نمونه کلاسیک شکست دولت

آیا رویکردهای چپگرایانه باعث تمرکز نویسندگان قانون اساسی بر «حمایت‌های اجتماعی» و بی‌توجهی‌شان به «عرضه کالای عمومی» شد؟

پیش از ظهور نظریه انتخاب عمومی فرض اکثر اقتصاددانان بر این بود که کنش دولتی باید در جهت اصلاح مشکلات حاصل از شکست بازار در زمینه عرضه ناکافی کالاهای عمومی مورد استفاده قرار بگیرد. البته در ایران هنوز هم هستند کسانی که بی‌اطلاع از تحولات 50 سال اخیر همان خط فکری را تکرار می‌کنند. مطالعات اندیشمندان انتخاب عمومی به این تصور تردیدهای جدی وارد کرد و نشان داد که وجود نقصان یا ناکامی در بازار الزاماً به این معنا نیست که کنش دولتی بر بازار برتری دارد. شکست دولت به‌ویژه در عرضه ناکافی یا ناکارآمد کالاهای عمومی واقعیتی مشهود است. آنچه امروز در ایران با آن مواجهیم نمونه‌ای کلاسیک از شکست دولت است.

موضوع مهم درک این مساله است که نیازها بی‌پایان و منابع محدود هستند. پس از انقلاب اما تلقی دیگری عمومیت داشت؛ تصور این بود که منابع کشور ثروتمند ما به‌مراتب از نیازها بیشتر است و صرفاً مساله توزیع در میان است. این تلقی در قانون اساسی نیز منعکس شده و مشهود است؛ اگر مدیریت منابع «صحیح» (عبارتی که در قانون اساسی با دست و دلبازی به‌کار رفته و احاطه نگارندگان بر موضوع را نشان می‌دهد) انجام شود می‌توانیم مدینه فاضله مورد نظرمان را بنا کنیم.

کالای عمومی

دیوید هیوم، یکی از بزرگ‌ترین فیلسوفان تاریخ است و شرح عظمت‌اش از بضاعت نگارنده خارج است. شاید بهتر باشد این وظیفه را به فرد بهتری واگذار کنیم؛ امانوئل کانت می‌فرماید: هیوم بود که مرا از خواب جزم‌اندیشی بیدار کرد. آلبرت اینشتین، هیوم را الهام‌بخش نظریه نسبیت خوانده، گویا داروین هم ارادت مشابهی به او داشته، فهرست فلاسفه تحت تاثیر او طولانی‌تر از آن است که قابل چاپ باشد، اما دست‌کم برای نگارنده و احتمالاً خوانندگانش، مهم‌ترین فردی که از هیوم تاثیر گرفت آدام اسمیت، پدر اقتصاد مدرن، بود.

در حوزه کالاهای عمومی دیوید هیوم دو مثال می‌زد: لایروبی بنادر و سازمان‌دهی ارتش. او مسلم می‌گرفت که پس از لایروبی بندر و تشکیل ارتش همه مردم از مزایای تجارت دریایی و همچنین ارتقای امنیت بهره‌مند خواهند شد، حتی اگر سهمی در تامین هزینه این دو مهم نداشته باشند. وقتی امکان استفاده مجانی از ثمره کوشش دیگران فراهم باشد دیگر انگیزه‌ای برای ایفای سهم یا پرداخت هزینه وجود نخواهد داشت. پس چه لزومی دارد که مردم داوطلبانه هزینه لایروبی بندر و پیوستن به ارتش یا تامین هزینه آن را متقبل شوند؟ در اینجا ناچاریم که از محل بودجه عمومی این کالاها را ارائه کنیم. به این موضوع در ادبیات انتخاب عمومی «مساله سواری مجانی» گفته می‌شود. در این باره در فرصت دیگری به تفصیل خواهم گفت.

نکته جالب آن است که حتی هیوم هم اشتباه تشخیص داده بود. آن‌طور که بعد معلوم شد هزینه لایروبی بندر را می‌شود با اخذ عوارض از کشتی‌هایی تامین کرد که از امکانات آن بندر استفاده می‌کنند و ضرورتی ندارد که لایروبی از محل مالیات عمومی تامین شود. تفاوت این دو بسیار مهم و البته ظریف است. آنقدر ظریف که از چشم هیوم هم پنهان مانده بود. وقتی از کشتی‌ها عوارض دریافت کنیم، هزینه تمام‌شده بار کشتی‌ها افزایش یافته و در نتیجه قیمت محصولات حمل‌شده برای مصرف‌کننده آن محصولات افزایش خواهد یافت. پس مصرف‌کننده کالای حمل‌شده است که هزینه لایروبی را پرداخت می‌کند. شهروندی که مشتری آن محصولات نیست مجبور به پرداخت هزینه لایروبی نخواهد شد. حال تصور کنید چقدر ظالمانه است که محصول لوکسی از راه دور وارد شود و از امکانات بندری برای تخلیه و عرضه استفاده کند که از جیب طبقات محروم‌تر جامعه لایروبی شده است.

امروزه وقتی راجع به کالاهای عمومی صحبت می‌شود، خیلی‌ها کالاهایی از جنس لایروبی بندر را مراد می‌کنند در حالی که مقصود ما از کالای عمومی ظریف‌تر و بسی مهم‌تر است.

قانون اساسی

در سمت و سوی فکری و جهان‌بینی نگارندگان قانون اساسی ایران تردیدی نیست. شواهد تاریخی و نص قانون و عواقب آن هیچ شبهه‌ای باقی نمی‌گذارد. قانون اساسی در زمانی تنظیم شد که بادها همه به چپ می‌وزید. حرف دیگری خریدار نداشت. عده‌ای رند (که از قضا چپ‌تر از سایرین بودند) هم از گوشه و کنار مترصد فرصت بودند و به گواه تاریخ شیطنت‌هایی مرتکب شدند که در عمل میلیاردها خرج تراشید و پیشرفت کشور و رفاه مردمانش را چند ده سال به عقب انداخت. از آن زمان تاکنون آگاهان زیادی کوشیده‌اند تا کاستی‌ها را اصلاح کنند و در بعضی موارد موفق هم بوده‌اند.

اگر از من بخواهید ویژگی‌های منحصر به فرد قوانین اساسی چپ را ذکر کنم اولی وجه ایده‌آل‌گرایانه آن و دومی مرز قائل نبودن برای فعالیت دولت است. یکی از قضات دیوان عالی ایالات‌متحده نقل می‌کند که قانون اساسی شوروی به‌مراتب از آنچه ما در آمریکا داریم (و نزد اندیشمندان و متخصصان این حوزه یکی از بهترین قوانین اساسی دنیا به‌حساب می‌آید) زیباتر و جامع‌تر است لیکن کاغذپاره‌ای بیش نیست چون در عمل هیچ‌کدام از آن وعده‌ها محقق نخواهند شد. در حالی که قانون اساسی آمریکا مجموعه‌ای از نبایدها و خطوط قرمز برای دولت و مجموعه‌ای از تضمین‌ها برای مردم است، قانون اساسی شوروی مجموعه‌ای از وعده‌های خوش‌آهنگ و شعارهای متعالی بود.

در قوانین اساسی چپ، دولت وسیله‌ای‌ است برای برپایی مدینه فاضله‌ای که در آن همه نیازهای شهروندان پیش‌بینی و برآورده می‌شود پس باید منابع و اختیارات لازم برای برآوردن این نیازها را در اختیار داشته باشد. در نتیجه اصولاً تضمین ارائه کالای عمومی و تعیین متولی ارائه کالای عمومی موضوعیت ندارد. به این ترتیب اصل حاکمیت قانون به نفع حکومت با قانون کنار رفته و راه برای سوءاستفاده و فساد و جبر باز می‌شود. تا اینجای کار مشکلی نیست. هرکس سلیقه‌ای دارد. هرچند امثال من این رویکرد را نمی‌پسندند اما در عوض سیاستمداران همواره حکومت با قانون را به حاکمیت قانون ترجیح می‌دهند.

با افزایش اختیارات، بار مسوولیت‌ها نیز سنگین می‌شود. همان‌طور که در ابتدا گفتیم نیازها نامحدود هستند، پس اگر وظایف و اختیارات دولت را به برآورده کردن همه نیازها تعمیم بدهیم، در عمل وظایف دولت نیز به بی‌نهایت میل پیدا می‌کند. دولت در همه امور دخالت می‌کند تا جامعه آرمانی مورد نظر را برپا کند اما خود را در میان کوهی از تعهدات غیرقابل تحقق می‌یابد.

در حاکمیت قانون، قانون متولی کالای عمومی را معلوم کرده و تکلیف مردم را روشن می‌کند. گستره کالاهای عمومی ارائه‌شده در این مدل محدود است و در واقع چارچوبی را ایجاد می‌کند که در آن، به تعبیر قانون اساسی ایالات‌متحده، مردم بتوانند «زندگی، آزادی و تعقیب خوشبختی»شان را پیگیری کنند.

در حکومت با قانون، غایت مصالح سیاسی است و مصالح سیاسی همواره در حال تغییر هستند. پس تضمینی در کار نیست، چارچوبی در کار نیست و متولی ارائه کالای عمومی اصولاً نمی‌تواند معلوم باشد. یا اگر معلوم شود تضمینی در کار نیست که فردا هم آن کالا ارائه و آن متولی برقرار باشد.

آنچه در تنظیم قانون اساسی ایران اتفاق افتاد هم جز این نبود. تاکید بر حمایت‌های اجتماعی و مصالح سیاسی و سرمایه‌گذاری اقتصادی برای تعالی فضایل اخلاقی در بین بود. انبوهی وظایف بر دوش دولت گذاشته شد با این فرض که منابع کافی برای تحقق همه آنها وجود دارد. امروزه می‌دانیم که حساب و کتاب سرانگشتی تنظیم‌کنندگان صحیح نبوده و کسریِ بودجه مزمنی که ده‌ها سال است دولت‌های ما با آن دست و پنجه نرم می‌کنند محصول ضعف در جمع و تفریق واقع‌بینانه است که یکی از خصوصیات تاریخی اندیشه چپ بوده و همچنان هم هست. باری، ارائه کالای عمومی برای تنظیم‌کنندگان اصولاً موضوعیت نداشت. در مقابل، انبوهی از تعهدات زمینی و آسمانی بر دوش دولت گذاشته شد که برآورده کردن آنها نه کار دولت است و نه از عهده هیچ دولتی برخواهد آمد. نتیجه این بوده است که کابینه‌ها یکی پس از دیگری کوشیده‌اند تا وظایف محوله را برآورده کنند اما تنها بر تعهدات بی‌پشتوانه کشور افزوده‌اند. سال‌ها بعد، هنوز هم صحبت از اهداف والا و مدائن فاضله است و چارچوبی که افراد بتوانند در آن پیگیر زندگی و آزادی و در تعقیب خوشبختی خویش باشند وجود ندارد.