گام اول
الزامات اصلاحات ساختاری در بودجه ایران کدام‌اند؟
در زمان تهیه و تصویب بودجه سال 1398 کل کشور، بر اساس رهنمود مقام معظم رهبری مقرر شد نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه با افق دوساله (1399-1398) تدوین شده و به تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی برسد. در این مرقومه تلاش شده است برخی الزامات کلی برای اصلاحات ساختاری در بودجه مورد اشاره قرار گیرد. قبل از پرداختن به این موضوع ابتدا لازم است که مفهوم ساختار بودجه مشخص شود. از منظر کارشناسی ساختار بودجه که منشأ بروز بسیاری از مشکلات دیگر در حکمرانی در کشور است محصول ترکیبی از مولفه‌های زیر است:
1- مجموعه صلاحیت‌ها و اختیارات و مسوولیت‌های دست‌اندرکاران بودجه (از جمله رئیس‌جمهور، نمایندگان مجلس، وزرا و مقامات محلی، مقامات نظارتی و....)،
2- فرآیندهای اداری و قانونی در مراحل تهیه و تصویب و اجرا و گزارش‌دهی و نظارت بر بودجه و
3- چارچوب نهادی (مانند وجود منابع حاصل از نفت، تمرکزگرایی شدید، نحوه انتخاب نمایندگان مجلس، عدم توازن‌های استانی، فقدان الگوی بومی علمی برای اداره بخش عمومی در کشور).
نادیده گرفتن اجزای ساختاری در اصلاحات بودجه‌ای موجب شده است که در 50 سال گذشته اصلاحات بودجه‌ای در ایران صرفاً تبدیل به اصلاحات شکلی در بودجه شود و نتیجه مد نظر سیاستگذاران حاصل نشود.
اهداف اصلاحات ساختاری باید مشتمل بر موارد ذیل باشد:
سازماندهی مدیریت بخش عمومی به منظور حصول اطمینان از اقتصادی بودن، مولد بودن، موثر و مفید بودن فرآیندهای وصول و مصرف منابع عمومی
هدایت سیاست‌های مالی در چارچوب میان‌مدت و مدیریت موثر و هدفمند درآمدها، هزینه‌ها و بدهی‌ها با شفافیت و جامعیت
برابری زمینه‌های مشارکت همگان از طریق برنامه‌های تمرکززدایی و تلاش برای انتقال توانمندی‌های دولت مرکزی به واحدهای مدیریتی در مناطق و استان‌ها
تجدید ساختار مالیه عمومی از طریق افزایش دوره‌های پیش‌بینی، بهره‌گیری از نظام‌های تعهدی، بودجه‌ریزی بر مبنای صفر و نتیجه‌نگر
افشای اطلاعات مربوط به مدیریت مالیه عمومی و ایجاد امکان دسترسی عام به عملکرد سازمان‌های اداری و مدیریتی کارگزاران و استقرار نظام‌های نظارت و حسابرسی مستقل.
بررسی تجربه کشورهای پیشرفته نشان می‌دهد که انجام اصلاحات در ساختار مدیریت بخش عمومی برای دستیابی به اهداف فوق امری زمانبر و تدریجی است که به صورت دائمی در دستور کار قوه مجریه و مقننه قرار دارد. با توجه به نکات فوق و موقعیت کنونی که موضوع اصلاحات ساختاری بودجه در آن مطرح شده است، به نظر می‌رسد نیاز است که محتوای اصلاحات در افق زمانی کوتاه‌مدت (دوساله) و میان‌مدت (حدود10 سال) طراحی و اجرا شود. البته این تفکیک به آن معنا نیست که اصلاحات میان‌مدت پس از اصلاحات کوتاه‌مدت اجرا شود بلکه تجربیات قبلی و فعلی کشور و تجربیات بین‌المللی بیانگر آن است که این اصلاحات باید همزمان با اصلاحات فنی انجام شود.
نقشه راه اصلاح ساختار بودجه
الف- تصویب قانون بودجه‌ریزی در ایران به منظور اصلاح چارچوب نهادی بودجه. برای اصلاح قانون بودجه‌ریزی کشور با توجه به اهمیت و گستره اثرگذاری این اصلاحات ابتدا لازم است راهبردهای اصلاح قانون مورد توافق همه اجزای حاکمیت قرار گیرد. از این‌رو پیشنهاد می‌شود این راهبردها به تصویب سران سه قوه برسد تا به عنوان یک سند بالادستی مبنای تهیه و تصویب قانون بودجه‌ریزی و انجام اصلاحات فنی قرار گیرد. برخی از محورهای مهم اصلاحی که می‌تواند مورد توجه قرار گیرد عبارتند از:
تعیین دقیق محتوا و ساختار بودجه و تصریح صلاحیت‌های قوای سه‌گانه در فرآیند بودجه‌ریزی (تهیه، بررسی و تصویب، اجرا، گزارش‌دهی و نظارت)
مشخص‌سازی محدوده وظایف دولت از طریق تعریف ترازهای بودجه‌ای به تفکیک ماهیت منابع و مصارف عمومی با حفظ قاعده تمرکز وجوه در خزانه
تعیین محدوده بودجه و دامنه اطلاعات موجود در آن فراهم کردن زمینه مناسب برای تهیه بودجه مبتنی‌بر عملکرد
توسعه عدم تمرکز و انعطاف در اداره امور بخش عمومی و استفاده حداکثری از ظرفیت‌های استان‌ها و شهرداری‌ها و بخش خصوصی
نوسازی نظام مالی و استقرار تدریجی نظام حسابداری تعهدی
طراحی نظام گزارش‌دهی و نظام نظارتی متناسب با استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اصلاح ساختار حقوقی نظام مدیریت مالی و اداری کشور در چارچوب قانون بودجه‌ریزی.
ب- اصلاحات فنی. حتی قبل از تصویب قانون بودجه‌ریزی در ایران می‌توان اصلاحات فنی را آغاز کرد. شرط موفقیت و کارایی این اصلاحات آن است که به تدریج چارچوب نهادی لازم برای استقرار آنها به‌ویژه در قالب قانون بودجه‌ریزی فراهم شود. سه اصلاح مهم فنی (که به نوعی زیرساخت‌های کسب اطلاعات لازم برای اقدامات اصلاحی را فراهم می‌کنند) به شرح زیر است:
تهیه بودجه میان‌مدت. گسترش دوره ارائه اطلاعات بودجه به پنج سال (دو سال قبل و دو سال بعد از سال بودجه) خدشه‌ای به مشخصات مربوط به دوره مالی و تصویب سالانه بودجه وارد نمی‌کند، اما ضمن گسترش اطلاعات عملیاتی، بررسی تاثیر سیاست‌های مالی بر حجم تعهدات آینده و وضعیت متغیرهای اقتصاد کلان را فراهم می‌آورد.
استقرار روش بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد. تحولات بودجه‌ای در دهه‌های اخیر روی به سمت انضمام اطلاعات عملیاتی به اطلاعات مالی و به اصطلاح تهیه بودجه‌های «مالی-عملیاتی» دارد. وجود اطلاعات عملیاتی بودجه‌ریزی را از تنظیم یک سند مالی صرف خارج و با مفاهیم مربوط به نتایج عملیات همراه می‌کند.
حرکت تدریجی به سمت نظام حسابداری تعهدی. به‌رغم اقدامات مفید وزارت امور اقتصادی و دارایی در چند سال اخیر، در ایران نظام حسابداری همچنان عمدتاً بر پایه نقدی است و اطلاعاتی درباره میزان دارایی‌های سرمایه‌ای، صورت اموال بخش عمومی، تعهدات منتقله از سال‌های قبل و هزینه‌های استهلاک دارایی‌های مصرف‌شده تنظیم و منتشر نمی‌شود.
ج- اصلاحات پیشنهادی برای تقویت سمت منابع و مصارف بودجه. همزمان با انجام اقدامات فوق می‌توان در سال‌های 1398 و 1399 اصلاحاتی در سمت منابع و سمت مصارف بودجه انجام داد. از جمله:
1- سمت منابع
1-1- درآمدهای غیرنفتی
ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و حذف معافیت‌های غیرضرور
تفکیک حساب‌های بانکی (شخصی و تجاری) به منظور مقابله با فرارهای مالیاتی
وضع پایه‌های مالیاتی جدید مانند مالیات بر عایدی سرمایه در بخش مسکن، مالیات بر خانه‌های لوکس، مالیات بر مجموع درآمد مالیات بر مشتریان پرمصرف آب، برق و گاز
ملزم کردن کلیه دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در ماده (169) مکرر قانون مالیات‌های مستقیم به منظور تقویت بانک‌های اطلاعاتی مودیان، کشف فرار مالیاتی و گسترش پایه‌های مالیاتی
تسریع در تکمیل و به‌روزرسانی سامانه اموال دستگاه‌های اجرایی (سادا) به منظور تثبیت و اعمال مالکیت دولت، فروش اموال و دارایی‌های مازاد و استفاده از دارایی‌های دولت به عنوان پشتوانه انتشار صکوک اسلامی.
1-2- منابع حاصل از نفت
واریز همه منابع حاصل از صادرات و فروش داخل نفت خام و میعانات گازی و انواع فرآورده‌های نفتی مربوط به دولت و شرکت‌های دولتی و صادرات گاز و انواع فرآورده‌های گازی به حساب‌های ویژه نزد خزانه کل کشور به صورت شفاف و مجزا و تجدید نظر در رابطه مالی نفت و دولت با هدف تقویت ماهیت شرکتی شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز و شرکت‌های زیرمجموعه و اطلاع دقیق از همه منابع و مصارف آنها.
2- سمت مصارف
حذف فعالیت‌های موازی و همپوشانی‌ها و دوباره‌کاری‌ها در اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی شناسایی و تفکیک هزینه‌های اجباری (ضروری) و غیراجباری (قابل تصمیم‌گیری) در بودجه حذف هزینه‌های اجتناب‌پذیر و اولویت‌بندی فعالیت‌ها اصلاح سیاست حمایتی کالاهای اساسی تامین حداقل‌های معیشتی برای عموم مردم و اقشار آسیب‌پذیر و اصلاح یارانه‌های نقدی کاهش هزینه‌های شرکت‌های دولتی کاهش هزینه‌های طرح تحول سلامت اهرم کردن منابع بودجه برای تولید
ارائه برنامه دولت به منظور اجرای بند (الف) ماده (28) قانون برنامه ششم، موضوع کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های اجرایی از طریق واگذاری واحدهای عملیاتی، خرید خدمات و مشارکت با بخش غیردولتی.
