سوال حذفی غلط

قدما می‌گفتند «حسن سوال نیمی از جواب است». از سال ۱۳۹۲ سیاستگذار مساله حذف یارانه‌های نقدی را مدام روی میز می‌گذارد و عقب‌نشینی می‌کند. زیرا گاهی جواب قانع‌کننده‌ای در پاسخ به سوال «چرا یارانه نقدی را حذف کنیم» ندارد و گاهی در جواب «چگونه باید افراد را حذف کنیم» متحیر می‌ماند. در حقیقت مشکل اینجاست که این مساله را باید به سوال‌های «چرا و چگونه یارانه بدهیم» تغییر داد. اگر در یک اقتصاد عمده منابع دولت از مالیات تامین شود، اختصاص دادن بخشی از منابع عمومی به شهروندان یک پیش‌فرض در هزینه‌های دولت نیست. بنابراین یارانه دادن نیازمند دلایل ایجابی است. در این شرایط پرداخت یارانه به خانوار عموماً با هدف خروج خانوار از فقر صورت می‌گیرد. در حالی ‌که اگر پرداخت یارانه در یک ساختار اقتصادی وظیفه پیش‌فرض دولت باشد، مادامی‌که منابع وجود دارد مشکلی نیست اما هنگامی که چوب ادب بودجه! ضربه کارا می‌زند سیاستگذار به صورت منفعلانه کاسه چه‌کنم و چگونه حذف کنم را در دست می‌گیرد. اینجاست که سوال ایجابی پرداخت یارانه به سوال سلبی حذف یارانه تبدیل می‌شود. برخورد سیاستگذار با مساله اصلاح نظام یارانه‌ای همواره منفعلانه و عموماً معطوف به یارانه شفاف نقدی است.

آیا حذف یارانه نقدی تصمیم بهینه یا اولویت اول در اصلاح ساختار بودجه است؟ سهم یارانه نقدی از بودجه کاهشی است. مقدار مطلق یارانه نقدی طی ۹ سال گذشته تقریباً ثابت بوده و از ۴۵ هزار میلیون تومان به 5 /42 هزار میلیارد تومان رسیده است. در حالی که هزینه‌ها و کسری بودجه هر دو افزایشی بوده‌اند. سهم ۳۸ درصدی یارانه نقدی در سال ۱۳۹۰ از مصارف بودجه به ۱۰ درصد در سال ۱۳۹۸ کاهش یافته است. این در  حالی است که سهم بیمه سلامت و پرداخت‌ها به صندوق‌های بازنشستگی از بودجه افزایشی بوده ‌است. به علاوه بنا بر تخمین دفتر مطالعات کلان سازمان برنامه و بودجه میزان یارانه پنهان پرداختی به حامل‌های انرژی، در سال ۱۳۹۸، حدود ۶۰۰ هزار میلیارد تومان (نزدیک به 5 /1 برابر مصارف بودجه) تخمین زده می‌شود.1 در نتیجه چه براساس روندهای ایجادکننده کسری بودجه و چه براساس میزان صرفه‌جویی اولویت اقتصادی با اصلاح در قیمت حامل‌های انرژی، صندوق‌های بازنشستگی و نظام بیمه‌ای است.

در صورتی ‌که در مورد یارانه نقدی اولویت در تغییر ترکیب دریافت‌کنندگان آن است. برای درک اهمیت تغییر در ترکیب دریافت یارانه نقدی می‌توان از مثال سال ۱۳۹۵ استفاده کرد. در سال ۱۳۹۵ بالاترین و پایین‌ترین خط فقر استانی-شهری به ترتیب ۶۲۰ و ۲۲۵ هزار تومان ماهانه بوده‌اند که بیان می‌کند حدود ۱۳ صدک زیر خط فقر قرار داشته‌اند. هزینه پرداخت انتقالی به این افراد برای خروج از خط فقر (با معیار بالاترین خط فقر) و پرداخت ۴۵ هزار تومان به افرادی که زیر خط فقر نیستند اما هزینه ماهانه زندگی آنها زیر 5 /1 برابر خط فقر بوده، حدود ۱۵۰۰ هزار میلیارد تومان (ماهانه) است، در حالی که یارانه پرداختی دولت در هر ماه حدوداً ۳۶۰۰ هزار «میلیارد» تومان بوده است. طبیعتاً این ارقام نیاز به تعدیل دارند اما با توجه به تورم دهک‌های مختلف درآمدی که مرکز آمار منتشر کرده است بازهم می‌توان دید که تعیین یک آستانه درآمدی (بین 2 /1 تا 5 /1 برابر خط فقر) و پرداخت یارانه تا آستانه خروج از فقر به افراد کماکان معادل صرفه‌جویی بیش از حذف یارانه سه دهک است.2

به‌رغم آنکه از منظر مالی و اجتماعی در رفو کردن جیب‌های دولت اولویت با اصلاح هزینه‌های رونددار مانند بیمه سلامت، اصلاح صندوق‌های بازنشستگی و یارانه‌ حامل‌های انرژی و ارز است، دلایل اجرایی و سیاسی دولت را به سمت حذف یارانه نقدی سوق می‌دهد. در زمینه اجرا از یک‌سو سازوکار اداری حذف یارانه نقدی ساده و با حداقل مداخله انسانی است. از سوی دیگر این اقدام برخلاف حذف یارانه حامل‌های انرژی یا ارز هزینه‌های خود دولت را به عنوان یک مصرف‌کننده در اقتصاد افزایش نمی‌دهد. از منظر سیاسی نیز دولت با مقاومت ذی‌نفعان حقیقی و حقوقی کم‌صداتری روبه‌روست. اثر حذف یارانه نقدی بر رفاه اقشار متوسط و بهره‌مند کمتر از اثر حذف یارانه حامل‌های انرژی است. به لحاظ اجتماعی اقشار ضعیف صدای اجتماعی کمتر و قشر متوسط و بهره‌مند توان اثرگذاری بیشتری بر تصمیمات دولت و تحقق خواسته‌هایشان دارند. بنابراین طبیعی است که دولت‌ها در پی هزینه سیاسی قابل مشاهده کمتری باشند.

گام بعد از تعیین هدف از پرداخت یارانه مشخص کردن افراد واجد شرایط یا جامعه هدف است. برای شناسایی گروه هدف سازوکارهای متعددی وجود دارد که در دو گروه اصلی خلاصه می‌شوند. گروه اول روش‌هایی هستند که از یک آستانه درآمدی /ثروتی ثابت استفاده می‌کنند و گروه دوم روش‌هایی هستند که یک آستانه نسبی را در نظر می‌گیرند. در هر دو روش افراد دارای درآمد و ثروت بالای آستانه از دریافت یارانه حذف و افراد کمتر بهره‌مند از آستانه مشمول دریافت یارانه از سمت دولت تلقی می‌شوند. آستانه ثابت یعنی یک سطح درآمدی یا ویژگی‌های مشاهده‌پذیر مانند اندازه خانوار، وجود سالمند یا تعداد فرزندان در سن مدرسه؛ به عنوان معیار دریافت یارانه اعلام می‌شود و همه افراد با درآمد کمتر از آن آستانه، فارغ از تعداد آنها، مشمول دریافت یارانه می‌شوند. به عنوان مثال در سال ۲۰۱۸ فرزندان خانواده‌های با دو فرزند و درآمد زیر ۳۱۷۰۰ دلار در سال ۲۰۱۸ مشمول دریافت غذای رایگان در مدارس بودند. برنامه‌هایی مانند Oportunidades در مکزیک یا Bolsa در برزیل از این شیوه برای شناسایی جامعه هدف نیازمندان استفاده کرده‌اند. مهم‌ترین دشواری در اجرای این روش نیاز به اطلاعات دقیق مالی و مالیاتی خانوار است. در نبود اطلاعات درآمدی و ثروتی دقیق خانوارها می‌توان آستانه ثابت درآمدی را با استفاده از آزمون وسع3 تخمین زد. در آزمون وسع با استفاده از اطلاعات «در دسترس» از دارایی‌هایی مانند خانه، ماشین و حساب بانکی و درآمد و اطلاعات نهادهای حمایتی دیگر؛ درآمد، هزینه و نیازهای احتمالی خانوار تخمین زده می‌شود و به افرادی که درآمد تخمینی آنها پایین‌تر از آستانه فقر یا فقر شدید قرار دارد یارانه پرداخت می‌شود. در ایران نیز متن قانون برنامه ششم استفاده از آزمون وسع را برای پرداخت‌های حمایتی الزامی کرده است.

روش‌های با آستانه نسبی یعنی با توجه به اطلاعات موجود از افراد، به افراد رتبه رفاهی اختصاص می‌دهند و بعد به عنوان مثال به چارک پایین جامعه یارانه تعلق می‌گیرد. مزیت این روش این است که با وجود اطلاعات اندک اما متقارن از افراد قابل اجراست. ایراد اصلی این روش معطوف نبودن شیوه به یک سیاست مشخص خروج از فقر است. در حقیقت نتیجه عملیاتی این روش‌ها در بهترین صورت کاهش نابرابری خواهد بود.

هنگامی که در ایران دولت از حذف سه دهک بالا صحبت می‌کند به صورت معادل بیان می‌کند که هدف‌گذاری دولت نسبی و مبتنی بر معیار نابرابری است. محدودیت تکنیکی در حذف سه دهک درآمدی، نزدیک بودن آستانه درآمد /هزینه صدک‌های درآمدی به یکدیگر در میانه توزیع است. در فاصله صدک هفتم تا هفتاد و سوم، تفاوت در هزینه سرانه صدک با صدک قبل و بعد از خود زیر ۴۵ هزار تومان است.4 در نتیجه هنگامی که دولت یارانه ۸۰۰ هزار نفر در صدک ۷۱ را حذف می‌کند این ۸۰۰ هزار نفر به صدک 70 بازمی‌گردند و بنا به معیار حذف سه دهک اخلاقاً در ماه بعد باید مجدد آنها را به مجموعه یارانه‌بگیرها برگرداند.

کاهش هزینه‌های دولت، چه در چارچوب نیاز کشور به اصلاح ساختاری بودجه و چه در پاسخ به کاهش درآمدهای دولت به دلیل کاهش درآمدهای ارزی ناگزیر است. اما سیاستگذار کماکان در پرداخت هزینه‌های اجتماعی و سیاسی اصلاح ساختاری معذب است در حالی که از کاهش هزینه‌های اقتصادی استقبال می‌کند. به نظر می‌رسد حذف سه دهک، صرفه‌جویی ۱۴ هزار میلیاردتومانی، به دلایل سیاسی و سهولت اجرا گزینه سهل‌الوصول کاهش هزینه‌ها برای دولت است. از سوی دیگر دولت تنها مسوولیت نوشتن دو بودجه و اجرای یک بودجه دیگر را برعهده دارد پس انگیزه‌ای برای پرداخت هزینه‌های سیاسی حذف یارانه‌های انرژی یا پیچیدگی‌های سازمانی اصلاح سیاست‌های رفاهی ندارد. خروجی این تعادل شبه‌اصلاح کاهش هزینه‌ها از مسیر حذف سه دهک خواهد بود.