‌ها و قانون‌گریزهای فراوانی را کشف کرد. دست روی هرجا بگذاریم می‌شود نشان داد شاید فلان تبصره به درستی لحاظ نشده است، اما برخورد با این موضوع چه کمکی می‌کند؟ احتمال قانون‌شکنی را کاهش می‌دهد یا وضع شهروندان را بهتر می‌کند؟ به نظر چنین نمی‌رسد، بماند که اعمال قانون هم هزینه دارد و قانون‌های متعددی که باید مواظب رعایت‌شان باشیم به این معناست که هم آزادی افراد را بدون ضرورت خاصی محدود کرده‌ایم و هم از کیسه آنها برای نظارت بر همان قانون‌های بد خرج می‌کنیم. بدون کاهش مقررات غیرضروری، مبارزه با قانون‌شکنی برای شهروندان و دولت بازی باخت-باخت است.

 علاوه بر برخورد با افراد که باید متناسب با جرم و تخلف باشد، مساله این است که با ثمره این تخلفات چه باید کرد؟ آیا تخریب ویلاها، امحای کالاهای قاچاق، از بین بردن آنچه ساخته و تولید یا خریداری و منتقل شده، درست است؟ یا می‌توان با وجود اطلاع از قاچاق بودنش آن را به بازار تزریق کرد؟ یا می‌توان برای آن مصرف ویژه دیگری در نظر گرفت؟ راه بهینه کدام است؟

باید خیلی موردی و بنا به شرایط پیشنهاد داد، ولی برای مثال همین مورد کالای قاچاق را که اشاره کردید در نظر بگیرید. واقعیتش از نظر اقتصادی من دلیل موجهی برای مبارزه با قاچاق ندارم. طبیعی است که وقتی مبادله بین یک کشور و بقیه محدود می‌شود و عوارض بالایی برای ورود کالا به کشور وضع می‌شود، کسانی به فکر دور زدن این محدودیت بیفتند، این طرف مشتری راضی است که جنس ارزان‌تری به دستش رسیده است و آن طرف هم به اصطلاح قاچاقچی درآمدی کسب کرده است، طبیعی است که اینجا باید به اصلاح قانون فکر کرد و کاهش جدی تعرفه‌ها یا اصلاح قیمت را مورد نظر قرار داد.

اما اگر فرض کنیم بنا بر کار اساسی و درست یعنی کاهش اساسی تعرفه‌ها وجود ندارد، می‌شود استدلال کرد کل کالاهای قاچاق ضبط‌شده اگر کم و محدود باشند، آتش زدن آن شاید موجه جلوه کند و علامتی به قانون‌شکنان باشد. کار غیرقابل برگشت می‌شود و هزینه کار آنها بسیار بالا می‌رود که شاید نوعی بازدارندگی برای تکرار ایجاد کند. اما اگر میزان کالاهای قاچاق زیاد بود، شاید بشود متفاوت به قضیه نگاه کرد که با توجه به هزینه زیادی که برای کشف آنها صرف می‌شود، به نظر می‌رسد بشود به فروش آنها به بالاترین قیمت به متقاضیان و صرف عواید آن برای عموم مردم هم فکر کرد که چنان‌که عرض کردم باید با توجه به اطلاعات به صورت خاص دنبال راه‌حل بود و نمی‌توان راه‌حلی کلی برای همه موارد پیشنهاد کرد.

 استدلالی مشابه را برای تخریب ویلا و مانند آن هم می‌توان به‌کار گرفت که البته پیچیدگی‌های بیشتری دارد. در آنجا هم حسب مورد می‌توان از تخریب یا حتی فروش دوباره آنها و همچنین اختصاص آنها به کاربردهای دیگر دفاع کرد. این همه البته در شرایطی است که فرض کنیم قانونی که بر اساس آنها این برخوردها صورت می‌گیرد حداقلی از پذیرش برای شهروندان داشته باشد و در اقناع آنها موفق عمل کند، والا بدون این پذیرش، شهروندان مبارزه با جرم را اجرای قانون تلقی نمی‌کنند و شاید پیامدهای منفی این به اصطلاح اعمال قانون از عدم اعمال آن بیشتر باشد، والله اعلم.