نمایش شکست سیاستی دولت

جواد صالحی‌اصفهانی، استاد اقتصاد دانشگاه ویرجینیاتک آمریکا، معتقد است اینکه تمام درآمد مردم ایران ناشی از کار و فعالیت‌شان نیست امری طبیعی است و چون مردم صاحب ثروت نفت هستند باید درآمدهای نفتی به هر نحوی به رفاه بیشتر مردم منجر شود. این اقتصاددان معتقد است پرداخت یارانه مستقیم نقدی حتی به میزانی بیش از یارانه 45 هزارتومانی کنونی اشکالی ندارد و مساله اصلی این است که این ثروت طوری تقسیم شود که به بی‌عدالتی جامعه اضافه نکند. صالحی‌اصفهانی معتقد است یارانه‌های انرژی که در پژوهش سازمان برنامه و بودجه بیش از ۶۰۰ هزار میلیارد تومان محاسبه شده و به عنوان یارانه‌های پنهان از آن نام برده شده، یک نوع شکست سیاستی دولت را در طول سال‌های متمادی به ما نشان می‌دهد و یکی از مشکلات اقتصاد سیاسی کشورمان است. او می‌گوید: این حکم عقل جمعی وجود دارد که یارانه انرژی چیز بدی است ولی در تصمیم‌گیری برای انجام این کار این مشکل اقتصاد سیاسی را داریم که دولت و مجلس به عنوان تصمیم‌گیرندگان اصلی هر کدام بسته به زمان انتخابات، با تصمیم دیگری برای افزایش قیمت انرژی مخالفت می‌کنند و تصمیم سخت افزایش قیمت مرتب به تعویق می‌افتد.

♦♦♦

طبق نتایج پژوهش اخیر سازمان برنامه و بودجه، مجموع یارانه‌های آشکار و پنهان در اقتصاد کشور به حدود ۹۰۰ هزار میلیارد تومان می‌رسد. چگونه و چرا حجم یارانه پرداختی دولت ایران به شهروندان تا این اندازه بزرگ شد؟

به‌طور کلی در ایران دو نوع یارانه داریم؛ یارانه‌های انرژی و یارانه‌های غیرانرژی. یارانه‌های غیرانرژی در ایران تقریباً حدود 10 تا 12 درصد تولید ناخالص داخلی (GDP) است که تقریباً نصف معدل برای کشورهای صنعتی است. در ایران به عنوان کشوری که یک انقلاب مردمی داشته و سعی کرده از طریق منابع ثروت عمومی، فقر را کاهش و رفاه عمومی را به ‌ویژه در طبقات پایین افزایش دهد، تخصیص 10 درصد از تولید ناخالص داخلی به این نوع یارانه‌ها عجیب نیست. اما یارانه‌های انرژی که در پژوهش سازمان برنامه و بودجه بیش از ۶۰۰ هزار میلیارد تومان محاسبه شده و به عنوان یارانه‌های پنهان از آن نام برده شده، یک نوع شکست سیاستی دولت را در طول سال‌های متمادی به ما نشان می‌دهد و یکی از مشکلات اقتصاد سیاسی کشورمان است. جدا کردن یارانه‌های انرژی و یارانه‌های غیرانرژی مهم است چون اقتصاد سیاسی این دو با هم فرق دارد. اقتصاد سیاسی یارانه‌های غیرانرژی که حدود 10 درصد تولید ناخالص داخلی است تقریباً منطقی است. مثل همه کشورهای سرمایه‌داری که اشتغال و درآمد افراد در نتیجه فعالیت بازار تعیین می‌شود، ایران به یک نظام حمایتی احتیاج دارد که همین حدود 10 تا 20 درصد از کل تولید را دربر می‌گیرد. من نمی‌دانم افزایش این مقدار در این سال‌ها تا چه اندازه بوده است، ولی حدس می‌زنم که درصد آن نسبت به تولید ناخالص داخلی خیلی زیاد نشده باشد. اما یارانه‌های انرژی زیاد شده چون مقدار آن به نسبت مصرف داخلی انرژی بیشتر می‌شود. این موضوع عامل اصلی ازدیاد یارانه انرژی است. بنا به محاسبات سازمان برنامه گاز و فرآورده‌های نفتی هر کدام تقریباً 300 هزار میلیارد تومان یارانه دارند و بزرگ‌ترین ارقام یارانه‌های پنهان هستند.

اقتصاد سیاسی این مساله را من این‌طور می‌فهمم که چون دولت فروشنده و تعیین‌کننده قیمت انرژی داخلی است، در افزایش آن تعلل می‌کند. در کوتاه‌مدت، به‌خصوص در سال انتخابات، فایده کسب درآمد بیشتر ممکن است به نارضایتی که ایجاد می‌شود نیارزد. این مساله وقتی پیچیده‌تر می‌شود که دولت و مجلس از دو جناح سیاسی مخالف باشند. در آن صورت، هر کدام بسته به زمان انتخابات، با تصمیم دیگری برای افزایش قیمت انرژی مخالفت می‌کنند و تصمیم سخت افزایش قیمت مرتب به تعویق می‌افتد. این پاس‌کاری در تصمیم افزایش بهای انرژی را ما در دو دهه گذشته شاهد بوده‌ایم. مشکل در درک متفاوت از نیاز به هم‌طراز کردن بهای انرژی داخل و خارج نیست. در حال حاضر تمامی نیروهای سیاسی به این امر واقف هستند که یارانه انرژی یک مشکل اقتصادی اجتماعی است چون توزیع آن نامساوی است و تبعات بد بسیاری برای جامعه، نحوه مصرف و محیط زیست به دنبال دارد. این حکم عقل جمعی وجود دارد که یارانه انرژی چیز بدی است ولی در تصمیم‌گیری برای انجام این کار این مشکل اقتصاد سیاسی را داریم که دولت و مجلس به عنوان تصمیم‌گیرندگان اصلی همگام نیستند و در رقابت با هم مرتب این تصمیم را به تعویق می‌اندازند.

 به نظر شما افزایش حجم یارانه‌ها ناشی از همین رقابت‌های سیاسی است؟

بله، البته بالا رفتن این حجم ناشی از این است که بر اثر رشد جمعیت و افزایش درآمدها و رشد اقتصادی، میزان مصرف انرژی هر سال شش، هفت درصد رشد می‌کند. دولت روی این عوامل تقریباً کنترلی ندارد و فقط روی قیمت کنترل دارد که این کنترل نیز به خاطر همین اقتصاد سیاسی که اشاره کردم هر سال به تعویق می‌افتد. در پی این تعویق‌ها بعد از چند سال شکافی عظیم بین قیمت‌های موجود و قیمت بهینه به وجود می‌آید.

پروژه هدفمندسازی یارانه‌ها که می‌خواست مساله قیمت‌های غیرواقعی انرژی را حل کند چرا شکست خورد؟

دولتمردان ایران در سال 1389 تصمیم گرفتند به این امر خاتمه دهند. در آن دوره این واقعیت که افزایش تدریجی قیمت‌ها ممکن است به دلیل رقابت‌های سیاسی مدام به تعویق بیفتد، باعث این تصمیم شد که این کار را یک‌باره انجام دهند. اما مشکل دیگر اقتصاد سیاسی افزایش بهای انرژی این است که ضربه اصلی افزایش قیمت انرژی، به ویژه اگر یک‌باره باشد، به دهک‌های پایین وارد می‌شود و دهک‌های ثروتمندتر درصد بیشتری از یارانه انرژی را دریافت می‌کنند، اما چون سهم انرژی در بودجه آنها کمتر است نسبت به خانوارهای فقیر ضرر کمتری می‌بینند. به همین علت در همه کشورها وقتی قیمت انرژی را بالا می‌برند، در شهرها ناآرامی به وجود می‌آید. اگر هم ناآرامی نباشد،‌ از نظر اخلاقی و رفاهی درست نیست که چنین شوکی به خانوارهای مستضعف وارد شود. بنابراین یک معمای دشوار پیش می‌آید که بالا بردن قیمت انرژی از یک‌سو به نفع طبقات فقیر است چون بخش عمده یارانه انرژی را طبقات بالای اقتصادی می‌گیرند، اما از طرف دیگر با بالا رفتن قیمت‌ها بیشترین ضرر متوجه طبقات پایین می‌شود. در اقتصاد راه‌حل این موضوع تبدیل یارانه پنهان و کالایی به یارانه نقدی است. به این صورت که مقداری از درآمد دولت از افزایش قیمت انرژی به مردم برگردانده می‌شود تا درآمد واقعی و رفاهشان تغییر نکند. دولت می‌تواند در صورتی که شناسایی کمی از درآمد افراد دارد، این مبلغ را به همه افراد بدهد و اگر شناسایی خوبی دارد، این یارانه را بین گروه‌های کم‌درآمد جامعه تقسیم کند. در دولت آقای احمدی‌نژاد ابتدا تصور کردند می‌توان شناسایی داشت و پرسشنامه‌ای هم به خانوارها فرستادند اما بعد متوجه شدند که شناسایی درآمد افراد به این سادگی و با یک پرسشنامه ممکن نیست. در جوامع صنعتی طی سال‌ها به پشتوانه قانون و عرف یک سیستم مالیاتی به وجود آورده‌اند که طی آن افراد موظف‌اند درآمدشان را از جاهای مختلف به دولت اعلام کنند و بابت آن مالیات بدهند. در ایران نظام مالیاتی که تنها راه شناسایی درآمد افراد است به آن صورت که باید وجود ندارد. در اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها وقتی متوجه شدند امکان شناسایی ندارند، چون فرصت برای انجام طرح خیلی کوتاه بود، آقای احمدی‌نژاد تصمیم گرفت این یارانه را به همه بدهد و این تصمیم طرح هدفمندی را وارد جریان دیگری کرد که سال‌هاست در جاهای مختلف دنیا با عنوان درآمد پایه همگانی (Universal Basic Income) از آن صحبت می‌شود و ریشه دیگری دارد. ریشه درآمد پایه همگانی تلاش برای حل مشکلات بیکاری مزمنی است که بر اثر رشد تکنولوژی و تجارت خارجی ایجاد می‌شود و در این راستا عده‌ای به این نتیجه رسیده‌اند که چون همه نمی‌توانند به درآمد از طریق کار دسترسی داشته باشند، یک نوع گارانتی درآمد برای همه ایجاد شود تا مشکلات تکنولوژی و تجارت به بخش سیاسی وارد نشود و به ظهور پوپولیست‌هایی مثل آقای ترامپ و مسائلی مثل برگزیت منجر نشود. در ایران وضعیت کاملاً متفاوت است؛ راه‌حل مساله ما تبدیل یک یارانه بد به یارانه نقدی است و علت اینکه در ایران این یارانه نقدی به صورت همگانی پرداخت شد فقط این بود که شناسایی افراد کار سختی بود. بعد از آن متاسفانه هم دولت آقای احمدی‌نژاد و هم دولت آقای روحانی از منطق این طرح فاصله گرفتند و هم قیمت‌های انرژی را ثابت نگه داشتند و هم یارانه نقدی را. به این ترتیب طرح هدفمندی یارانه‌ها که به نظر من طرح بسیار خوبی بود و منطق درستی داشت، از همان ابتدا چون در جا یخ زد، نتوانست به هدف خود برسد و از بین رفت.

 چطور باید پروژه جدیدی را برای کاهش یارانه‌ها آغاز کرد که به سرنوشت هدفمندی دچار نشود؟

ایده و منطق آن طرح هنوز پابرجاست. مشکل بزرگی که این طرح در ابتدا داشت این بود که یارانه نقدی پرداختی به مردم تقریباً دو برابر درآمدی بود که دولت از افزایش بهای انرژی کسب می‌کرد. این کمبود به چاپ پول تبدیل شد و در کنار چند مشکل بزرگ دیگر یعنی تشدید تحریم‌ها در سال 1391 و تورم ناشی از افزایش قیمت انرژی و سقوط ارزش ریال به یک تورم شدید منجر شد. بعد هم موضوع وارد یک مساله اقتصاد سیاسی دیگر ایران شد و آن مقاومت طبقه متوسط ایران در برابر پرداخت یارانه نقدی بود. در یکی، دو دهه اخیر طبقه متوسط تحصیل‌کرده رشد بسیاری کرده و به حدود ۶۰ درصد جمعیت ایران رسیده که توانسته است هم در انتخابات خیلی خودش را نشان دهد و هم در ارگان‌های دولتی و مطبوعات. اما به نظر می‌رسد طبقه متوسط ایران حس درستی از زندگی طبقات فقیر ندارد و نسبت به وضعیت این طبقه دچار نوعی غفلت است. البته در مورد طرح هدفمندی یارانه‌ها بسیاری از اقتصاددانان هم دچار اشتباه شدند و بعضی حتی گفتند که اگر به مردم فقیر پول بدهید بیکاره می‌شوند، که عدم شناخت آنان را از خانواده‌های فقیر نشان می‌دهد. بهبود وضع زندگی، خرید لوازم زندگی و فرستادن بچه‌ها به مدرسه بهتر جزو اولویت‌های طبقات فقیر است، نه یک ساعت کمتر کار کردن و بیشتر خوابیدن یا گردش کردن. یکسری از اقتصاددان‌ها هم گفتند علم اقتصاد با دادن یارانه نقدی مخالف است که اصلاً چنین چیزی نیست. در ادبیات اقتصادی دنیا پرداخت یارانه نقدی به‌جای یارانه پنهان کاملاً قبل دفاع است و چیزی نیست که بتوان آن را به کلی رد کرد. بزرگ‌ترین منطق یارانه نقدی برای ایران این است که شما نمی‌توانید یارانه انرژی را حذف کنید بدون اینکه یارانه نقدی بپردازید و اقتصاد سیاسی برداشتن یارانه انرژی دقیقاً جابه‌جا کردن یارانه انرژی با یارانه نقدی است.

گزارش سازمان برنامه از سهم نابرابر دهک‌ها از یارانه‌های پیدا و پنهان حکایت دارد. از منظر اقتصاد سیاسی معنای این نابرابری و تبعات آن چیست؟

می‌توان گفت بخش اصلی بی‌عدالتی در توزیع یارانه‌ها مربوط به توزیع یارانه انرژی است. نابرابری یارانه‌های غیرانرژی را با هدف‌گیری بهتر می‌توان کم کرد. بهزیستی و کمیته امداد می‌توانند شناسایی گروه‌های هدف را دقیق‌تر انجام دهند. یارانه آموزش نیز بخش دیگری از یارانه‌های غیرانرژی است که اقتصاد سیاسی آن بسیار مهم است چون دسترسی افراد مرفه‌تر به آموزش عالی ارزان باعث شده نظام آموزشی از کلاس اول تا دوازدهم به یک سیستم رقابتی بزرگ تبدیل شود که در آن جوانان از خانواده‌های غیرمرفه از شانس کمتری برخوردارند و این نابرابری فرصت در آموزش نوعی ناامیدی را در افراد پایین جامعه ایجاد کرده است. البته گاهی می‌بینیم افرادی از پایین می‌آیند و در این بازی موفق می‌شوند. اما در مجموع شانس دسترسی طبقات پایین به دانشگاه‌های خیلی خوب دولتی خیلی کم است و احساس اینکه این نظام طوری چیده شده است که اینها نمی‌توانند در سطحی مساوی بازی کنند مشکلات اجتماعی ایجاد می‌کند.

درباره یارانه‌های انرژی شاید مردم قبلاً آگاهی چندانی نداشتند، ولی با افزایش آگاهی، مشاهده اینکه دولتی که قرار است به همه افراد جامعه خدمت کند این ثروت عمومی را به‌طور نامساوی تقسیم می‌کند خیلی ایجاد ناراحتی می‌کند. بسیاری از صحبت‌هایی که از بی‌عدالتی در ایران هست ناشی از همین موضوع است. ضریب جینی در ایران از ترکیه پایین‌تر است، ولی آنچه سیاستگذاری برای کاهش نابرابری در ایران را از ترکیه و کشورهایی مثل آن دشوارتر کرده این است که مردم ایران می‌بینند ثروتی وجود دارد که متعلق به همه است، ولی به‌طور مساوی تقسیم نمی‌شود. این بحث اقتصاد سیاسی خیلی مهمی است که جوامع نفتی را بیشتر دچار می‌کند. نابرابری در کشوری مثل آمریکا تا حدی قابل تحمل است چون مردم می‌گویند اگر کسی ثروت بیشتری کسب کرده شاید بهتر کار کرده، شاید زرنگ‌تر و باهوش‌تر است و مشخصات متفاوتی دارد، ولی در کشورهای نفتی مردم با مشاهده نابرابری بیشتر فکر می‌کنند که دسترسی افراد ثروتمندتر به کیسه عام درآمد نفت بیشتر است؛ یعنی ارتباط بین موفقیت و حقانیت (legitimacy) در کشورهای نفتی کم است. یکی از پایه‌های اصلی سیستم سرمایه‌داری این است که در آن نابرابری هست ولی خیلی از نابرابری‌هایش نابرابری بدی نیست به این معنی که باعث می‌شود افراد برای فعالیت بیشتر انگیزه پیدا کنند. مثل بازی فوتبال است که در آن نابرابری هست؛ عده‌ای گل می‌زنند و یک طرف می‌برد و یک طرف می‌بازد، اما اگر بخواهیم آنجا برابری ایجاد کنیم کاملاً انگیزه را از بین برده و بازی را به هم زده‌ایم. بنابراین در کشورهای سرمایه‌داری یک نوع نابرابری هست که می‌توان به آن نابرابری خوب گفت چون برای تلاش بیشتر انگیزه ایجاد می‌کند. در جوامع نفتی رنگ این ایده خیلی کم می‌شود چون این نابرابری از میزان دسترسی به اموال عمومی ایجاد شده و ممکن است تمام نظام بازار و نظام رقابتی را زیر سوال ببرد و به همین سبب در طولانی‌مدت ضربه خیلی بزرگی به جامعه ایران وارد می‌کند.

بر اساس پژوهش سازمان برنامه و بودجه، سهم هر ایرانی از آنها در سال حدود 11 میلیون تومان است، با توجه به حجم بالای این یارانه، آیا دولت ایران در حال رشوه دادن به شهروندانش بوده تا آنها را راضی نگه دارد یا چون دولت درآمدهای نفتی را در اختیار دارد، این پرداخت‌ها حق مردم بوده و ایراد صرفاً در نوع توزیع این یارانه‌هاست که نابرابری را تشدید کرده است؟

من فکر می‌کنم اشکال بیشتر در نوع توزیع است. ایران کشوری است که در روز پنج میلیون بشکه معادل نفت و گاز را در داخل کشور می‌فروشد و قبل از تحریم‌ها حدود دو میلیون بشکه را هم صادر می‌کرد. این یک ثروت عظیم است که باید خود را به نحوی در رفاه جامعه نشان بدهد. اینکه تمام درآمد مردم ایران ناشی از کار و فعالیت‌شان نیست امری طبیعی است. درواقع چون مردم صاحب این ثروت هستند مقداری رانت را به نحوی خواهند گرفت که یا جاده‌ای است که بابت آن پول ندهند یا گازوییل مجانی است که اتوبوس‌های عمومی از آن استفاده می‌کنند. به هر حال به هر نحوی این درآمد باید به رفاه بیشتر مردم منجر شود. اینکه یک مقدار از این درآمد به‌طور مستقیم به دستشان برسد که الان همان 45 هزار تومان یارانه ماهیانه است ایرادی ندارد. حتی اینکه یارانه‌های دیگر و نیمی از کل یارانه‌ها به‌طور مستقیم به دست مردم برسد مشکلی ندارد. یک مقدار از آن به‌طور غیرمستقیم از طریق جاده و مدرسه و آب و کالای وارداتی ارزان و... به دست مردم می‌رسد و یک مقدار از آن هم ممکن است به‌طور مستقیم به مردم برسد. اینکه چه درصدی مستقیم پرداخت می‌شود و چه سهمی از طریق سرمایه‌گذاری دولت سوال بسیار خوبی است ولی در درجه دوم واقع می‌شود. در درجه اول مساله این است که این ثروت طوری تقسیم شود که به بی‌عدالتی جامعه اضافه نکند. جوامع سرمایه‌داری که با اقتصاد بازار کار می‌کنند و جامعه ایران هم جزو آنهاست، خود به خود نوعی عدم تساوی ایجاد می‌کنند. اضافه کردن جریان این ثروت عمومی به این بی‌عدالتی یک اشتباه و یک مشکل خیلی بزرگ است که ما باید بتوانیم آن را حل کنیم.