فساد اقتصادی با اشاره‌های گنگ ریشه‌کن نمی‌شود

مساله بنگاهداری نهادهای نظامی، چند سالی می‌شود که در حال تبدیل شدن به یک عارضه احساسی در جامعه است، یعنی اگر در واقعیت نیز چنین مساله‌ای صادق نباشد، که به نظر می‌رسد چنین است، در افواه عمومی و حتی اظهارنظرهای مقامات مسوول این‌گونه برداشت می‌شود که نهادهای نظامی بر بنگاهداری و حوزه‌های مختلف اقتصاد مسلط شده‌اند. احمد دوست‌حسینی با بررسی قوانین و سیاست‌های مربوطه عنوان می‌کند که در قانون چنین اجازه‌ای داده نشده است و اگر سیاست‌ها نیز از این مساله تخطی کرده باشند، دولت وظیفه دارد به‌طور شفاف با آن برخورد کند. او می‌گوید فساد در اقتصاد غیرشفاف شکل می‌گیرد و در محیط‌های ناشفاف حتی اگر فسادی شکل نگیرد، عوامل اقتصادی در موضع اتهام قرار می‌گیرند. به گفته دوست‌حسینی فساد در اقتصاد را باید با شواهد روشن و آدرس مشخص نشانه رفت و نمی‌توان بدون سند و اطلاعات لشگریان را متهم به فساد اقتصاد دانست و بر کشوریان چشم فروبست.

♦♦♦

کمی قبل در نشستی دانشجویی از دکتر مسعود نیلی در مورد بنگاهداری نهادهای نظامی و اثرگذاری آنها پرسیده شد که احتمالاً منظور، تصوری بود که از انحصار این نهادها در حوزه اقتصاد در بخشی از جامعه شکل گرفته است. دکتر نیلی این گزاره را مستند نمی‌دانند و بیان کرده بودند که عامل مسلط در بنگاهداری اقتصادی با حدود 60 درصد سهم، دولت است. به نظر شما این تقسیم‌بندی از کجا آمده و تا چه اندازه می‌تواند دقیق باشد؟

مالکیت موسسات عمومی غیردولتی از جمله نهادهای نظامی و انتظامی بر بنگاه‌ها دو منشأ دارد: یا خود این نهادها برای راه‌اندازی یک فعالیت اقتصادی سرمایه‌گذاری کرده‌اند یا از طریق تملک دارایی‌های دولت یعنی همان سهام دولتی در شرکت‌های واگذاری‌شده، بخشی از مالکیت و مدیریت بنگاه‌های اقتصادی را در اختیار گرفته‌اند. همان‌طور که می‌دانید اصل 44 قانون اساسی به‌طور کشدار و قابل تفسیری مشخص کرده است که کدام فعالیت‌های اقتصادی در اختیار و انحصار دولت است، مانند کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، رادیو و تلویزیون، خطوط اصلی انتقال برق و آب، بانکداری، بیمه، تامین نیروی برق، کشتیرانی و مواردی دیگر. عناوینی چون صنایع بزرگ و مادر بسیار تفسیرپذیر است. قبض و بسط گزاره صنایع بزرگ و مادر بر اساس نگرش‌ها و دیدگاه‌های متفاوت به تدریج مشکلات عدیده‌ای در اقتصاد ما ایجاد کرد. در ابتدای انقلاب به خاطر تجربه قبلی، گرایش‌های تند چپگرایانه‌ای شکل گرفت که جامعه هم به آن تن داد. بعد از تصویب قانون اساسی، قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران در دی‌ماه 1358، به تصویب رسید که به‌رغم تاکید بر احتراز از دولت‌سالاری و تشویق و حمایت از فعالیت‌های غیردولتی و ابتکار در بخش خصوصی، تسلط دولت بر اقتصاد را بسیار گسترش داد. در ماده یک این قانون ذکر می‌شود علاوه بر نفت، گاز، راه‌آهن، برق و شیلات که قبلاً ملی شده صنایع زیر نیز ملی می‌شوند: صنایع تولیدات فلزاتی که در صنعت مصرف عمده دارند مانند فولاد، مس، آلومینیوم (شامل مرحله نورد گرم)؛ و ساخت و مونتاژ کشتی، هواپیما و اتومبیل. این بند که به بند (الف) ماده یک قانون حفاظت معروف است علاوه بر اینکه بسیار دامنه‌دار و قابل تعمیم است، صنعت بسیار کوچک و پایین‌دستی مانند نورد گرم را هم شامل شده. همچنین مونتاژ بعضی خودروها که در کارگاه‌های مختلف حتی کوچک انجام می‌گرفت هم مشمول شد. به‌واسطه همین بند، بعضاً صنایعی ملی شدند که نه عملکرد بدی داشتند و نه از رانتی برخوردار شده بودند و صرفاً بر اساس نوع فعالیت در این بند قانون می‌گنجیدند. برای نمونه به نظر می‌رسد کارخانه «ایران‌کاوه» مرحوم اصغر قندچی نیز بر اساس ماهیت فعالیتی که داشت، ملی شد. بند (ب) این قانون مربوط به کارکرد مدیریت مالکان بنگاه‌ها بود که اگر از طریق روابط غیرقانونی یا استفاده نامشروع از امکانات و تضییع حقوق عمومی به ثروت‌های کلان دست یافتند، بنگاه‌هایشان باید ملی شود. در نهایت بند (ج) هم مربوط به وضع مالی شرکت‌ها بود و در آن نقل به مضمون آمده بود بنگاه‌هایی که وام‌های قابل‌توجه از بانک‌ها دریافت کرده‌اند و کل بدهی آنها از دارایی خالص‌شان بیشتر باشد ملی می‌شوند. در حالی که بدهی خالص تقریباً برابر با حقوق صاحبان سهام است و اساساً کمتر شرکتی وجود دارد که بدهی‌اش کمتر از دارایی خالص آن به این مفهوم باشد. حتی ما امروز وضع مالی شرکتی را که حقوق صاحبان سهام آن 35 درصد بدهی‌هایش باشد، خوب ارزیابی می‌کنیم. مهم کل دارایی در برابر کل بدهی است نه دارایی خالص. منظور اینکه سنگ بنای تسلط دولت بر اقتصاد و دولتی شدن بنگاه‌ها در اصل 44 قانون اساسی و قانون حفاظت گذاشته شد. ضمن اینکه تمام سرمایه‌گذاری‌های بعدی در این صنایع نیز در اختیار و انحصار دولت قرار می‌گرفت. خوشبختانه در سال‌های 1384 و 1385 سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغ و قانون اجرای آن نیز بعداً تصویب شد که مشخص کرد چه گروه از فعالیت‌های اقتصادی باید همچنان کاملاً در اختیار دولت باشد مانند بانک و بیمه مرکزی و چه گروه از فعالیت‌های اقتصادیِ تحت مالکیت دولت، مشمول واگذاری 80درصدی سهام می‌شوند. یعنی 20 درصد سهام این بنگاه‌ها همچنان در اختیار دولت می‌ماند. در مورد واگذاری 80 درصد سهام نیز سیاست‌های کلی و قانون قید و بندهایی را گذاشته بود که بعداً آقای احمدی‌نژاد از مقام رهبری درخواست کرد که درصدی از سهام قابل واگذاری به گروه‌های خاص تعلق بگیرد که به سهام عدالت مشهور و موافقت شد 50 درصد از این سهام به سبد سهام عدالت تخصیص یابد. بنابراین از کل 80 درصد سهام بنگاه‌ها که دولت ملزم به واگذاری بود، 40 درصد به سهام عدالت اختصاص یافت که این مبنای قانونی حرفی است که آقای دکتر نیلی در نشست «تحلیل شرایط اقتصادی ایران» برای دانشجویان ایرانی در اروپا بیان کردند. مدیریت سهام عدالت نیز همچنان با دولت است. اما باقی‌مانده سهام قابل واگذاری، یعنی 40 درصد بقیه هم برابر قانون باید به بخش‌های خصوصی، تعاونی و موسسات عمومی غیردولتی واگذار شود. اگر واگذاری‌ها به همین ترتیب اولویت و با در نظر گرفتن سقف درصد قانونی انجام شده باشد به‌طور کلی سهم نهادهای عمومی غیردولتی نمی‌تواند زیاد و در حد اثرگذاری در بنگاهداری باشد، ضمن اینکه نهادهای نظامی تنها یک زیرمجموعه از موسسات عمومی غیردولتی هستند و نهادهای دیگری مانند صندوق‌های بازنشستگی، صندوق‌های بیمه و... جزو این مجموعه قرار می‌گیرند. علاوه بر این گزاره قانونی حساس و مهم دیگری هم وجود دارد که می‌گوید «در هر بازاری موسسات عمومی غیردولتی نمی‌توانند بیش از 40 درصد سهام را در اختیار داشته باشند». به تعبیر و فهم من یعنی در هر رشته فعالیت مثلاً خودروسازی یا مخابرات، سهم کل اشخاص حقوقی عمومی غیردولتی، که نهادهای زیادی از جمله نهادهای نظامی را شامل می‌شود، نمی‌تواند بیش از 40 درصد باشد. سهم این موسسات در هر بنگاه مشمول واگذاری و در ترکیب هیات‌مدیره آن هم نمی‌تواند بیش از 40 درصد باشد. از نظر من این صراحت قانون است و تاکید دارد اگر در بازار یا بنگاهی هم سهم این موسسات بیش از 40 درصد باشد باید مقدار مازاد واگذار شود. اگر در واگذاری‌ها این‌گونه عمل شده باشد نباید از حیث تسلط موسسات عمومی غیردولتی از جمله نهادهای نظامی بر بنگاه‌ها دغدغه‌ای داشت. اگر واگذاری غیر از این باشد هم باید این موسسات را مکلف به واگذاری کرد. بنابراین قانون موسسات عمومی غیردولتی را در حدی محدود کرده است که حتی نتوانند اختیار مدیریتی و اجرایی یک بنگاه را در دست بگیرند، اگر غیر از این باشد وظیفه دولت است که پیگیری کند و برابر تکلیف قانونی عمل کند. با توجه به قانون، صحبت آقای دکتر مسعود نیلی هم به نظرم کاملاً درست است.

ممکن است سیاست‌ها درست نبوده یا صحبت‌هایی از سوی مقامات شده که به تصور تفوق نهادهای نظامی در بنگاهداری کشور دامن زده است.

در کنار بحث‌های فنی و قانونی، صحبت‌ها و اظهارنظرهای مقامات سیاسی هم قابل بحث است. مثلاً آقای احمدی‌نژاد در تیرماه سال 1390 در همایشی که با محوریت مبارزه با قاچاق کالا و ارز برگزار شده بود نکاتی گفتند که مخلوطی از نکته‌های مبهم و دقیق بود. مثلاً ممنوع بودن فعالیت اسکله‌های خارج از کنترل گمرک و ضرورت عمل به قانون و مبارزه با فساد، از موارد مهم، مشخص و ضروری مطرح‌شده است اما مساله برادران قاچاقچی که ایشان مطرح کردند بسیار مبهم بود. آقای روحانی هم در آذرماه سال 1393 در همایش ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد در رویکرد مشابهی گفتند اگر اطلاعات، تفنگ، پول، سرمایه، سایت، روزنامه و خبرگزاری را یکجا جمع کنیم ابوذر و سلمان هم فاسد می‌شوند. این حرف کاملاً درست است اما باید دید چه مکانیسمی اجازه می‌دهد که همه این ابزارها در یکجا جمع شود؟ این اتفاق یا از طریق قانون یا از طریق سیاست‌ها رخ می‌دهد؛ بررسی قانون که در ابتدای همین گفت‌وگو انجام دادیم اجازه چنین کاری را نمی‌دهد و حتی با تعریف کردن سقف، مانع آن هم می‌شود. اما اگر در سیاست‌هایی مانند واگذاری و سرمایه‌گذاری اشتباهی صورت گرفته، باید اصلاح شود. آقای رئیس‌جمهور در همان سخنرانی حرف بسیار درستی زده و با تمثیلی گفتند درخت حنظل در تاریکی رشد می‌کند. همین گفته از ضرورت شفافیت برای اقتصاد ایران حکایت دارد. به هر حال دولت باید این شفافیت را ایجاد کند. تا اینجا تقریباً می‌توان به این نتیجه رسید که آنچه بیش از تسلط نهادهای نظامی جای دغدغه‌مندی دارد، نبود شفافیت و فساد است که لشگری و کشوری نمی‌شناسد. من به یک نمونه متاخرتر اشاره می‌کنم، در جریان استیضاح جناب آقای علی ربیعی، وزیر پیشین تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مساله‌ای توسط یکی از نمایندگان مدافع ایشان مطرح و بعداً توسط خود ایشان تایید شد؛ اینکه شخصی برای گرفتن مدیریت شستا (شرکت سرمایه‌گذاری تامین اجتماعی) پیشنهاد مبلغ 50 میلیارد تومان را به آقای ربیعی داده است. سوال این است که آیا مجلس، دولت و قوه قضائیه پیگیری کردند که مشخص شود این فرد چه کسی بوده؟ مقام لشگری یا کشوری بود؟ به کجا وابسته بوده و اکنون کجاست و چه می‌کند؟ این پیشنهاد رشوه برای خریدن پست و منصب، بازگشت به دوره قاجار است. آیا این حرف اصلاً جدی گرفته می‌شود و پیگیری شده یا خواهد شد؟ در حالی که دولت مسوول شفاف‌سازی است و نباید هیچ ملاحظه‌ای در فساد داشته باشد. علاوه بر مباحث قانونی و سیاستی که گفته شد، مطالعات زیادی هم در یک دهه گذشته روی مشکلات بنگاهداری، محیط کسب‌وکار، رقابت‌پذیری و بهره‌وری و... مسائل خرد و کلان اقتصاد ایران انجام شده است. آقای دکتر مسعود نیلی مطالعات مختلفی برای اتاق بازرگانی تهران انجام داده‌اند، مرکز پژوهش‌های مجلس، سازمان برنامه و بودجه و دانشگاه‌ها نیز روی این موضوعات تحقیق و پژوهش داشته‌اند اما من تاکنون ندیده‌ام که در هیچ کدام از این مطالعات عنوان شده باشد که یکی از مشکلات اصلی اقتصاد ایران، تسلط نهادهای نظامی بر یک بنگاه، یک رشته فعالیت صنعتی یا کل اقتصاد است اگر هم شده با عنوان کلی شبه‌دولتی یا خصولتی بوده است. اگر هم به فرض در جایی وجود داشته باشد، شورای رقابت مسوول رسیدگی است. همچنین انتشار گزارش‌های دقیق و درست از سوی دولت و خود نهادهای نظامی، این ابهامات را برطرف می‌کند تا هر کسی نتواند سخن مبهم و غیرشفافی را بیان کند و به تصوری که شکل گرفته، دامن بزند.

آیا اینکه در قانون به نهادهای نظامی به عنوان موسسه عمومی غیردولتی، اجازه ورود به بنگاهداری، ولو با سهم اندک، داده شده درست است؟

تاکید کنم که از نظر قانونی نهادهای نظامی و بزرگ‌تر از آن موسسات عمومی غیردولتی نمی‌توانند بر اقتصاد مسلط شوند. سیاست‌ها هم اگر همه‌شمول و یکسان باشد، از دریچه سیاست‌ها هم این مساله امکان‌پذیر نمی‌شود. در واقع اگر تدوین قوانین و سیاست‌ها و اجرای آنها همه‌شمول و شفاف باشد، اقتصاد از گزند چنین عارضه‌هایی رها خواهد بود. اما در هر کشوری امکانات عظیمی در اختیار نیروهای نظامی است از ادوات و تجهیزات گرفته تا نیروی انسانی و مدیریتی. قاعدتاً در زمان صلح نمی‌توان این امکانات وسیع را بلااستفاده گذاشت و فقط برای آموزش و مانور صرف کرد. این امکانات باید در خدمت سازندگی و پیشبرد طرح‌های عمرانی و مهم کشور باشد. اما اینکه چگونه این ابزار و امکانات به‌کار گرفته شده و در خدمت کشور باشند تعیین‌کننده است. این راه که نهاد نظامی وارد سرمایه‌گذاری و فعالیت اقتصادی و رقابت با بخش خصوصی شوند راه نادرست و دارای تبعات منفی است. اما می‌توان از طریق واگذاری کار به صورت انجام خدمات از توان و تخصص آنها بهره برد.

ضمناً باید در نظر داشت که نباید کار به صورت پیمانکاری به آنها واگذار شود چون تجهیزات در اختیار آنها، مال مردم است. برای مثال اگر قرار است پروژه‌ای در پارس جنوبی به مناقصه گذاشته شود شرایط حضور نهاد نظامی با شرکت بخش خصوصی متفاوت است. چون شرکت بخش خصوصی تمام تجهیزات و امکاناتش را خودش تهیه کرده و هزینه نیروی انسانی و استهلاک را خودش پرداخت می‌کند اما آن نهاد نظامی با ابزار و امکاناتی وارد می‌شود که با پول مردم تامین شده و با نیروی انسانی کار می‌کند که حقوق و دستمزدش با بودجه عمومی یعنی از طرف مردم پرداخت می‌شود. بنابراین ترتیب استفاده از ارزش قراردادی که با نهاد نظامی بسته می‌شود و با آنچه با شرکت بخش خصوصی بسته می‌شود باید متفاوت باشد. یک پیمانکار بخش خصوصی باید تمام درآمدهایش را از همین پروژه تامین کند اما نهاد نظامی متفاوت است و باید در قرارداد مشخص باشد که افرادی که در این پروژه فعالیت دارند، حقوق خود را از این محل دریافت می‌کنند یا از بودجه عمومی؛ وضعیت بیمه و بازنشستگی آنها در طول دوران این پروژه و هزینه تجهیزات و استهلاک چگونه خواهد بود. من از قراردادهای منعقد شده و چند و چون آن اطلاع ندارم اما قاعدتاً باید این قراردادها به‌طور شفاف منتشر شود. نهادهای نظامی برای رفع ابهام هم بد نیست که چارچوب هزینه‌کرد درآمد این قراردادها را منتشر کنند. این ابهامات وجود دارد و حتی در سخنان مقامات بلندپایه و ارشد کشور هم مطرح شده است. این سخن حکیمانه که می‌گوید اتقوا من مواضع التهم تاکیدی است بر اینکه باید از جایگاه تهمت پرهیز و دوری گزید. کسانی که جانشان را برای کشور فدا می‌کنند در اجرای این توصیه‌ها هم قاعدتاً باید پیشتاز باشند.

نهادهای نظامی در نظام بانکداری هم حضور داشتند که اخیراً مساله ادغام این موسسات در بانک سپه مصوب شد. به نظر می‌آید در این حوزه هم شبهاتی وجود دارد.

نظامی‌ها از قدیم در حوزه بانکداری و موسسات مالی حضور داشتند. بانک سپه بانک نظامی‌ها بوده اما کسی در موردش دچار شک و تردید نبود و چنین تصوری نداشت که این بانک خارج از مقررات و دور از نظارت بانک مرکزی در حال جمع‌آوری سپرده‌های مردم یا اعطای تسهیلات به افراد خاص و سرسپردگان خود است. اما بانک‌های دیگری داریم مانند بانک سرمایه که نظامی نیست اما حجم مفسده شکل‌گرفته در آن بسیار بالاست. افرادی ظاهرالصلاح با تمسک به بزرگان و مقدسات و مقامات، در این بانک یک فاجعه برای اقتصاد کشور شکل دادند. واقعیت این است که در حال حاضر در اقتصاد ایران فساد گسترده‌تر از این است که بتوان برایش آدرس خاصی داد. در همین مساله ارز دولتی 4200تومانی اخیراً مطرح شده است که یک میلیارد دلار سال گذشته تخصیص داده شده اما کالای مابه‌ازای آن وارد نشده است. با توجه به فرآیند تخصیص کاملاً مشخص است که دریافت‌کنندگان این ارز چه اشخاصی هستند پس چرا رئیس‌کل بانک مرکزی باید به رئیس‌جمهور نامه بنویسد و رئیس‌جمهور به وزرای مربوطه دستور بدهند و بعد وزرا به معاونان و معاونان به مدیران و.... آیا برخورد با فساد و پیگیری منابع عمومی این اندازه سخت و پیچیده است؟ آیا نمی‌توان به این افراد مهلت مشخص و کوتاهی برای وارد کردن کالا یا پرداخت مابه‌التفاوت ارز دولتی با ارز بازار آزاد داد و به آنها اعلام کرد در صورتی که در مهلت مقرر به تکلیف خود عمل نکنند، کارشان مشمول خروج ارز از کشور و قاچاق تلقی می‌شود؟ کار با تهدید معرفی کردن آنها به قوه قضائیه پیش نمی‌رود. این بسیار بد است که دولت تبدیل به خط تولید پرونده برای قوه قضائیه شده است. چرا دولت باید سیاستی در پیش بگیرد که طی آن اجازه فساد به اشخاص داده شود؟ بخش مهمی از منابع ارزی طی سال‌های گذشته با نقاب صادراتی از کشور خارج شده است. مساله فقط سال گذشته نیست. اگر ترازهای پرداخت حساب سرمایه بانک مرکزی را بررسی کنید می‌بینید که از چند سال قبل خروج سرمایه از کشور شکل گرفته و تخمین حداقلی روی اعداد 20 تا 30 میلیارد دلار است. وقتی می‌گوییم کشور در جنگ اقتصادی است، یعنی منابع ارزی بانک مرکزی مهمات این جنگ هستند. اگر کسی صادرات انجام دهد و پولش را بازنگرداند یعنی در شرایط جنگ اقتصادی مهمات جنگی از کشور خارج کرده است؛ علاوه بر اینکه چرا کسی مهمات را از کشور خارج کرده، مساله این است که چرا در زاغه مهمات باز بوده است. اگر کسی از این زاغه سلاح و مهمات تحویل گرفته حتماً مشخص است که کیست، اگر بازنگردانده نباید صرفاً با نامه‌نگاری و تهدید به دنبال بازگشت بود. باید مکانیسم درست باشد و به صورت جدی دنبال شود و بیش از همه باید نگهبان انبار مهمات این امر را جدی بگیرد. او مسوول است. با وجود چنین مشکلاتی، بعید است بتوان از بنگاهداری نهادهای نظامی به عنوان یک عارضه اصلی در اقتصاد ایران سخن گفت.