دردسر تحریم

در مورد تحریم‌های تازه ایالات‌متحده علیه بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی، تحلیل‌هایی از سوی اشخاص مختلفی ارائه شده است که محور اغلب این تحلیل‌ها، تاکید بر بی‌اثر بودن آن با توجه به مشمول بودن بانک مرکزی در تحریم‌های اولیه و ثانویه است. شکوه حسین‌آبادی، حقوقدان و مشاور در حوزه امور بانکی، با اشاره به استثنائاتی که در تحریم‌های قبلی برای مبادله کالاهای بشردوستانه دیده شده بود، عنوان می‌کند که تحریم بانک مرکزی به بهانه تامین مالی تروریسم، می‌تواند استثنائات قبلی را تحت تاثیر قرار دهد و انجام این مبادلات را برای بانک مرکزی با محدودیت مواجه کند. به گفته مشاور مدیرعامل بانک خاورمیانه، این تحریم همچنین ممکن است ریسک همکاری با نظام بانکی ایران را افزایش دهد و منجر به بررسی‌ها و تطبیق بیش از اندازه نظام بانکی ایران با استانداردها و مقررات بین‌المللی شود، آ‌نقدر که همکاری با بانک‌های ایرانی دیگر مقرون به صرفه نباشد. با این حال او تاکید می‌کند که هنوز راهنمایی از طرف اوفک به عنوان ضمانت اجرایی تحریم اخیر صادر نشده و همچنین این امکان وجود دارد که کنگره آمریکا با استفاده از اختیاراتی که دارد، دامنه استثنائات را برای مبادلات کالاهای بشردوستانه مانند دارو و غذا گسترش دهد.

♦♦♦

ایالات‌متحده به تازگی بانک مرکزی ایران، نهاد سیاستگذار پولی کشور را به همراه صندوق توسعه ملی و یک شرکت مورد تحریم قرار داده و این بار از عنوان کمک به تامین مالی تروریسم برای این تحریم استفاده کرده است. بهانه این تحریم‌های تازه چیست و چه تفاوتی با تحریم بانک مرکزی در سال 2013 از سوی آمریکا دارد؟

همان‌طور که می‌دانید دولت آمریکا ۲۰ سپتامبر ۲۰۱۹ برابر با ۲۹ شهریور ۱۳۹۸ طیف جدیدی از تحریم‌ها علیه کشورمان را به بهانه دست داشتن در حمله به تاسیسات نفتی عربستان آرامکو وضع و اعلام کرد. در این تحریم‌ها بانک مرکزی، صندوق توسعه ملی و شرکت اعتماد تجارت پارس را به فهرست تامین‌کنندگان مالی تروریسم اضافه کرد. البته بانک مرکزی پیش از این هم در فهرست تحریم‌های آمریکا قرار داشت و حالا این مساله مطرح است که دوره جدید تحریم‌ها چه تفاوتی با تحریم‌های گذشته دارد و دامنه آثاری که برجای خواهد گذاشت آیا فراتر از گذشته است یا خیر. برای اینکه بتوان به این مساله پاسخ دقیقی داد باید ابتدا انواع تحریم‌هایی که بانک مرکزی را تاکنون مشمول کرده و همچنین منشأ تحریم‌های جدید و عناوین آن را بررسی کرد، اینکه این تحریم‌ها بر اساس چه قوانینی اعمال شده و ضمانت اجرایی آن چیست.

بانک مرکزی ایران در دو دهه گذشته تحت تحریم‌های ایالات‌متحده آمریکا بوده است به این معنی که دولت آمریکا اتباع خودش و شرکت‌های آمریکایی را از معامله با بانک مرکزی و نهادهای مالی ایران منع کرده بود و همچنین در دهه گذشته تحریم ثانویه هم علیه بانک مرکزی وضع شد به این معنی که دولت آمریکا بانک مرکزی و نظام مالی ایران را تحریم و اشخاص غیرآمریکایی را هم از معامله و ارتباط با نظام مالی ایران چه بانک مرکزی و چه دیگر بانک‌ها منع کرد. آنچه از تاریخ ۲۰ سپتامبر ۲۰۱9 به این تحریم‌ها افزوده شده عنوان تازه مقابله با تامین مالی تروریسم است. اگر در حال حاضر اسم بانک مرکزی ایران را در فهرست تحریم‌های ایالات‌متحده در سامانه اوفک جست‌وجو کنیم، با چهار عنوان تحریمی مواجه می‌شویم: IFSR ، RGC ، IRAN و SDGT. این چهار عنوان هر کدام مبتنی بر قانون و مقررات خاص خودشان هستند که به صورت بسیار خلاصه، طیف جدید تحریم‌های علیه بانک مرکزی تامین‌کننده منابع مالی تروریسم به عناوین تحریم بانک مرکزی اضافه شده است.

 تفاوت این عناوین در چیست؟ تفاوت‌هایی که احتمالاً اثرات متفاوتی را رقم می‌زند؟

ببینید علت تحریم اخیر بانک مرکزی طبق اعلامیه اوفک همکاری، حمایت یا ارائه پشتیبانی مالی، مادی، تکنولوژیکی، عرضه کالا و خدمات به نیروی قدس سپاه پاسداران و حزب‌الله لبنان اعلام شده است. همین عنوان برای صندوق توسعه ملی اعلام شده به اضافه اینکه علاوه بر همکاری و حمایت با دو نیرویی که ذکر کردم، ارائه خدمات به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح هم وجود دارد. شرکت اعتماد تجارت پارس هم به دلیل مشابه مشمول تحریم شده است. در واقع بانک مرکزی حامی سپاه قدس و حزب‌الله، صندوق توسعه ملی حامی سپاه قدس، حزب‌الله و وزارت دفاع و شرکت اعتماد تجارت پارس حامی وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح اعلام شده‌اند. همه این نهادها از نیروی قدس سپاه تا بانک مرکزی و شرکت اعتماد تجارت فارس بر اساس دستورالعمل ۱۳۲۲۴ دولت ایالات‌متحده آمریکا تحریم شده‌اند. این دستورالعمل در تاریخ ۲۳ سپتامبر سال ۲۰۰۱ میلادی توسط جرج بوش رئیس‌جمهور وقت آمریکا تنظیم شد و به امضا رسید و عنوان آن توقیف اموال و ممنوعیت معامله با اشخاصی است که مرتکب تروریسم می‌شوند، تهدید به ارتکاب تروریسم می‌کنند یا به نوعی از آن حمایت می‌کنند. برابر این دستورالعمل اموال و منافع اشخاص مشمول این قانون که در آمریکا باشد یا به نوعی تحت مالکیت یا کنترل ایالات‌متحده آمریکا قرار گیرد توقیف می‌شود.

اشخاص مشمول این قانون اشخاص تصریح‌شده در پیوست قانون هستند که الف) شامل فهرستی از نهادها و اشخاص تروریست (به تشخیص دولت آمریکا) از جمله القاعده است؛ ب) اشخاصی که مرتکب جرم تروریستی شوند یا خطر ارتکاب این جرم را داشته باشند؛ ج) اشخاصی که تحت مالکیت یا کنترل اشخاص مندرج در بند ب درآیند؛ د) اشخاصی که به تشخیص وزارت خزانه‌داری با مشورت وزارت کشور و دادستان کل کشور ایالات‌متحده آمریکا تعیین شوند و شامل نهادها و افرادی هستند که همکاری، حمایت و پشتیبانی مالی، مادی، تکنولوژیکی و خدمات مالی در اعمال تروریستی اشخاص تصریح‌شده در پیوست یا سایر تروریست‌ها را کرده باشند. تحریم اخیر تحریم بانک مرکزی و دو نهاد دیگر تحت همین آخرین عنوان یعنی اشخاصی که به همکاری، حمایت و پشتیبانی مالی از تروریست‌ها بپردازند صورت گرفته است. بنابراین مبنای حقوقی تحریم اخیر بانک مرکزی دستورالعمل 13224 دولت آمریکاست.

ضمانت اجرای مقررات این دستورالعمل نیز به این صورت است که کلیه اموال و منافع نهادهای تحریم‌شده که در ایالات‌متحده آمریکا یا در مالکیت و کنترل اشخاص آمریکایی باشد باید توقیف و به اوفک یا همان دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری آمریکا گزارش داده شود. مقررات اوفک کلیه معاملاتی را که توسط اشخاص آمریکایی یا در ایالات‌متحده آمریکا انجام و شامل اموال و منافع تحریم شده باشد، ممنوع می‌کند و علاوه بر آن اشخاصی که در معاملات با نهادهای تحریم‌شده درگیر باشند هم ممکن است خود مشمول تحریم شوند. همچنین هر موسسه مالی خارجی که منظور موسسات مالی غیرآمریکایی است، که به صورت آگاهانه معامله مالی بزرگی را تسهیل کند یا خدمات مالی عمده را برای نهادهای تحریم‌شده به علت ارتباط با تروریسم یا حمایت از تروریسم یا معامله با هر شخصی که در فهرست تحریم‌های آمریکا قرار دارد، ارائه دهد؛ ممکن است خود مشمول تحریم شود.

در بیانیه اخیر اوفک در خصوص تحریم جدید بانک مرکزی علاوه بر محتوای ضمانت اجرایی که اشاره کردم، بندی را اضافه کرده است که بیان می‌کند ایالات‌متحده سیاستی مبنی بر اجازه به فروش کالای بشردوستانه شامل چهار گروه غذا، دارو، نهاده‌های کشاورزی و تجهیزات پزشکی را لحاظ کرده است و اوفک به بررسی درخواست‌های مربوط به انجام معاملات بشردوستانه با ایران به صورت مقتضی ادامه خواهد داد. البته این عنوان بسیار کلی است که در خصوص کالاهای بشردوستانه در پایان اعلامیه اخیر اوفک در خصوص تحریم تازه بانک مرکزی آمده است.

 پس در این تحریم هم معاملات کالاهای بشردوستانه به‌طور کل مستثنی شده اما اوفک این معاملات را باید بررسی و اظهارنظر کند.

درست است اما یکی از این آثار احتمالی تحریم تازه بانک مرکزی هم در همین حوزه مبادله کالاهای بشردوستانه است. تا قبل از این تحریم، بانک مرکزی مشمول تحریم‌های آمریکا بود اما در عین حال یک استثنا یا مجوز کلی در خصوص تسهیل و انجام معاملات مربوط به کالاهای بشردوستانه وجود داشت. این استثنا یا مجوز کلی تحت قوانین، مقررات و راهنماهای متعددی که توسط اوفک صادر شده، تصویب شده بود. مثلاً اوفک در تاریخ 6 فوریه ۲۰۱۳ راهنمایی را تحت عنوان ارسال کمک یا صادرات کالاهای بشردوستانه به ایران صادر کرد که در این راهنما صراحتاً بیان شده است که مجوز کلی اوفک به موسسات مالی و بانک‌های خارجی (غیرآمریکایی) داده می‌شود که جهت انجام معاملات بشردوستانه، نقل و انتقالات مالی با نهادها و اشخاص ایرانی داشته باشند مگر اشخاص و نهادهای ممنوعه نظیر آنها که در فهرست تحریم‌های تروریستی قرار دارند. به عبارت دیگر اوفک با این کار یک مجوز کلی صادر کرده بود که بانک‌های غیرآمریکایی بتوانند با نظام مالی ایران از جمله بانک مرکزی یا دیگر بانک‌های ایرانی در خصوص نقل و انتقالات پول برای مبادله کالاهای بشردوستانه همکاری داشته باشند.

علاوه بر این یک راهنمای دیگر در تاریخ ۲۵ جولای ۲۰۱۳ تحت عنوان راهنمای فروش غذا، نهاده‌های کشاورزی، دارو و تجهیزات پزشکی توسط اشخاص غیرآمریکایی به ایران توسط اوفک صادر شد که این راهنما به صورت خاص به معاملات بشردوستانه بین اشخاص ایرانی و غیرآمریکایی برای مثال شرکت‌های اروپایی می‌پرداخت و تصریح داشت که تامین مالی و تسهیل معاملات بشردوستانه توسط اشخاص غیرآمریکایی در صورتی منجر به تحریم آنها نمی‌شود که پرداخت از حساب‌های بانک مرکزی یا حساب بانک‌های تجاری ایرانی که توسط آمریکا تحریم نشده‌اند، باشد. ضمن اجرای این شرط که معاملات به اشخاص تحریمی نظیر سپاه پاسداران نیز مرتبط نباشد. در این راهنما همچنین تصریح شد که برای مثال درآمدهای ناشی از فروش نفت ایران که در حساب‌های بانک مرکزی یا سایر بانک‌های ایرانی که در بانک‌های خارجی سپرده شده، ممکن است برای تامین مالی صادرات و واردات غذا، دارو، تجهیزات پزشکی و نهاده‌های کشاورزی به ایران، بدون ریسک تحریم شدن شرکت‌های خارجی انجام شود.

در واقع برابر دو راهنمای قبلی یک مجوز کلی و استثنایی برای معاملات کالاهای بشردوستانه در مورد بانک مرکزی و نظام مالی و بانکی ایران اعمال شده بود و در نتیجه آن شرکت‌های خارجی در خصوص انجام این معاملات ریسکی متحمل نمی‌شدند. اما تحریم اخیر اوضاع را متفاوت جلوه می‌دهد. در حال حاضر تحریم تازه‌ای مشمول بانک مرکزی شده و آن را در فهرست تامین‌کنندگان مالی تروریسم قرار می‌دهد، در نتیجه اولین تفاوت این تحریم تازه با تحریم قبلی در خصوص انجام و تسهیل معاملات مربوط به کالاهای بشردوستانه است که البته هنوز توضیحات بیشتر و راهنمایی از طرف اوفک در خصوص ضمانت اجرا و نحوه اجرای مقررات اخیر تحریم علیه بانک مرکزی منتشر نشده است اما بر اساس متن اخیر و با توجه به راهنماهای قبلی، این تحریم دامنه مبادلات کالاهای بشردوستانه را محدود خواهد کرد.

اثر مهم دیگری که تحریم جدید بانک مرکزی می‌تواند در برداشته باشد، افزایش ریسک معاملات مالی و بانکی در رابطه با ایران و به تبع آن، محدود شدن روابط کارگزاری بانک‌های خارجی با نظام بانکی ایران است. شاهد بودیم که بعد از برجام به دلیل رفع تحریم‌ها بسیاری از صنایع احیا شده و به چرخه فعالیت بازگشتند اما صنعت بانکداری یا نظام بانکی نسبت به دیگر صنایع، کمترین گشایش را به خود دید. اغلب بانک‌های خارجی به بهانه بالا بودن ریسک نظام بانکی ایران یا منطبق نبودن آن با استانداردهای بین‌المللی از همکاری با بانک‌های ایران سر باز زدند. این مساله در خصوص بانک‌های بزرگ خارجی و معتبر بین‌المللی بیشتر صدق می‌کرد؛ در واقع بعد از برجام شاهد نبودیم که هیچ بانک بزرگ بین‌المللی وارد مذاکره با بانک‌های ایرانی برای برقراری رابطه کارگزاری شود و اغلب بانک‌های کوچک و متوسط بودند که ریسک مبادله با نظام بانکی ایران را پذیرفتند.

تحریم جدید بانک مرکزی ممکن است ریسک نظام بانکی ایران را نسبت به قبل بیشتر افزایش بدهد و به تبع آن بررسی‌های مضاعف و تشدیدشده‌ای برای بانک‌های ایران در برداشته باشد و حتی فصل جدیدی از تطبیق با مقررات بین‌المللی (Compliance) را ایجاد کند. حتی ممکن است به سمت انطباق بیش از اندازه با مقررات (Over Compliance) حرکت کنیم. چراکه احتمالاً اوفک به صورت جزئی‌تر و موشکافانه‌تری معاملات و تراکنش‌های مالی با ایران را بررسی خواهد کرد و بانک‌های بین‌المللی از ترس تبعات و ضمانت اجرایی سنگین تحریم‌ها مانند آنچه پیش‌تر برای بانک‌های BMP و HSCB به واسطه معاملات مشکوک به پولشویی و تامین مالی تروریسم اعمال شد، از ورود به همکاری با بانک‌های ایرانی یا حتی نزدیک شدن به نظام بانکی ایران خودداری کنند. در واقع این تحریم می‌تواند عامل جدیدی برای محدود کردن و بسته‌تر کردن نظام مالی و بانکی ایران باشد.

 ایران و اروپا چند وقتی است که در پی ایجاد یک سازوکار مالی موسوم به اینستکس هستند که قرار است برای مبادله کالا با تمرکز بر کالاهای بشردوستانه، راه‌اندازی شود. آیا اینستکس از این تحریم اثر می‌پذیرد یا می‌تواند با آن مقابله کند؟

همان‌طور که گفتید یکی از اقدامات مهمی که قرار بود از طریق سازوکار اینستکس انجام شود، تسهیل معاملات مربوط به کالاهای بشردوستانه بود. اما حالا باید ببینیم این سازوکار با توجه به این تحریم‌های تازه تا چه اندازه می‌تواند موثر و مفید عمل کند و با طیف جدید تحریم‌های ایالات‌متحده آمریکا مقابله و آثار آن را تا حدودی خنثی کند. به‌طور کلی اگر بخواهیم تفاوت تحریم‌های ایالات‌متحده آمریکا علیه بانک مرکزی در دوره قبل از ۲۰ سپتامبر ۲۰۱۹ و بعد از تحریم جدید را بررسی کنید باید روی دو حوزه تسهیل مبادلات کالاهای بشردوستانه و افزایش ریسک فعالیت و معامله با نظام مالی و بانکی ایران تمرکز کنیم. احتمالاً این دو حوزه، جدی‌ترین بستری است که می‌تواند از تحریم‌های جدید ایالات‌متحده اثر بپذیرد.

نکته‌ای که در پایان گفت‌وگو مایلم به آن اشاره کنم این است که مجوزهای کلی که قبلاً در حوزه کمک‌های بشردوستانه در خصوص بانک مرکزی و نظام بانکی ایران در جهت تسهیل معاملات مربوط به کمک‌های بشردوستانه ارائه شده بود، از طرف کنگره آمریکا مصوب شده بود. اکنون هم در خصوص تحریم اخیر این احتمال و امکان وجود دارد که کنگره از طریق اختیاراتی که دارد دامنه استثنائات را گسترش دهد و حتی امکان نقش‌آفرینی بانک مرکزی را برای انجام این معاملات قرار دهد.