گروگان سیاست داخل و خارج
«عدم قطعیت» و «ریسک اقتصاد» چه آثار و تبعاتی برای اقتصاد ایران در پی خواهد داشت؟
در پرداخت به موضوع عدم قطعیت‌ها در اقتصاد ایران و بررسی چشم‌انداز فزاینده یا کاهنده این پدیده لازم است ابتدا از مفهوم «عدم قطعیت» یک تعریف خلاصه ارائه شود و سپس درباره آن در شرایط حال حاضر توضیحاتی ارائه شود. به تعبیر ساده، «عدم قطعیت» خصوصیتی است درباره اتفاقاتی که احتمال وقوع یا عدم وقوع آنها نامعلوم است.
در پرداخت به موضوع عدم قطعیت‌ها در اقتصاد ایران و بررسی چشم‌انداز فزاینده یا کاهنده این پدیده لازم است ابتدا از مفهوم «عدم قطعیت» یک تعریف خلاصه ارائه شود و سپس درباره آن در شرایط حال حاضر توضیحاتی ارائه شود. به تعبیر ساده، «عدم قطعیت» خصوصیتی است درباره اتفاقاتی که احتمال وقوع یا عدم وقوع آنها نامعلوم است.
دیگر مفهوم نسبتاً معادل که ممکن است با «عدم قطعیت» یکسان به‌کار برده شود واژه «ریسک» است. ریسک برخلاف عدم قطعیت، دامنه‌ای از پدیده‌ها را تحت پوشش قرار می‌دهد که احتمال وقوع آنها مشخص است و بنابراین با احتمالات قابل محاسبه سروکار دارد و می‌توان روش‌هایی برای مدیریت آثار آن یافت. اگر با تفکیک مفهوم «عدم قطعیت» از «ریسک» شرایط موجود ارزیابی شود، روشن‌تر می‌توان حول چشم‌اندازهای هریک به بحث و تحلیل پرداخت.
«عدم قطعیت» یا «ریسک»؛ مساله این است!
این موضوع مطرح است که در اقتصاد کشور آیا عدم قطعیت رو به افزایش است یا ریسک‌ها؟ و کدام آسیب بیشتری وارد می‌کنند؟ از مشاهدات کوچه و خیابان، اخبار جراید تا مرور آمار و ارقام رسمی در دسترس، از محتوای رسانه‌های جدید در فضای اینترنت تا خبر شبکه‌هایی که به طور میانگین هر 30 دقیقه اخبار به‌روز، منتشر می‌کنند، همه حاوی یکسری پیام مشترک اقتصادی در شرایط حال حاضر کشور هستند و بارزترین این اشتراکات،
بیانگر حالت تعلیق و بی‌تصمیمی در بین آحاد و فعالان اقتصادی است. در اکثر محافل رسمی و غیررسمی، افراد دائم در حال سوال از یکدیگر هستند که آینده اقتصادی چگونه خواهد بود و در تلاش هستند تا دامنه اطلاعاتی خود در برابر ابهامات را کامل کنند.
ادامه روند موجود در شاخص‌های اقتصادی کشور بیشتر باعث «افزایش ریسک‌ها» شده تا «افزایش عدم قطعیت‌ها». برای مثال افزایش نرخ تورم برای فعالان اقتصادی یک پدیده محتمل، قابل پیش‌بینی و مورد انتظار است اما در عین حال به‌واسطه نامعلوم بودن سیاست‌های مالی دولت که ممکن است اتخاذ کند، موازی با ریسک تورم، عدم قطعیت مهمی بروز میکند که مدیریت
آثار آن را برای بنگاه و خانوار دشوار می‌سازد. چراکه مشخص نیست تحت سیاست‌های جدید، دامنه افزایش نرخ تورم به سمت یک ابرتورم، میل خواهد کرد یا در بازه دورقمی و مزمن آن نوسان خواهد کرد. بنابراین ملغمه‌ای از ریسک و عدم قطعیت در پیش‌رو است.
از سوی دیگر استمرار و تکرار وقوع یکسری سیاست‌ها و وقایع اقتصادی اخیر تا حدودی عامل یادگیری و افزایش قدرت پیش‌بینی اشخاص شده است از این‌رو بخش محدودی از جامعه که به ابزارهای سنتی مدیریت ریسک دسترسی دارند، نسبت به وقوع پدیده‌ای مانند تورم، تقریباً مصون شده‌اند.
مع‌الوصف در مسائل حاوی ریسک اقتصادی (به شرط قابلیت تفکیک آنها از عدم قطعیت‌های ناشی از سیاستگذاری‌ها) گرفتاری عمده آن است که اولاً ابزار، قوانین و فضای لازم برای مواجهه با ریسک برای عموم فراهم نیست یا هنوز به‌رغم تکالیف قانونی آماده نشده است. ثانیاً تنوع و تعدد عدم قطعیت‌ها باعث شده تا هزینه‌های مدیریت ریسک بیش از حد بهینه آن، به فعالان و آحاد اقتصادی تحمیل شود.
برای مثال در خصوص نرخ ارز تقریباً بخش عمده مردم در معرض ریسک نوسان آن قرار دارند اما به‌رغم تکلیف تبصره شماره (3) ماده (21) قانون رفع موانع تولید هنوز نهادها، مقررات و ابزار لازم در قالب یک بازار ارز آتی ایجاد نشده است تا بتوان ریسک نوسان ارز را در آن بازار مستقیماً یا از طریق نهادهای تخصصی بازار سرمایه پوشش داد.
از این‌رو هجوم برای تبدیل ریال به ارز هرچند وقت یک‌بار به شکل تناوبی و به صورت یک شوک در اقتصاد کشور ظهور و بروز میکند.
من باب یادآوری لازم است به ماده قانونی فوق مصوب سال 1394 اشاره شود که مقرر بوده تا «وزارت امور اقتصادی و دارایی ظرف مدت سه ماه پس از تصویب قانون با همکاری بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران،
سازمان بورس و اوراق بهادار و بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه پوشش نوسانات نرخ ارز را تهیه کند و به تصویب هیات وزیران برساند».
در سایر موارد این‌چنین نیز مانند افزایش نرخ سود (بهره) یا کاهش نرخ رشد اقتصادی و امثالهم، خانوار روستایی و شهری (خویش‌فرما و مزد و حقوق‌بگیر) از کمترین ابزار برای مدیریت ریسک برخوردارند، از این‌رو از آسیب‌پذیرترین گروه‌های اجتماعی محسوب می‌شوند
در حالی که بخش‌هایی از جامعه، به‌واسطه سبد متنوعی که از دارایی‌ها و کسب‌وکارها ایجاد کرده‌اند به نحوی این‌گونه ریسک‌ها را پوشش داده‌اند و چه‌بسا در مواردی منتفع می‌شوند.
در مجموع می‌توان ادعا کرد اقتصاد ایران بیش از آنکه با عدم قطعیت مواجه باشد با ریسک‌های بالا و هزینه‌های بسیار سنگین و روش‌های سنتی و غیربهینه پوشش ریسک، دست‌به‌گریبان است.
دولت‌ها در ایران عامل ریسک هستند یا عدم قطعیت؟
در دوره‌های مختلف، دولت‌ها به عنوان اصلی‌ترین سیاستگذار اقتصادی کشور یکسری سیگنال عمده به بنگاه و خانوار مخابره کرده‌اند که در نتیجه هریک از آنها ریسک‌های نسبتاً شفاف به حوزه خاکستری عدم قطعیت‌ها عقبگرد کرده‌اند.
اگر اشخاص به طور متناوب با بخشنامه‌ها و سیاست‌های دائم‌التغییر روبه‌رو باشند، آنگاه برنامه‌ریزی برای پدیده‌هایی با احتمال نامعلوم و ریسک غیرقابل محاسبه، ناممکن یا ناکارا می‌شود.
تعلیق و عدم اتخاذ تصمیم فعالان اقتصادی که مهم‌ترین برونداد آن توقف یا کاهش سرمایه‌گذاری تولیدی و انتقال سرمایه به خارج از مرزها یا تبدیل به دارایی‌های غیرمولد است، از اولین تبعات افزایش عدم قطعیت و فقدان چارچوب مشخص برای مواجهه با ریسک‌هاست.
مطابق ماده (24) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب سال 1390 «دولت و دستگاه‌های اجرایی مکلفند به منظور شفاف‌سازی سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی و ایجاد ثبات و امنیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری، هرگونه تغییر سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی را در زمان مقتضی قبل از اجرا، از طریق رسانه‌های گروهی به اطلاع عموم برسانند»، ماده قانونی مذکور به روشنی گامی در جهت کاهش عدم قطعیت و آماده‌سازی عموم برای تخمین و مدیریت ریسک محسوب می‌شود. با این حال و به‌رغم اقدامات ناکامل در اجرای قوانین نمونه فوق‌الذکر، می‌توان بسیاری از موارد مبتلابه اقتصادی کشور را در دسته‌بندی انواع ریسک‌ها قرار داد، زیرا تحت هر الگویی از پیش‌بینی‌های علمی در اقتصاد، وقوع یا استمرار مشکلات و چالش‌های فعلی، محتمل و تا درجاتی قطعی جلوه می‌کنند. بنابراین آنچه چشم‌انداز نامناسبی دارد، عجالتاً «افزایش ریسک» است.
دامنه ورشکستگی نظام بانکی، بن‌بست صندوق‌های بازنشستگی، ماندگاری کسری بودجه، بدهی روبه افزایش دولت، عدم اراده در جلوگیری از افزایش ارزش و حجم یارانه‌های مختلف و گرفتار آمدن روند رشد بلندمدت اقتصادی در کانال بین صفر تا سه درصد (اگر رکود منتفی شود) از جمله پدیده‌های با احتمال بالا در میان‌مدت محسوب می‌شوند و چنین تصویری از مسیر آتی اقتصاد، با نسبتی از قطعیت در انتظارات مردم لحاظ شده است.
نکته آنکه برای چنین مسائل پرریسکی، تکالیف قانونی مشخصی (فارغ از اجرا یا عدم تکمیل فرآیند اجرا)، پیش‌بینی و مصوب شده است. اما اکثر مسائل اقتصادی به‌رغم وجود محمل‌های قانونی چنان در چنبره‌ای از ریسک‌های متداخل قرار گرفته‌اند که پیچیدگی آنها هر تحلیلی را بر مبنای ریسک بسیار دشوار ساخته است. برای مثال برای بازسازی نظام بانکی و در تبصره شماره (3) ماده (16) قانون رفع موانع تولید مصوب سال 1394 آمده است «در اجرای این ماده وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است ظرف مدت سه سال مطابق دستورالعملی که به تصویب مجمع عمومی بانک‌ها می‌رسد، نسبت به بازسازی ساختار مالی و استقرار حاکمیت شرکت در بانک‌های دولتی اقدام کند» لکن عدم اجماع کارشناسی و سیاسی در چگونگی اتخاذ و طراحی بسته نجات بانکی بر دشواری تحلیل ریسک‌های مربوطه افزوده است.
سیاست، موتور محرک ایجاد عدم قطعیت
در موقعیت پیچیده فعلی مجموع بردارهای قدرت در سه قوه و ارکان حکمرانی کشور به سمت برآیندی میل کرده است که در تدبیر امور، به جای تشریح و شفاف‌سازی انواع ریسک‌ها و سپس نهادسازی برای سنجش و قابل مدیریت‌سازی آن، سوزن ریل شرایط، چرخ‌های حکمرانی را روی ریل ایجاد عدم قطعیت‌های جدید انداخته است.
تصویب قوانین متعدد و متفرق توسط قوه مقننه، ابلاغ سریع تصویب‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌های ناقض توسط قوه مجریه و رویکرد جزایی و به‌ویژه نظارتی قوه قضائیه، هر یک منشأ بروز وقایع با احتمال نامعلوم شده‌اند که فعالیت‌های اقتصادی را متوقف کرده است. در توضیح اینکه چرا در قوای حاکمه چنین اقدامات مشابهی همزمان رخ می‌دهد، باید از تئوری‌های اقتصاد سیاسی مدد جست.
در اصل این رفتار تشدیدشده در قوای حاکم حاصل تلاقی سیاست و اقتصاد در نظام اداره اقتصادی کشور است. به این معنی که آنتروپی تقابل و تعامل بین منافع و دیدگاه‌های طیف‌های سیاسی داخلی و آثار آن در روابط بین سه قوه تا حدی متفرق است که به صورت یک عدم قطعیت اساسی نمود پیدا کرده است. از سویی همزمانی آن با تنش‌های جدی در حوزه سیاست بین‌المللی، عدم قطعیتی مشدّد را سبب شده است.
طبق تقویم سیاسی کشور دو انتخابات مهم و پیاپی در پیش است و هیچ‌یک از گروه‌های مرجع و شناسنامه‌دار سیاسی قابلیت ارائه برنامه جدید در کاهش ریسک‌های اقتصادی، برقراری رابطه متعادل بین اقتصاد و سیاست و نحوه تعامل با اقتصاد جهانی را ندارند.
شاکله دو قوه از سه قوه اصلی یعنی مقننه و مجریه ظرف دو سال آتی تغییر خواهد کرد، قوه قضائیه امسال تغییرات جدید را پشت سر گذاشت، حال برآیند دیدگاه و رویکرد تازه‌واردان در قوای حاکمه در حل مسائل داخل و مواجهه با تهدیدات و محدودیت‌های بین‌المللی چه خواهد بود، یک سوال مهم است.
در عین حال کشور که در دوران ثبات نسبی جهان پس از پایان جنگ سرد موفق به تعریف جایگاه منتفع شونده‌ای در روابط خارجی نشده، از بدِ حادثه در شرایطی به گرانیگاه رویارویی‌های جهانی و منطقه‌ای، بدل شده که در سطح بین‌المللی نیز عدم قطعیت‌ها بیش از هر زمان دیگری در دوران معاصر به اوج رسیده و روابط شرق و غرب عالم از اکثر محاسبات مبتنی بر تعادل‌های قبلی فاصله گرفته است.
چه خواهد شد
ادامه حفظ شرایط موجود اصطلاحاً «Status Quo» در روابط اقتصادی /سیاسی خارجی که بخش عمده‌ای از آن هم اکنون از دامنه کنترل و تدبیر کشور خارج است، در میان‌مدت و به طور مستمر عدم قطعیت‌های خود را به امور سیاسی و اقتصادی داخلی تحمیل و با درجات مختلف در کشور تخلیه خواهد کرد.
از این‌رو در ادامه و در هنگامه رقابت‌های انتخاباتی، ارائه برنامه‌ای جامع برای اقتصاد و سیاست که دارای سازگاری درونی، دست‌یافتنی و واقع‌بینانه باشد، بسیار دشوار خواهد بود، چراکه فضای سیاستگذاری (Policy space) بسیار محدود شده است. به نظر می‌رسد این همه، شرایط را برای ظهور «پوپولیسم» یا «اقتدارگرایی» مهیا می‌سازد.
تاریخ پوپولیسم در کشور و سایر ممالک مترادف با نفی مبنایی و عدم باور به جدیت ریسک‌های اقتصادی و نبود رویکرد سیستماتیک برای مدیریت‌پذیر کردن ریسک‌هاست. چه‌بسا «پوپولیسم» از اصلاح ساختار نهادی کشور برای ارزیابی، سنجش و کنترل ریسک غافل و باعث افزایش عدم قطعیت‌ها شود.
«اقتدارگرایی» نیز در سوی دیگر طیف ممکن است به‌واسطه دیسیپلین ذاتی، تا حدی از عدم قطعیت‌ها بکاهد لکن جلب و اقناع همکاری توامان یک تکنوکراسی و بوروکراسی کارا برای مواجهه با ریسک‌های قطعی اقتصاد کشور تحت آن دشوار می‌‌نماید.
روند حرکت آونگی دولت‌ها در ونزوئلا از ماهیت پوپولیسم چپ به سمت شبه‌اقتدارگرایی نمونه‌ای از چنین وضعیتی است. در ایران هنوز زمان لازم است تا مانند تجربه بحران مالی یونان، ملت و دولت هر دو به درک یکسانی از وخامت اوضاع اقتصادی دست پیدا کنند.
در بحران مالی 2008-2007 میلادی در یونان، مشابه شرایط حال حاضر کشور، رشد اقتصادی کاهش پیدا کرد، بدهی دولت فزاینده شد (همزمان با رکود اقتصادی، یونان از بزرگ‌ترین واردکنندگان تسلیحات متعارف در ناتو محسوب می‌شد)، تراز بازرگانی دچار کسری شد و فرار مالیاتی به اوج رسید و در نهایت به اعتبار آمار و اطلاعات دولتی خدشه وارد شد.
بررسی و ارزیابی مجدد و چندباره بودجه دولت، مشخص کرد که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی 10 درصد کمتر اعلام شده و در واقع به صد درصد تولید ناخالص داخلی رسیده است، حسابرسی‌های بعدی تحت استانداردهای اروپایی تا سال 2009 این نسبت را 127 درصد نشان داد.
بعدتر با مدیریت آلمان، مالکان خصوصی اوراق قرضه دولت یونان، به شرطی که بسته نجات اروپایی با اولویت، صرف اصلاح ساختار نظام بانکی شود، زیان 50درصدی در ارزش اوراق را پذیرا شدند.
به تعبیر ساده دولت متوجه شد که نمی‌توان دائماً از منابع ناشی از استقراض خارجی برای حفظ رفاه پوشالی رای‌دهندگان استفاده کرد، لکن رای‌دهندگان مدت طولانی مقاومت نشان دادند تا عدم امکان استمرار رفاه قبلی را بپذیرند. به طوری که دولت با برگزاری رفراندوم برای پذیرش برنامه‌های نجات اروپایی با رای اکثریت مخالف، مواجه شد. وخامت تا جایی بالا گرفت که در سال 2011 میلادی رشد اقتصادی (رکود) به حدود منفی هفت درصد رسید، 111 هزار بنگاه در یک سال اعلام ورشکستگی کردند و بیکاری جوانان مرز 50 درصد را درنوردید.
از سال 2008 تا 2016 سه برنامه نجات اقتصادی در یونان و به کمک تامین مالی اتحادیه اروپا اجرا شد، دولت طی سال‌های 2010 تا 2012 متوجه شد که حتی با اصلاحات ساختاری و افزایش نرخ رشد، هنوز بدهی‌ها در مرز ناپایداری و واگرایی قرار دارد و لازم است هرساله به طور متوسط معادل ارزش سه تا چهار درصد تولید ناخالص داخلی، صرفه‌جویی در هزینه‌ها از طریق برنامه ریاضت اقتصادی به اجرا گذاشته شود از این‌رو دولت پس از مدتی سعی و خطا ضمن اتخاذ اصلاحات تدریجی، مردم را نیز همراه کرد به طوری که دولت‌های ائتلافی به ثبات در تصمیم رسیدند و نهایتاً یونان در اجرای برنامه‌های ریاضت اقتصادی به اجماع لازم دست یافت.
نکته مهم آن بود که شرایط و قواعد اجباری اتحادیه اروپا، مولفه انتظام‌دهنده رفتار دولت و به‌تبع آن رای‌دهندگان یونانی بود و مانع بروز انحراف مسیر نظیر تجربه ونزوئلا یا زیمبابوه شد. در ایران هم‌اکنون مسیر درآمدهای نفتی موقتاً مسدود شده است، اکثر پیش‌بینی‌ها حاکی از تغییرات اساسی در بازار نفت از سال 2025 میلادی به بعد است (برخی این تاریخ را زودتر تخمین زده‌اند) بنابراین برای نفت رویای دیگری باید دید. روند بودجه در کشور «با نفت یا بدون نفت» از پایداری مالی فاصله گرفته است به طوری که حکم شد تا اصلاحات ساختاری آن، بدون نفت در اولویت کاری قرار گیرد.
این تضییق گرچه دشوار و پرمرارت، یک مولفه برون‌زا و انتظام‌دهنده خواهد بود که به‌تدریج سیاستگذاران و مردم را هوشیار خواهد کرد و اگر بتوان ادعا کرد نفت بزرگ‌ترین عامل عدم قطعیت در تاریخ ایران معاصر بوده است، پایان دوران نقش‌آفرینی نفت خود به یک قید غیرقابل اجتناب برای اصلاح اساسی روش‌های تامین مالی هزینه‌های کشور بدل خواهد شد و این امید را زنده می‌سازد که سرانجام ایرانیان چشم‌انتظار از دولت‌ها بردارند و با ارزیابی کارنامه و برنامه طیف‌های سیاسی، مسیر دشوار اما پایدار (با قطعیت و ریسک کمتر) بدون نفت و یارانه را انتخاب کنند.
