تنگه مالیات
سیاست‌های مالیاتی در دوره رکود تورمی چگونه باید باشد؟
چالش‌های دوران گذار از رکود تورمی به وضعیت عادی و تحدید منابع مالی دولت این پرسش را ایجاد می‌کند که تا کجا می‌توان از ابزاری به نام مالیات بهره برد؟ محدودیت‌ها و فرصت‌های مالیاتی در شرایط خاص اقتصادی کدام‌ها هستند. به‌طور کلی ذکر یک نکته ضروری است و آن اینکه مالیات یک ابزار مالی بلندمدت محسوب می‌شود، نمی‌توان با چنین ابزاری در نوسانات اقتصادی کوتاه‌مدت بازی کرد.
چالش‌های دوران گذار از رکود تورمی به وضعیت عادی و تحدید منابع مالی دولت این پرسش را ایجاد می‌کند که تا کجا می‌توان از ابزاری به نام مالیات بهره برد؟ محدودیت‌ها و فرصت‌های مالیاتی در شرایط خاص اقتصادی کدام‌ها هستند. به‌طور کلی ذکر یک نکته ضروری است و آن اینکه مالیات یک ابزار مالی بلندمدت محسوب می‌شود، نمی‌توان با چنین ابزاری در نوسانات اقتصادی کوتاه‌مدت بازی کرد. شاید دولت در بخش‌هایی مانند بودجه یا در تنظیم سیاست‌های پولی بخواهد با استفاده از ابزار مالیاتی اقدام به نوسان‌گیری کند، اما همان‌گونه که در قانون اساسی و دیگر قوانین کشور نیز تصریح شده است، برای دیگر تغییرات در رویکردهای مالیاتی نیاز به تصویب قانون جدیدی هست و دولت باید پیشنهادهای خود را به مجلس ارائه کند و فرآیندهای قانونی موجود در تصویب آن طی شود. معمولاً در فضای کارشناسی یا رسانه‌ها گاه پیشنهادهای مالیاتی متعددی مطرح می‌شود، عمده این پیشنهادها در رابطه با استفاده از وجه نوسان‌گیری مالیات در مسائلی همچون مسکن و... مطرح می‌شود.
باید خاطرنشان کرد که اجرایی کردن این پیشنهادها هم به لحاظ قانونی و همچنین نیاز به زیرساخت‌های موجود متفاوت از مباحث کلامی است. اجرای سیاست‌های مالیاتی نیاز به یکسری پیش‌نیاز دارد و از جمله آنها می‌توان به این مهم اشاره کرد که لازم است دولت ابزار کنترل پول را در اختیار داشته باشد. همین‌گونه نمی‌توان به صرف اینکه در یک کشور توسعه‌یافته، یک سیاست مالیاتی اجرا شده و موفق هم بوده، بگوییم ما نیز همان را در ایران اجرا خواهیم کرد، باید پرسید که آیا آن پیش‌نیازهایی را که موجب موفقیت این سیاست‌ها شده است ما در ایران داریم یا خیر؟ اگر ما مثلاً آمار خرید و فروش ارز را در اختیار نداریم، اگر اطلاعاتی از روند دقیق نقل و انتقال و خرید و فروش طلا در اختیار نداریم چگونه خواهیم توانست سیاست‌های موثر در جلوگیری از سوداگری در این زمینه‌ها یا هر زمینه دیگری را با استفاده از ابزار مالیاتی فراهم آوریم. وقتی ما بدون دانش، آمار و اطلاعات کافی سیاستگذاری کنیم، بیشتر به ابعاد بحران اضافه می‌کنیم تا اینکه از دامنه آن بکاهیم. ما سوابق چنین سیاستگذاری‌های مالیاتی را در سال‌های پیش از این نیز داشته‌ایم.
در سال‌های ۱۳۶۵ و ۱۳۶۶ آن زمان که آقای محمدجواد ایروانی عهده‌دار وزارت امور اقتصادی و دارایی بودند، دولت با مشکلاتی در تامین مالی و بودجه مواجه بود و بر این اساس ایشان طرحی را به نام مالیات تعاون ملی اعلام کردند. در این طرح به صورت خلاصه این‌گونه قید شده بود که هر کسی که بالای 10 میلیون تومان ثروت داشته باشد باید مالیات بدهد و منطقی‌ترین سوال در آن برهه این بود که شما از کجا می‌دانید که چه کسی چقدر ثروت دارد؟ حاصل این طرح آن شد که پرونده‌های عجیبی درست شد و هر شخصی را که شناختند از او مالیات گرفتند و افرادی هم که موفق به پنهان کردن خود و دارایی‌شان شدند توانستند از این طرح جان سالم به در ببرند. بعید به نظر می‌رسد که این‌گونه و با این روش‌ها بتوان سیاستگذاری کرد.
درست است که در برخی کشورها در زمان جنگ، چنین سیاست‌هایی اجرا شده است، اما آنها از امتیاز بسیار مهم در اختیار داشتن آمار و اطلاعات بهره‌مند بوده‌اند. سیاستگذاری مالیاتی در شرایط اضطراری وقتی می‌تواند موفق باشد که سیاستگذار و نهاد اجراکننده، بنیان‌های نرم‌افزاری و غیرنرم‌افزاری برای اجرای این سیاست را در اختیار داشته باشد. بعد از آنکه جنگ تمام شد تعداد بی‌شماری پرونده مربوط به طرح تعاون ملی در سازمان مالیاتی باقی مانده بودند، آن هم پرونده‌هایی که برگه تشخیص برای آنها صادر شده بود و اصلاً نمی‌دانستند که از چه کسی باید این مبالغ را وصول کنند، در نهایت نیز به هر مکافات و مشکلی بود، باقی مانده طرح به نوعی مدیریت شد و به اصطلاح جمع و جور شد.
در مثالی دیگر و در اشاره به چنین نوع خاصی از سیاستگذاری‌های مالی می‌توانم به قانون عسر و حرج در زمینه اجاره خانه اشاره کنم. با توجه به افزایش اجاره‌بها این قانون تصویب شد و نتیجه آن شد که مالکان خانه دیگر حاضر به اجاره دادن خانه مسکونی خود نبودند. در نهایت نیز برای آنکه بتوانند حکم تخلیه مستاجران را بگیرند (قانون این کار را سخت کرده بود) ودیعه رواج پیدا کرد. پیش از آن ما در هیچ دوره‌ای مساله‌ای به نام ودیعه مسکن و پول پیش نداشتیم و این مساله پس از این قانون باب شد و پس از آن نیز ادامه پیدا کرد و امروز نیز به یک عادت مسلم اقتصادی در حوزه مسکن بدل شده است. مشکلات اقتصادی مانند کوه یخ است و بدون دیدن حجم عمده‌ای که در زیر آب قرار دارد، نمی‌توان قانون تصویب و بخشنامه صادر کرد. در این بین با توجه به آنکه بخش عمده‌ای از نواقص در زمینه سیاستگذاری مالیاتی به مبحث نبود پایگاه‌های آماری قابل اتکا بازمی‌گردد، مشاهده می‌شود که در شرایط تحریم و غیرنرمال اقتصادی این ضعف خود را بیشتر آشکار می‌سازد. باید گفت که تشکیل مخزن داده آماری غالباً مربوط به دیگر نهادها و ادارات است و چندان به سازمان مالیاتی ارتباط پیدا نمی‌کند. بسیاری از کشورها در حوزه املاک طرحی را اجرا کرده‌اند به نام کاداستر. ما در کشور از سال ۱۳۵۲ در تلاشیم تا این طرح را اجرایی کنیم و هنوز هم موفق نشده‌ایم. این طرح بسیار ضروری مربوط به سازمان اسناد است و اداراتی از این دست مسوول اجرایی کردن آن هستند و بالطبع اگر اجرا شود، سازمان امور مالیاتی نیز می‌تواند از اطلاعات آن استفاده بسیاری ببرد. اگر این طرح بسیار مفید اجرایی شود مزایا و محصول بسیار مبارکی خواهد داشت. می‌توان با استفاده از این طرح دانست که هر زمین و ملک و مستغلات متعلق به چه کسی است، می‌توان جلوی زمین‌خواری را گرفت و از فروش غیرقانونی زمین‌های دولتی جلوگیری کرد و همچنین می‌توان از آن به عنوان پایگاهی برای اخذ مالیات شفاف استفاده کرد. حال سوال این است که چرا چنین طرح مفیدی اجرایی نمی‌شود؟ در دو دوره که در زمان مسوولیت بنده بود (به عنوان رئیس وقت سازمان امور مالیاتی کشور) به مسوولان محترم مراجعه کردیم و از آنها خواهش کردیم که بگذارید این طرح اجرایی شود. حتی به آنها پیشنهاد دادیم که بودجه آن طرح را ما تامین کنیم اما عملی نشد.
اجرا نشدن چنین طرح‌هایی مستقیم به عامل فساد مربوط است. اظهر من الشمس است که تنها عامل عدم اجرا مساله فساد است. زیرا مساله ملک و مسکن موضوع بسیار محوری و کلیدی در اقتصاد ایران است. یکی از مسوولان آن زمان که در حال حاضر نیز عهده‌دار یک معاونت مهم در دولت فعلی است، برای بنده تعریف کرد که در سفری که به استرالیا داشته، یک مسوول دولت آن کشور از وی خواسته است با سوزن یک نقطه دلخواه در نقشه آن کشور را مشخص کند و بلافاصله کامپیوتر اعلام می‌کرد که زمین مذکور متعلق به چه فردی است و چه شرایط و ویژگی‌هایی دارد. این شرایط منظم را که حاصل اجرای طرح کاداستر است مقایسه کنید با دعواهای حقوقی پرشماری که در دادگاه‌های کشور ما بر سر مساله املاک رخ می‌دهد.
انبوهی از پرونده‌ها وجود دارد، شخصی ملکی را به افراد متعددی فروخته یا املاک زیادی در شمال کشور که با پولشویی تبدیل شده‌اند فاقد سند هستند. این نقاط کانونی بحران به دلیل عدم شفافیت طرح مذکور است. در چنین اتمسفری طبیعی است که فرآیند مالیات‌ستانی با مشکلات عمده روبه‌رو شود. بخش عمده‌ای از گردش ثروت و دارایی در حوزه املاک است و وقتی دیگر سازمان‌ها منابع آماری مربوط به آن را فراهم نمی‌آورند سازمان مالیاتی چگونه سیاست‌های مالیاتی را اجرا کند. وقتی ما اطلاع نداریم که جمعیت دقیق کشور چقدر است، وقتی ۳۰ درصد نیروی انسانی ما unregister است، چگونه می‌توان برای سیاستگذاری موثر برنامه‌ریزی کرد. برای خود بنده سوال است که سازمان برنامه و بودجه روی چه پایه و فونداسیونی برنامه‌ریزی می‌کند؟ شاید چون این سازمان برنامه‌ای بنیادین ندارد! خوشبختانه به این اطلاعات و داده‌ها نیز نیازی ندارد. اگر برنامه‌ای متقن وجود داشت حتماً نیاز به این اطلاعات و آمار ضروری در طی این سال‌ها احساس می‌شد. چنین برنامه‌ریزی‌هایی نیاز به عزم ملی دارد و تنها در اختیار سازمان امور مالیاتی کشور نیست. پس از جنگ ۱۹۸۳ در لبنان، اولین کمک سازمان ملل به این کشور مربوط به اجرای طرح کاداستر ملی بود که نشان از اهمیت اجرای چنین طرح‌هایی به ویژه در شرایط اضطراری دارد. به زبان ساده، در واقع ملک و زمین یعنی همه چیز (لااقل این گزاره در اقتصاد ما می‌تواند صدق کند). متاسفانه برخی نمایندگان در مسائل تقنینی تنها شهر تهران و خیابان فرشته را در نظر می‌گیرند، در حالی که سیاستگذار باید در هر سیاستی کل ایران را ببیند. البته در این بین مشاهده می‌کنیم که با توجه به سیاست‌ها و دیدگاه‌های جدید مالیاتی، ابهاماتی برای فعالان اقتصادی و صاحبان صنایع و مشاغل به وجود آمده است و سوالات قدیمی در ذهن آنها بیدار شده است. دغدغه‌های بخش خصوصی این پرسش را مطرح می‌کند که اولویت‌های مالیات‌ستان در دوره رکود باید چه باشد؟ طبیعی است که در شرایط رکود و تورم تولیدکننده دچار زیان شود، منطقاً سازمان مالیاتی باید این زیان را بپذیرد، اما در عمل این اتفاق نمی‌افتد، سازمان مالیاتی می‌گوید که برای بنده این مقدار مالیات تعیین شده و از شما (فعال اقتصادی) نیز مالیات وصول می‌شود و کاری به این موضوع ندارد که تولیدکننده نیز از این شرایط اقتصادی متضرر شده است. ما در زمینه تقنینی مشکل خاصی نداریم و مشکلات بیشتر در حوزه اجرا خود را نشان می‌دهد. به‌رغم زیان تولیدکننده، وقتی وی به حوزه مالیاتی مراجعه می‌کند، مالیات واحد تولیدی و فعال اقتصادی خسران‌دیده، به عناوین مختلف به شکل علی‌الراس محاسبه می‌شود. باید گفت که متاسفانه برخی حوزه‌های مالیاتی در مواقعی به شدت ضدقانون عمل می‌کنند و حتی در جایی که قانون مالیاتی مشخص نکرده، مالیات اخذ می‌کنند. موارد و مصداق‌های این مشکلات وجود دارد، اما متاسفانه رسیدگی خاصی به آن صورت نمی‌گیرد.
باید گفت که اجبار خاصی برای شدت عمل سازمان مالیاتی وضع نشده است، بلکه بحث پاداش در میان است. به ممیز مالیاتی گفته می‌شود در مقابل یک عدد مشخص از وصول پاداش دریافت می‌کند و طبیعی است که این مساله انگیزه قوی برای وصول ایجاد می‌کند. در مواردی دیده شده است که مودی مالیاتی به دادگاه مراجعه می‌کند و دادگاه نیز حکم می‌دهد که مالیات این فعال اقتصادی مسترد شود. به‌رغم این حکم، سازمان مالیاتی به عناوین مختلف در استرداد مالیات مذکور تعلل می‌کند، شخص تولیدکننده نیز به مرور با کاهش ارزش پول پرداختی مواجه می‌شود و در این بین به‌رغم محق بودن، دچار مشکل و زیان می‌شود.
در مثالی دیگر می‌توان به نرخ ارز اشاره کرد. در حال حاضر اگر از حسابدارانی که در حال تدوین صورت‌های مالی هستند بپرسید احتمالاً اشاره خواهند کرد که با مشکل ثبت نرخ ارز مواجه هستند، زیرا نرخ ارز شرکت را هر مقداری که قید کنند، احتمالاً از سوی حوزه مالیاتی رد می‌شود. این در حالی است که بسیاری از تولیدکنندگان به ارز دولتی و نیمایی دسترسی نداشته‌اند و ناچار شده‌اند برای رفع نیاز ارزی خود به خرید ارز از بازار آزاد اقدام کنند. حوزه مالیاتی در مواردی به شخص اظهار می‌دارد که شخصی را که از او ارز خریده معرفی کنید! چنین مواردی در عرصه اجرا بسیار است. زمانی که دولت به پول و منابع مالی نیاز دارد، کمتر به اعتراض‌ها گوش می‌دهد، فعال اقتصادی نیز عادت کرده است که به نحوی خود را از چنین مخمصه‌های قانونی و مالی برهاند. اشخاصی که توان و قدرت کافی دارند معمولاً به راه‌های غیرقانونی برای گریز از مالیات متوسل می‌شوند، اشخاص کم‌توان نیز باید با تبعات سیاستگذاری‌های غیرکارشناسی دست به گریبان شوند. قانونگذار باید هنگام تصویب قوانین بیش از همه به این مساله بیندیشد که آیا این قوانین امکان اجرا دارند یا خیر. معمولاً بسیار گفته می‌شود که چرا سازمان امور مالیاتی انرژی خود را صرف بخش‌های تاریک‌تر اقتصاد نمی‌کند تا مالیات آنها شناسایی و وصول شود، در پاسخ به چنین اظهاراتی باید توجه داشت که فرار مالیاتی، یک امر پنهان است. سازمان مالیاتی نیز دارای علم لدنی نیست که با نگاه به مودی مالیاتی بتواند مالیات را تشخیص دهد. باید مانند کشورهای موفق‌تر در برقراری عدالت مالیاتی نسبت به ایجاد پایگاه‌های قوی آمار و داده‌های اقتصادی اقدام کرد. در برنامه سوم توسعه سیاست‌های مالیاتی شامل سه بخش بود: طرح جامع مالیاتی، مالیات بر ارزش‌افزوده و همچنین تشکیل سازمان امور مالیاتی کشور. این سه با یکدیگر مثلثی را تشکیل می‌دادند که در صورت اجرا باید مقدمات دگردیسی نظام مالیاتی از حالت دستی و فردی به حالت فرآیندمحور و سیستماتیک را فراهم می‌آورد. از این سه، دو ضلع مثلث شکل گرفت. تشکیل سازمان امور مالیاتی و اجرای مالیات ارزش‌افزوده دو ضلع مذکور هستند که به مرحله اجرا رسیدند، اما ضلع سوم باقی مانده است. این مانند این است که دو شخصی که زمین را حفر می‌کنند و خاک می‌ریزند پای کار حاضر شده باشند، اما شخصی که اقدام به لوله‌گذاری در زمین می‌کند غایب باشد. این به معنی این است که با وجود زحمت آن دو نفر دیگر کار دچار اشکال می‌شود. هنوز هم سازوکارهای مالیاتی ما به نحوی قدیمی محسوب می‌شود و بر اساس ممیزمحوری کار می‌کند در کشورهای دارای طرح جامع مالیاتی، معمولاً مودی مالیاتی با یک فرآیند مالیاتی سروکار دارد و فرد مالیات‌ستان نمی‌تواند تا این حد در اجرای کار دخالت کند و موجب تغییر در ارقام مالیاتی شود. زمانی که وزارت مسکن حاضر نشده اطلاعات کافی در حوزه مسکن را در اختیار سازمان مالیاتی قرار دهند، این سازمان چگونه در این حوزه مالیات اخذ کند، طبیعی است که نخواهد توانست. هم سازمان مالیاتی باید بتواند طرح جامع مالیاتی را اجرا کند و هم دیگر سازمان‌ها باید اطلاعات خود را در اختیار این سازمان قرار دهند. در نمونه‌ای موفق با در اختیار قرار دادن آمار حساب‌های بانکی، این سازمان موفق شده است اقدامات خوبی در این زمینه انجام دهد و این نشان‌دهنده اهمیت آمار در سیاستگذاری مالیاتی است. هر سیاستی در این زمینه باید در ابتدا این سوال را پاسخ دهد که آیا آمار و اطلاعات کافی برای اجرای این دستورالعمل وجود دارد؟ اگر این پرسش به درستی پاسخ داده شد، می‌توان به اجرای صحیح و مبتنی بر عدالت سیاستگذاری‌ها در حوزه مالیات امیدوار بود. فعال اقتصادی نیز اگر ببیند که عدالت مالیاتی به عینه در جریان است، در عمل به وظایف مالیاتی خود با تردید کمتری مواجه خواهد بود و با فراغ بال بیشتری نسبت به ادای دین مالیاتی به جامعه اقدام خواهد کرد.
در حال حاضر اگر درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی‌شده محقق شود، احتمالاً حدود 60 درصد بودجه را تامین خواهد کرد. توجه کنید که در کشور ما معافیت‌های گسترده مالیاتی حاکم است و عده‌ای به‌طور کلی مالیات پرداخت نمی‌کنند، برای نمونه بخش کشاورزی معمولاً از مالیات معاف است. زمانی که به بخش کشاورزی اشاره می‌شود، فوراً تصویر یک کشاورز زحمتکش با دست‌های پینه‌بسته به ذهن متبادر می‌شود، اما مواهب اصلی بخش کشاورزی نصیب افراد دیگری می‌شود که اتفاقاً بسیاری از آنها از درآمدهای چشمگیری برخوردار هستند. نوسان در قیمت محصولات کشاورزی مانند خرما، سیب‌زمینی و... باعث ایجاد درآمدهای قابل توجهی برای برخی بازیگران عمده شده است. صادرات محصولاتی مانند زعفران چرا باید از مالیات معاف باشد. طبیعی است، وقتی درآمدی در سطح بالا ایجاد می‌شود باید مالیات آن را پرداخت کرد. باید پرسید که چرا صادرات از مالیات معاف است. چرا باید یک صنعتگر و تولیدکننده با تمام مشکلات و گرفتاری‌های تولید مالیات بپردازد، اما یک صادرکننده عمده میوه که گردش مالی قابل توجهی هم دارد، از پرداخت مالیات معاف باشد.
بنا بر تجربه 30، 40ساله حضورم در دولت‌های مختلف می‌توانم به صراحت بگویم که دولت‌ها زمانی سراغ حوزه مالیات می‌آیند که در تامین منابع با کسری مواجه شوند و اصطلاحاً بی‌پول شوند. اگر در آینده درآمد فروش منابع زیرزمینی به شکل سابق بازگردد، توجه دولت به حوزه مالیات کم خواهد شد. این در حالی است که اجرای دقیق سیاست مالیاتی به زیرساخت نرم‌افزاری و بسیاری پیش‌نیازهای دیگر احتیاج دارد و نمی‌توان در هر بحران اقتصادی و هر زمان که دولت بی‌پول شد، پاسخگوی نیاز فوری و خلق‌الساعه تامین منابع بود. مالیات به برنامه‌ریزی نیاز دارد و محصول مالیاتی نیز در بلندمدت ثمره خواهد داد. از هم‌اکنون اگر روی اجرای دقیق سیاست‌های مالیاتی کار شود، حداقل دو سال برای تحقق آن زمان نیاز خواهد بود.