فرآیند تکرارشونده

فرآیند حل هر مساله در حوزه سیاستگذاری را می‌توان ذیل سه حلقه شناخت، تصمیم و اجرا مورد بررسی قرار داد. کیفیت حکمرانی در هر کشور تابعی از توان نظام دیوان‌سالاری در حل مسائل مختلف است. با این حال عملکرد نظام دیوان‌سالاری و به دنبال آن کیفیت حکمرانی برآیندی از هر سه مرحله یادشده است. انباشت مسائل مختلف اقتصادی در ایران طی دهه‌های گذشته و عدم توانایی حل این مسائل در نظام دیوان‌سالاری کشور حاکی از وجود نارسایی‌های جدی در فرآیند یادشده است.

سطح اول از فرآیند حل مساله، مرحله شناخت مسائل است. در این سطح از طریق تحلیل وضعیت و عملکرد اقتصادی کشور، بررسی روندهای اقتصادی طی‌شده عمدتاً در سطح اقتصاد کلان و مقایسه این عملکرد با سایر کشورها، وضعیت اقتصادی کشور تحلیل و عارضه‌یابی شده و ذیل این تحلیل، چارچوبی برای برطرف کردن عارضه‌های احتمالی ذیل گزینه‌های مختلف ارائه می‌شود. در مقام تشبیه، این مرحله به مانند فرد پزشکی است که با بررسی وضعیت بیمار بر مبنای علائم بالینی و نتایج حاصل از آزمایش، بیماری فرد را تشخیص داده و به علاوه تحلیلی از چگونگی وقوع بیماری به فرد ارائه می‌کند. برای مثال پزشک از بررسی آزمایش‌ها و علائم فرد تشخیص سرطان می‌دهد و علت سرطان را نیز سیگاری بودن فرد یا ژنتیک تشخیص می‌دهد. به علاوه پزشک در این مرحله چارچوبی از مسیر درمان نیز مشخص می‌کند و برای مثال روش درمان را ذیل دو گزینه شیمی‌درمانی یا جراحی تعیین می‌کند. با این حال بیماری را در نظر بگیرید که تحلیل پزشک برای بروز سرطان به علت سیگاری بودن را قبول نمی‌کند و راهکارهای ارائه‌شده پزشک را که در چارچوب علم پزشکی و در محدوده این علم تعریف شده است مقبول نمی‌داند. با این حال از پزشک درخواست می‌کند که به گونه‌ای درمان را تجویز کند که هیچ عوارضی برای فرد به همراه نداشته باشد. در مرحله شناخت نسبت سیاستمداران با اقتصاددانان به مثابه رابطه پزشک و بیمار یادشده است. سیاستمداران عمدتاً تحلیل‌های صورت گرفته توسط اقتصاددانان را که در محدوده علم اقتصاد تعریف می‌شود قبول نکرده و از آنها درخواست «راه‌های ابتکاری» می‌کنند که معنای راهکارهای ابتکاری پذیرش محدودیت‌ها و قیود وضع‌شده توسط سیاستمداران و ارائه راه‌حل‌هایی با هدف برآورده شدن خواسته آنان و ناظر بر حل مسائل است. در واقع سیاستمدار به دنبال آن است که بدون تغییر در قیود و تابع هدف خود، چنان راهکاری ارائه شود که مشکلات نیز حل شود. این امر به طور معمول اگرچه مطلوب است اما ممکن نیست و لذا باعث می‌شود تا فرآیند گفت‌وگوی بین سیاستمداران و اقتصاددانان یا بدنه کارشناسی به نقطه مطلوبی نرسد. عدم شکل‌گیری گفت‌وگوی صحیح بین سیاستمداران با بدنه کارشناسی و اقتصاددانان به حدی رسیده است که بیان اصول و قواعد اصلی اقتصاد به منظور اداره اقتصادی کشور «حرف‌های تکراری» تلقی شده و به آنها اهمیتی داده نمی‌شود. گویی برخی سیاستمداران انتظار دارند علم جدیدی اختراع و ابداع شود که بتواند ذیل حرف‌های غیرتکراری آمال و آرزوهای آنها را برآورده کند.

سطح دوم از فرآیند حل مساله ذیل مدیریت اجرایی و سیاستگذاری کشور تعریف می‌شود. در این سطح باید بنابر تحلیل‌های صورت‌گرفته نسبت به اتخاذ تصمیم مناسب بر مبنای گزینه‌های مختلف اقدام کرد. در واقع در این مرحله با ارزیابی از آثار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی گزینه‌های مختلف تصمیم‌گیری می‌شود. در مثال یادشده، بیمار پس از بررسی‌ها و مشورت‌های مختلف، گزینه شیمی‌درمانی را انتخاب می‌کند و قاعدتاً باید برای طراحی برنامه شیمی‌درمانی خود از نظر انتخاب دارو، دوز مناسب و زمان اجرای آن به متخصص مربوطه مراجعه کند. با این حال در کشور ما مرحله دوم از فرآیند حل مساله با توجه به مرحله اول تنظیم می‌شود. مدیران اجرایی و سیاستگذاری کشور با مشاهده گفت‌وگوی میان سیاستمداران و بدنه کارشناسی و اقتصاددانان از ابتدا تابع هدف سیاستمدار را درون‌زا کرده و در نتیجه گزینه‌های مختلف پیش از آنکه ارزیابی صحیحی از آثار و عملکرد آنها در افق‌های زمانی مشخص دیده شود، تنها به دلیل محدودیت‌های وضع‌شده توسط سیاستمدار محدود می‌شود. همین امر باعث می‌شود تا در موارد متعددی تنها گزینه باقی‌مانده به دلیل محدودیت‌های وضع‌شده، ادامه وضع موجود باشد. معنای ادامه وضع موجود پویایی سازوکارهای مخرب اقتصادی و قاعدتاً تشدید عملکرد منفی است. طی دهه‌های گذشته وجود حداقلی از درآمدهای نفتی همواره این امکان را برای سیاستمداران ایجاد کرده است که بدون بررسی بده‌بستان‌های متعارف برای گزینه‌های مختلف پیش‌رو، صرفاً هزینه‌های ظاهری عدم اجرای سیاست‌های نامناسب را به حداقل برسانند و از اجرای سیاست‌های صحیح اقتصادی طفره بروند.

بعد سوم از فرآیند حل مساله، اجرای صحیح سیاست‌های اقتصادی است. در این مرحله سیاست‌ها و گزینه‌های انتخاب‌شده در مرحله قبل به برنامه‌های عملیاتی و اقدامات مشخص تبدیل می‌شوند. جزئیات اجرای سیاست‌های مختلف مشخص شده، اقدامات تعیین‌شده در چارچوب قانونی و حقوقی سنجیده می‌شود، فرآیندهای حقوقی متناسب برای تسهیل در اجرای اقدامات تعیین‌شده طی شده و از همه مهم‌تر از طریق تحلیل ذی‌نفعان مختلف نسبت به همراه‌سازی این ذی‌نفعان برای اجرای سیاست‌های مختلف زمینه‌سازی می‌شود. در واقع در مرحله سوم، تدوین جزئیات اجرایی و عملیاتی نهایی شده و سیاست‌ها و گزینه‌های اتخاذشده در قسمت‌های قبلی به قامت نظام دیوان‌سالاری کشور درمی‌آید. این مرحله عمدتاً در درون دستگاه‌های اجرایی و با همکاری کارشناسان و بدنه اجرایی دستگاه‌ها پیگیری می‌شود. در کشور ما طی سال‌های مختلف بدنه اجرایی کشور به دلایل مختلف تضعیف شده است و بدنه اجرایی کنونی توان طراحی سیاست‌های اجرایی با جزئیات مختلف را ندارد و حتی در موارد متعددی حتی امکان درک سیاست‌ها و گزینه‌های پیشنهادی را نیز از دست داده است. این شرایط باعث شده است تا از یک‌سو بدنه اجرایی کشور صلب و سخت باشد و امکان تغییر آن وجود نداشته باشد. از سوی دیگر همواره این امکان را داشته باشد که با تکیه بر بخشی از جزئیات اجرایی و بزرگ‌نمایی این جزئیات، امکان پیاده‌سازی صحیح سیاست‌های پیشنهادی را سلب کند. در واقع در شرایط کنونی حتی در صورتی که سیاستمداران تصمیمات خود را بر مبنای نظر اقتصاددانان تنظیم کنند،‌ بدنه اجرایی این توانایی را دارد که سیاست‌های درست را نیز به شکست برساند. در چنین شرایطی که بدنه اجرایی قابلیت تبدیل سیاست‌ها به برنامه‌های اجرایی را از دست داده است، آنچه اهمیت و اولویت پیدا کرده است اجرای فرآیندها به گونه‌ای است که دستگاه‌های اجرایی دچار مسائل و مشکلات حقوقی و قضایی نشوند. در واقع در یک شرایط فکاهی، بدنه اجرایی دستگاه‌ها بدون درک روشن نسبت به سازوکارها و فرآیندهایی که می‌تواند بهبود قابل توجهی ایجاد کند و حتی درک درستی از قوانین وضع‌شده داشته باشند، به مثابه اجرای قانون مقدس در شکل ظاهری آن، به دنبال اجرای موارد دیکته‌شده از طریق قانون هستند. این شرایط باعث شده است بدنه اجرایی به موجودی سخت و بی‌روح تبدیل شود. در واقع در حالی که همه به دنبال اجرای قانون هستند روح قانون که بهبود در شرایط است، محقق نمی‌شود.

از این‌رو خروجی نظام دیوان‌سالاری در کشور ما منجر به حل مساله نمی‌شود. همین امر باعث می‌شود تا بازدهی فعالیت در حوزه عمومی به شدت پایین باشد و فرآیند حل مساله در این دیوان‌سالاری به شدت مستهلک‌کننده باشد. این امر باعث می‌شود تا طی یک فرآیند تدریجی نه‌تنها سرمایه انسانی مناسبی برای فعالیت در بخش عمومی جذب نشود بلکه بخشی از سرمایه انسانی کشور ذیل حلقه‌های مختلف از فرآیند حل مساله از حوزه عمومی خارج شوند، که این امر باعث شکل‌گیری فرآیندی خودتخریبی در جهت تشدید سازوکارهای یادشده می‌شود.

سیاستگذاری و فرآیند حل مساله یک فرآیند تکرارشونده با قابلیت یادگیری است. با این حال بخش مهمی از یادگیری از طریق مشاهده خروجی‌های مناسب و تمرین آنها برای مسائل بعدی ایجاد می‌شود. با این حال در کشور ما، نمونه‌های موفق سیاستگذاری برای اصلاح امور محدود بوده و در واقع استثنای موید قاعده است. در شرایط کنونی قاعده، عدم توانایی برای حل مساله است و به نظر می‌رسد مادامی که فرآیند حل مساله ذیل سازوکارهای یادشده بالا باشد، خروج از این شرایط و شکل‌گیری تجربیات موفق برای سیاستگذاری ناظر بر حل مسائل موجود کشور دشوار به نظر می‌رسد.