طلبکاری عمومی از نفت

دسترسی اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی، برای دومین‌بار در دهه 90 سخت شد. در تجربه اول، سهم نفت در بودجه کاهش یافت اما با بازگشت دسترسی به درآمدهای نفتی، بار دیگر وضعیت سابق حاکم شد و بودجه به رنگ نفت درآمد. هادی موسوی‌نیک، اقتصاددان معتقد است که اگر سیاست‌هایی که برای جبران کسری بودجه اتخاذ می‌شوند، قابلیت بازگشت داشته باشند، نمی‌توان از توفیق اجباری فقر نفتی، استفاده کرد. از این‌رو در این مواقع، باید سیاست‌هایی به‌کار گرفته شوند که قابلیت بازگشت در زمان وفور درآمدهای نفتی را نداشته باشند. موسوی‌نیک معتقد است که برنامه‌نویسان و سیاستمداران در طول دهه‌های گذشته وضعیتی را در جامعه به وجود آوردند که همگی انتظار معجزه از نفت را دارند؛ این پژوهشگر این روحیه را «روحیه طلبکاری عمومی» نامگذاری کرده است. از نظر موسوی‌نیک، راه علاج این روحیه، تنها اصلاح ساختار رابطه بین دولت و ملت است؛ دولت که در هنگام وجود درآمدهای نفتی نیازی به مردم حس نمی‌کند، باید تغییر مسیر دهد و درآمدهایش را معطوف به مالیات‌ها کند، که وصول این درآمد وابسته به درآمد مناسب مردم خواهد بود. موسوی‌نیک در این گفت‌وگو، زمینه اقتصاد سیاسی اصلاحات ساختاری را بررسی کرده است.

♦♦♦

اعتیاد اقتصاد ایران به نفت تنها از منظر اقتصادی قابل بررسی است؟ در حقیقت تا چه حد نیروهای سیاسی در این اعتیاد نقش داشته‌اند و آیا ترک این اعتیاد تنها از مسیر اقتصادی میسر است؟

هم از بعد دلایل و هم از بعد نتایج، بحث‌های غیراقتصادی در این موضوع مهم هستند، از جمله بحث‌های اجتماعی و سیاسی. اگر نتایج وابستگی به نفت را بررسی کنیم، از منظر اقتصادی باعث بیماری هلندی، ضربه‌پذیری نسبت به کاهش درآمدهای نفتی و... شده که در مورد آنها بحث‌های زیادی شده است. اما از منظر غیراقتصادی هم، یک نوع دیدگاه اجتماعی به وجود آورده که من نامش را «روحیه طلبکاری عمومی» می‌گذارم. کشورهایی که متکی به منابع زیرزمینی هستند، یک نوع طلبکاری را برای عموم مردم، از جنبه‌های اقتصادی ایجاد می‌کنند که خودش را در بهره‌وری پایین نشان می‌دهد. یعنی همیشه مجموعه افراد انتظار دارند که از بالا، اتفاقاتی بیفتد که وضع اقتصادی آنها بهتر شود. سابقه این موضوع به زمان ملی شدن صنعت نفت بازمی‌گردد که این انتظارات شکل گرفت و تصور شد که اگر نفت را ملی کنیم، اوضاعمان خوب می‌شود. قبل از انقلاب نیز محمدرضاشاه ادعای رسیدن به دروازه‌های تمدن بزرگ را با اتکا به درآمدهای نفتی مطرح کرده بود. در زمان انقلاب هم باز این موضوع تکرار شد و انتظاراتی ایجاد کرد. در زمان آقای احمدی‌نژاد هم این شعار که نفت را بر سر سفره مردم می‌آوریم، در همین راستا بوده که همه اینها ناشی از نفتی بودن است و نتیجه‌اش، دمیدن روحیه طلبکاری عمومی در جامعه شده است. افراد جامعه به جای اینکه از خود انتظار داشته باشند، انتظار دارند به صورت مرکزی اتفاقاتی بیفتد. بخشی از آن درست است، چراکه منابعی داریم که بسیاری از کشورها ندارند و زحمتی هم برای آن نمی‌کشیم؛ اما بخشی از آن بیشتر به استفاده و سوءاستفاده‌هایی بازمی‌گردد که افراد سیاسی در زمان‌هایی مشخصی، در ابعاد گسترده از این موضوع کرده‌اند تا به اهداف خود برسند.

 در مورد روحیه طلبکاری عمومی که اشاره کردید، به نظر مقصر اصلی‌اش سیاسیون هستند، حال برای ترک این روحیه چه باید کرد؟

نتیجه روحیه طلبکاری عمومی، پایین آمدن بهره‌وری و به‌تبع آن افت رشد اقتصادی، پس‌انداز و سرمایه‌گذاری است. این نتیجه نامطلوبی است ولی به معنای این نیست که مردم محق نیستند. چون منابعی وجود دارد که درست از آن استفاده نمی‌شود. در مورد سوال شما، باید برگردیم به مردم. یعنی از نظر اقتصادی همان‌طور که همه دولت‌های مدرن در طول دو قرن گذشته انجام می‌دهند، ما هم به مردم بازگردیم. قبل از آن رابطه دولت و ملت به این شکل نبود، وظیفه دولت‌ها تنها حفاظت از مرزها بوده و نقش امنیتی داشته است. اما دولت مدرن خودش را مکلف می‌کند تا به فکر رفاه و بهداشت مردم نیز باشد. اکنون درجه‌ای از پاسخگویی نسبت به تامین نیازهای اساسی از سوی دولت‌های مدرن می‌بینیم. اما ریشه تقویت رابطه دولت و ملت چه بوده است؟ اینکه نوع تامین مالی دولت‌ها، کاملاً مرتبط با وضع مردم بوده است؛ در درجه اول دولت‌ها از مالیات تامین مالی می‌شوند و در مقابلش، دولت زمانی می‌تواند مالیات‌ستانی کند که درآمدهای مردم مناسب باشد. بنابراین یک رابطه برد-برد شکل می‌گیرد، به این معنا که دولت محیطی را فراهم می‌کند که در آن حقوق مالکیت، فضای کسب‌وکار و ثبات اقتصاد کلان مدیریت می‌شود تا مردم بتوانند به راحتی فعالیت اقتصادی داشته باشند و کسب درآمد کنند. در کنارش هم دولت بتواند مالیات‌ستانی کند و دوباره برای رفاه همان مردم خرج شود. این خاصیت دولت‌های مدرن است. اما در کشورهای نفتی رابطه مذکور به این شکل تعریف نمی‌شود و دولت‌ها خودشان را نیازمند ملت برای تامین هزینه‌هایشان نمی‌بینند، به همین دلیل این رابطه به درستی شکل نمی‌گیرد و حتی روحیه طلبکاری عمومی نیز تقویت می‌شود. راه‌حل این است که ساختار تامین مالی دولت را تغییر دهیم تا از نفت به سمت مالیات رود. البته این هم الزامات خاص خودش را دارد. حقوق مالکیت، ثبات اقتصاد کلان، محیط کسب‌وکار، روابط بین‌المللی و... باید به نحوی باشند که مردم بتوانند به سهولت کسب‌وکارها را شکل دهند و دولت هم مالیات بگیرد.

تلاش‌هایی که از حساب ذخیره ارزی تا صندوق توسعه ملی شده، قدم‌هایی برای تحقق این موضوع بوده است، اینکه تا چه اندازه موفق بوده موضوع دیگری است.

 اکنون با توجه به اینکه درآمدهای نفتی دولت تحت فشار شدید قرار گرفته، آقای نوبخت گفتند که دولت قصد کرده وابستگی بودجه به نفت را تا دوسوم تقلیل دهند. آیا این شرایط توفیق اجباری ایجاد کرده یا اگر درآمدهای نفتی کاهش پیدا نمی‌کرد هم این گزینه انتخاب می‌شد؟

به نظرم توفیق اجباری است، ما چاره‌ای نداریم جز اینکه به منابع غیرنفتی برای تامین مالی دولت و ارائه خدمات، از جمله پرداخت حقوق کارکنان و بازنشستگان، تامین هزینه‌های آموزش بهداشت و امنیت که اجتناب‌ناپذیر است، فکر کنیم. اما نکته‌ای که مهم است اینکه در این توفیق اجباری، بخشی برگشت‌ناپذیر است و متاسفانه بخشی برگشت‌پذیر. باید تلاش کنیم با نهادسازی، بخش برگشت‌ناپذیر را تقویت کنیم و گسترش دهیم. در سال‌های 91 و 92 هم که با کاهش درآمدهای نفتی مواجه بودیم، کاهش سهم نفتی بودجه را داشتیم، اما به دلیل اینکه نهادسازی مناسبی صورت نگرفته بود و تمامی تصمیمات برگشت‌پذیر بود، بار دیگر با وفور درآمدهای نفتی به وضعیت قبلی بازگشتیم. اکنون می‌توانیم ساختار مالیاتی را به لحاظ قوانین، مقررات و اجرا اصلاح کنیم. مثلاً می‌توانیم برخی از پایه‌های مالیاتی که تعریف‌نشده را تعریف کنیم، مانند مالیات بر عایدی سرمایه. این پایه مالیاتی می‌تواند هم جلوی سفته‌بازی در بازار طلا، مسکن و ارز را بگیرد و هم به عدالت مالیاتی کمک کند. وقتی این قانون تصویب و اجرا شود، پس از رفع تحریم‌ها و بازگشت درآمدهای نفتی نیز برگشت‌ناپذیر است و مالیات کار خودش را می‌کند. بحث دیگر، ساماندهی به سامانه‌های اطلاعاتی مالیاتی است که اکنون متاسفانه با وجود اطلاعات مختلفی که از شرکت‌ها و افراد اخذ می‌شود، به یکدیگر متصل نیستند. اکنون نمی‌توانیم با یک کد ملی، تمامی اطلاعات فرد را در سازمان مالیاتی داشته باشیم. اما از نظرم بسترهایش مهیاست و می‌توانیم این سامانه‌ها را با هم گره بزنیم که اقدام نهادی و برگشت‌ناپذیر است. این رویکرد باعث متصل کردن کسب‌وکارها و اطلاعات بانکی با نظام مالیاتی می‌شود. یکی دیگر از پایه‌های مالیاتی برگشت‌ناپذیر، مالیات بر مسکن خالی است. نزدیک به دو میلیون و 500 هزار واحد مسکونی در کشور خالی است که قابل شناسایی هم است. اخذ مالیات از دارندگان آنها هم به بحث تامین مالی و هم به بازار مسکن کمک می‌کند و تبعات بلندمدتی خواهد داشت. علاوه بر این، رابطه نفت و بودجه را نیز باید بازتعریف کرد. اکنون پیشنهادهایی هم در این زمینه ارائه شده است.

 پیشنهادی که اشاره کردید که بعضاً در گزارش مرکز پژوهش‌ها هم بوده است. اما در رابطه با پیشنهادهای این مرکز، برخی می‌گویند با توجه به وضعیت رکودی، ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید ممکن نیست یا اینکه وضعیت نظام مالیاتی موجود، ذی‌نفعانی در اقتصاد ایران دارد که علیه اصلاح آن لابی می‌کنند. آیا در عمل ممکن است که به این سمت حرکت کنیم؟

اینهایی که می‌گویند با وضع موجود اقتصادی نمی‌توان مالیات گرفت، اگر منظورشان این است که همین مالیات‌های موجود را افزایش دهیم، حق با آنهاست. چون در وضعیت رکودی، نمی‌توان همان سخت‌گیری را انجام داد که در زمان رونق انجام می‌گرفت. اما این مواردی که اشاره کردم، جزو پایه‌های مالیاتی هستند که اتفاقاً مناسب همین شرایط هستند. هنگامی که در بازار دارایی‌ها دچار نوسان هستید و سفته‌بازی در آنها موج می‌زند، مالیات بر عایدی سرمایه، خاص این دوره‌هاست. این نوع مالیات ضمن اینکه با سفته‌بازی مواجهه می‌کند، ربطی هم به شرایط رکودی ندارد. یا در بحث معافیت‌های مالیاتی، انواع معافیت‌ها را داریم، برخی مالیات‌ها که توجیه معقولی دارند می‌توانند ادامه پیدا کنند، اما برخی دیگر از معافیت‌ها توجیه ندارند، و بیشتر از آنکه منطق اقتصادی داشته باشند، تبعیض‌آمیز نیز بوده‌اند. در نتیجه این مالیات‌ها، هم متناسب با شرایط کنونی و هم متناسب با شرایط بلندمدت است و منافاتی با وضعیت اقتصادی ندارد.

 بحث ذی‌نفعان را چطور باید دید؟

ببینید هر تصمیمی که بخواهد گرفته شود، ذی‌نفعانی دارد. فرض کنیم دولت ما، دولت نفوذهای ناهمگن است؛ به این معنی که بالاخره گروه‌های ذی‌نفع تلاش می‌کنند بر تصمیمات نهایی، اثر خود را به میزان توانایی‌شان بگذارند و در نهایت هم اثرگذار باشد. نتیجه ممکن است به سیاستی ختم شود که به نفع بعضی گروه‌ها و به ضرر برخی گروه‌های دیگر باشد. این خاصیت اکثر دولت‌هاست. حال اگر فرض را بر این بگذاریم که در شرایط عادی، به این دلیل که دولت وضعیت مناسبی داشته و تحت فشار تحریمی نبوده، این نوع مالیات‌ها وضع نمی‌شده است. اما اکنون خود دولت دچار مشکل است. بنابراین هم مطالبه اجتماعی وجود دارد و هم خود دولت دچار مشکل در تامین منابع است. از این‌رو، به نظرم در بهترین زمان برای این نوع اصلاحات هستیم و عملاً گروه‌های ذی‌نفع حداقل در این حوزه‌ها، نمی‌توانند مثل گذشته نفوذ داشته باشند. مگر اینکه به سمت گزینه‌هایی برده شوند که به ضرر کل اجتماع و به نفع گروه‌های ذی‌نفع است و دولت هم خیلی متضرر نمی‌شود، مثل پوشش کسری بودجه از طریق بانک مرکزی که بدترین سناریو است. اما در عین حال، همان گروه‌های ذی‌نفع و برخی در دولت، ممکن است طرفدار این موارد باشند. اگر این نوع نگاه‌ها را خط قرمز در نظر گیریم، موقع مناسبی برای انجام اصلاحات است.

 پس می‌توان نتیجه‌گیری کرد که اگر دولت در حالت انفعالی باقی بماند و نه اصلاح نظام مالیاتی و نه اصلاح نظام یارانه را کلید بزند، قطعاً کسری بودجه، چاپ پول و تورم در انتظار ما خواهد بود.

من به این مواردی که اشاره کردید، اصلاح نظام بانکی را هم اضافه می‌کنم. اگر این کارها انجام نشود، منجر به افزایش پایه پولی و رشد نقدینگی و طبعاً تورم بیشتر خواهد شد. اصلاح بانکی را از این نظر گفتم که بخشی از تامین مالی دولت می‌تواند از طریق بانک‌ها باشد، یا به‌طور سه‌جانبه بین دولت، بانک‌ها و بانک مرکزی صورت گیرد، که این مشروط به اصلاحات در نظام بانکی است.

 سازمان برنامه و بودجه طرح جامعی در مورد اصلاح ساختار بودجه ارائه کرده که در برخی نقاط، با گزارش مرکز پژوهش‌ها همپوشانی دارد. چون این سازمان نهاد متولی برنامه‌ریزی در کشور است، یک برنامه جامع‌تر نسبت به گزارش مرکز پژوهش‌ها بوده است. انتقادی که برخی به این برنامه وارد کردند، این بود که برنامه به فهرست آرزوهای اقتصاد ایران می‌ماند و ملاحظات اجرایی در آن مغفول مانده است. برنامه‌نویس تا چه حد مسوول است که سازوکار اجرایی هم در نظر بگیرد و آیا طرح سازمان برنامه این ویژگی را نداشت؟

طبیعتاً بدون در نظر گرفتن سازوکار اجرایی، برنامه‌ها نوشتن آرزوها خواهد بود. به عنوان مثال، در برنامه‌های توسعه کشور، اگر بیش از منابع مالی که در اقتصاد وجود دارد، برنامه و پروژه تعریف یا موارد خدماتی گوناگونی پیش‌بینی شود، بخشی از اینها قابل تحقق نیست. این بیشتر اثر گروه‌های ذی‌نفع است که با فشار، موارد مورد نظرشان را در برنامه قرار می‌دهند. این برنامه‌نویسی هیچ‌جا پذیرفته‌شده و معقول نیست. بخشی از روحیه طلبکاری عمومی هم اتفاقاً به همین‌جا مرتبط می‌شود. وقتی که شما 100 واحد منابع دارید اما در برنامه توسعه برای 200 واحد، طرح مصوب می‌کنید و این به شکل قانون درمی‌آید، گروه‌های مختلف جامعه اعم از دانشجو، فرهنگی، بازنشسته، ایثارگر و... طلبکار می‌شوند. چراکه به اندازه 200 واحد این گروه‌ها را طلبکار می‌کنید، ولی تنها 100 واحد را پوشش می‌دهید و 100 واحد دیگر طلبکار می‌مانند. در نتیجه بخش مهمی از روحیه طلبکاری عمومی، از برنامه‌نویسی ما نشات می‌گیرد. وقتی که قانون می‌کنید، این حق را برای شخص ایجاد کردید و هنگامی که قادر به تامین آن نیستید، این طلبکاری سر جایش می‌ماند. این برنامه‌ها اگر پشتوانه اجرایی نداشته باشند، نباید انتظار داشت که به نتیجه رسند و حتی می‌توانند اوضاع را بدتر هم کنند. اما چیزی که مربوط به بودجه است، به نظرم تا حد زیادی قابلیت اجرایی دارد. اینکه می‌گوییم اجرایی هست یا خیر، دو بعد دارد؛ بخشی به بحث‌های فنی مرتبط است و بخش دیگرش به بحث‌های اقتصاد سیاسی. مثلاً اخذ مالیات از خانه‌های خالی، یک بعد فنی دارد و یک بعد اقتصاد سیاسی.

بعد فنی این است که آیا می‌توان تشخیص داد که کدام خانه‌ها خالی است؟ این بعدی است که عده کثیری آن را غیرعملی می‌دانند. اما از نظر کارشناسی، این شدنی است و اگر از سامانه‌های اطلاعاتی مختلف استفاده شود، تشخیص و شناسایی خانه‌های خالی با هزینه نسبتاً پایین، ممکن است. ولی این بعد فنی موضوع است، اما بعد اقتصاد سیاسی‌اش این است که آیا گروه‌های ذی‌نفعی که از این موضوع متضرر می‌شوند، اجازه می‌دهند؟ به نظرم نباید توجه چندانی به این فشارها کرد و باید بعد فنی را با دقت در نظر گرفت. چراکه بخشی از اصلاحات ساختاری، با توجه به شرایط می‌تواند صورت گیرد. شاید اگر دو سال پیش چنین بحثی مطرح می‌شد، افکار عمومی و سیاستگذار توجه کمتری به آن می‌کردند. نکته‌ام این است که اگر بعد فنی به خوبی پیش‌بینی شود، بستر مناسبی برای بعد اقتصاد سیاسی وجود دارد. به نظرم بخش اعظم پیشنهادهای  سازمان برنامه و بودجه، قابلیت اجرا دارد.