خشت کج

ریشه تشکیل صندوق‌های قرض‌الحسنه به پیش از انقلاب بازمی‌گردد و تردیدی نیست که تشکیل این ساز و کار مالی از ابتدا با نیات خیر صورت گرفته است. با این همه از ابتدای تشکیل این صندوق‌ها یک پارادوکس بنیادین وجود داشت: برای تعریف حقوقی این صندوق‌ها آنان را ذیل آیین‌نامه ثبت تشکیلات و موسسات غیرتجارتی طبقه‌بندی کردند. در واقع خوانش حقوقی و پیش‌فرض قانون در رابطه با این صندوق‌ها بر این نکته تاکید دارد که این نهادها، بنیان‌های غیرتجاری محسوب می‌شوند و قرار نیست ساز‌وکار تجارتی داشته باشند. قانون تجارت در همان بندهای ابتدایی، عملیات تجارتی و مصادیق آن را توضیح می‌دهد و انجام عملیات بانکی از جمله این مصادیق است.

 صندوق‌های قرض‌الحسنه نیز که موسساتی غیرتجارتی هستند در اصل به عملیات بانکداری اهتمام دارند. این تناقض، پارادوکسی قانونی ایجاد کرده که ریشه و ماهیت این صندوق‌ها را به لحاظ حقوقی غیرقابل توضیح می‌کند. در تمام دنیا ساده‌ترین تعریف برای عملیات بانکی چارچوبی است که بر اساس آن سپرده اخذ می‌شود و از محل این سپرده وام و تسهیلات ارائه می‌شود. این دقیقاً همان کاری است که صندوق‌های قرض‌الحسنه انجام می‌دهند. بی‌شک هیچ‌کس منکر ارزشمند بودن ماهیت خیریه و امر مقدس کمک به دهک‌های پایین درآمدی نیست که این صندوق‌ها با هدف نیل به آن تشکیل شده‌اند، اما از لحاظ قانونی از همان ابتدا با مشکل مواجه هستند و سوال نهادهای نظارتی و حاکمیتی این است که آیا صندوق‌های قرض‌الحسنه به امور تجارتی مشغول است یا غیرتجارتی؟ اگر به امور تجارتی مشغول است که عملاً هم همین است باید تحت عنوان یکی از شرکت‌های ذیل قانون تجارت ثبت شود. جنس این صندوق‌ها به لحاظ حقوقی شرکت است. با توجه به اینکه صندوق‌ها شرکت هستند باید نوع شرکت اعم از سهامی عام و نظایر آن معلوم شود و تمام وظایف یک شرکت اعم از مالیات و تعهدات تجاری و قانونی نیز شامل حال این صندوق‌ها می‌شود. با این همه در کشور ما صندوق‌ها عملاً از ابتدا خود را تحت عنوان یک ماهیت غیرانتفاعی و غیرتجاری به جامعه معرفی کردند و همین مشکل مصداق شعر «چون گذارد خشت اول بر زمین معمار کج / گر رساند بر فلک، باشد همان دیوار کج» است. این دیوار کج پس از قریب چهار دهه و بیشتر، به عصر ما رسیده است و اصلاح و بازنشانی آن بر اساس اصول درست قانونی قطعاً کار آسانی نخواهد بود.

در رابطه با تعداد صندوق‌های قرض‌الحسنه در کشور آمارهای مختلفی بیان می‌شود. با توجه به ماهیت برخی از انواع صندوق‌ها مانند صندوق‌های قرض‌الحسنه خانوادگی یا محلات و مساجد، مشکل بتوان عدد دقیقی برای تعداد این صندوق‌ها بیان کرد. تخمین موجود در این زمینه از عددی بین پنج هزار تا شش هزار صندوق حکایت می‌کند که تعداد قابل توجهی است و نشانگر رشد قابل ملاحظه این صندوق‌هاست. تعداد صندوق‌های قرض‌الحسنه به هر میزان که باشد نیازمند نظارت و ضوابط و چارچوب‌های قانونی است. هر نهادی که به فعالیت سپرده‌پذیری مشغول است باید زیر نظر ناظر بازار پول به فعالیت بپردازد. منطق این موضوع این است که هر شخص حقوقی که از مردم پول می‌گیرد باید از سوی یک نهاد مشروع قانونی لایسنس دریافت کند. این پروسه مجوزدهی نیز باید بر اساس یک قاعده حرفه‌ای انجام گیرد تا محرز شود افرادی که از مردم پول می‌گیرند آیا صلاحیت و شایستگی اشتغال به چنین امر حساسی را دارند یا خیر.

پس از صدور مجوز و در مراحل بعد نیز این نظارت باید استمرار داشته باشد تا معلوم شود که سپرده‌ها و پول دریافت‌شده از مردم کجاست و در عمل چه اتفاقی برای آن افتاده است و نهاد ناظر این موضوع را همواره باید رصد کند که آیا فعالیت این موسسه و صندوق در حالتی ایمن قرار دارد یا وارد حاشیه و مراحل پرریسک شده است. این قاعده و قانون همان‌گونه که در مورد یک ابربانک بزرگ صادق است در مورد یک موسسه و صندوق قرض‌الحسنه تک‌شعبه نیز صادق خواهد بود.

تجارب سال‌های اخیر در جامعه ما لزوم چنین نظارتی را بیش از پیش ضروری می‌سازد. اگر برای یک موسسه مالی و اعتباری یا یک صندوق قرض‌الحسنه اتفاقی رخ دهد و پول‌های مردم بازگردانده نشود، مردم از همان ابتدا محل تجمعات خود را بانک مرکزی قرار می‌دهند. در واقع بدون توجه به این واقعیت که اصلاً این صندوق از بانک مرکزی مجوز گرفته یا خیر، آنان ناظر بازار پول را به عنوان مسوول می‌شناسند. توقع سپرده‌گذار از بانک مرکزی غالباً بدون توجه به این موضوع است که آیا بانک مرکزی در قبال صندوق‌های قرض‌الحسنه اختیارات قانونی دارد یا خیر. ارائه قانون نظارت بر صندوق‌های قرض‌الحسنه از سوی رئیس‌جمهور موید این مساله است که بانک مرکزی تاکنون در این زمینه از اختیارات قانونی لازم برخوردار نبوده است و این نهاد بحق می‌گوید که اگر من در برابر مردم مسوول هستم، حداقل اختیارات قانونی را به من بدهید تا بتوانم این تعهد و مسوولیت را ایفا کنم. البته در این بین با توجه به تعداد بالای صندوق‌ها این مساله مطرح می‌شود که آیا بانک مرکزی از توان و امکانات کافی برای گسترش چتر نظارتی در این مقیاس بزرگ برخوردار است؟ به نظر بنده این موضوع ذیل این واقعیت قرار می‌گیرد که آیا شما وظیفه نظارت دارید یا خیر؟ اگر به لحاظ قانونی وظیفه نظارت با شماست، قطعاً باید امکانات مناسب نیز فراهم شود تا این وظیفه نظارتی به انجام برسد. البته در همه جای دنیا نوع و ماهیت نظارت به یک شکل نیست. بی‌شک سطح نظارتی که در مورد یک بانک بزرگ اعمال می‌شود با نوع نظارت بر یک صندوق کوچک قرض‌الحسنه متفاوت است، اما در مورد ضرورت اصل نظارت شبهه‌ای وجود ندارد و موسسات سپرده‌پذیر نمی‌توانند به شکل فارغ از نظارت و رها وجود داشته باشند. از همان دهه 80 شمسی، پس از اتفاقاتی که برای صندوق قرض‌الحسنه جی اصفهان رخ داد و متعاقب آن، آشوب به وجود آمد، همه نگاه‌ها به سمت بانک مرکزی بوده است و هیچ‌کس به نوع و میزان اختیارات قانونی بانک مرکزی توجهی ندارد. شهروند سپرده‌گذار به این مساله توجهی ندارد که آیا بانک مرکزی می‌تواند از مالک و مدیران صندوق خلع ‌ید و مدیر جدید تعیین کند. وی تنها به خاطر اموال سوخت‌شده‌اش بانک مرکزی را می‌شناسد و خواهان بازگشت سرمایه‌اش است.

اگر حاکمیت و مردم قائل به این مساله هستند که بانک مرکزی باید پاسخگوی رخدادهای این‌چنینی باشد باید امکانات لازم برای این سطح از پاسخگویی را نیز فراهم آورند. در این بین مواردی مطرح می‌شود مبنی بر این موضوع که میان بانک‌های بزرگ و صندوق‌های قرض‌الحسنه یک تقابل منافع وجود دارد و محدود کردن صندوق‌ها ممکن است در راستای منافع بانک‌های بزرگ باشد. در حالی که این موضوع با واقعیت‌های تجاری و بانکی منطبق نیست و هر موسسه بزرگ بازار و حوزه عملیاتی خود را دارد و صندوق‌ها نیز حوزه عملکرد خود را دارند. در کشوری مانند ایالات متحده که بانک‌های بسیار بزرگی وجود دارد، در کنار آنها چند هزار بانک تک‌شعبه نیز وجود دارد که از لحاظ ماهیت شبیه صندوق‌های قرض‌الحسنه خود ما هستند. در آن کشور هم که قوانین کاپیتالیسم و سرمایه‌داری به شکل مطلق حاکم است، برای بانک‌های بزرگ صرف نمی‌کند که در آن شهر و محله کوچک که بانک تک‌شعبه وجود دارد، شعبه تاسیس کند و به رقابت با کوچک‌مقیاس‌ها بپردازد. در واقع صندوق‌های قرض‌الحسنه از لحاظ هزینه‌ها و چابکی امتیازاتی دارند که بانک‌های بزرگ از آن برخوردار نیستند و می‌توانند در میادین عملیاتی محلی به جذب سپرده بپردازند، به همین خاطر نظارت‌پذیر کردن آنها به معنای پایان عصر این تک‌شعبه‌ها و واگذاری کامل این زمین به بانک‌های بزرگ نیست و تنها موجب اطمینان بیشتر سپرده‌گذار می‌شود. بی‌شک اگر سپرده‌گذار ببیند که این صندوق قرض‌الحسنه کوچک محلی از نظارت و مجوز بانک مرکزی برخوردار است، چه‌بسا با اطمینان بیشتری منابع خود را در اختیار آن قرار دهد و همین مساله می‌تواند به رونق بیشتر این نهادهای پولی بینجامد.