عصیان سرمشقان
غلامرضا سلامی درباره راه‌های مهار فرار مالیاتی می‌گوید
غلامرضا سلامی می‌گوید: در صورتی که هم ارائه‌کننده خدمات و هم دریافت‌کننده خدمات به این بینش برسند که مالیات به عنوان یک وظیفه اجباری تلقی می‌شود احتمال تخطی از سوی ارائه‌دهنده خدمات کاهش می‌یابد. نتیجه چنین رفتار اجتماعی کاهش فرار مالیاتی در بلندمدت است. البته رسیدن به این باور مستلزم این است که جامعه به این نتیجه برسد که مالیات پرداخت‌شده به دولت از طریق رفاه ناشی از ارائه خدمات عمومی به خود فرد برمی‌گردد.
در حالی فرار مالیاتی پزشکان در ماه‌های اخیر در فضای کشور داغ شده که پزشکان عمدتاً در ایران در زمره طبقات بالای درآمدی قرار می‌گیرند. انتظار می‌رود میزان تعهد و مسوولیت اجتماعی در میان قشر بالای توزیع جمعیت بیشتر و میزان عصیان و کج‌روی کمتر باشد. به همین دلیل مساله فرار مالیاتی پزشکان حساسیت قابل توجه اجتماعی را در پی داشته است. سوالی که ذهن عموم را مشغول کرده این است که چه مجموعه عواملی باعث شده تا فرار مالیاتی در بازار خدمات پزشکی متداول شود؟ و سیاستگذار برای مهار فرار مالیاتی چه نسخه‌هایی در پیش دارد؟ به منظور پاسخ به این سوالات با غلامرضا سلامی به گفت‌وگو نشستیم. به گفته رئیس اسبق انجمن حسابداران خبره ایران «در دهه‌های اخیر وابستگی به درآمدهای نفتی باعث شده تا جامعه پرداخت مالیات را به عنوان یک وظیفه که آورده رفاهی ایجاد می‌کند تلقی نکند. به همین دلیل دولت مجبور است با ابزار سخت‌تری به جنگ فرار مالیاتی برود. «سیستم اطلاعاتی»، «هزینه-فایده تصمیم به تخطی» و «نگرش به عدالت» و «استفاده از هر دو ابزار تشویق و تنبیه» چهار ابزاری است که در تجربه کشورهای خارجی برای مهار فرار مالیاتی استفاده شده است».
♦♦♦
همان‌طور که مستحضرید بعد از جنگ جهانی دوم که اقتصاد به سمت تولیدات مبتنی بر سرمایه حرکت کرد و خلق ارزش در مقیاس گسترده امکان‌پذیر شد، نظام مالیاتی به ویژه در کشورهای مختلف نیز از دو حیث تغییر کرد. ابتدا کشورها ترکیب مالیاتی خود را به سمت مالیات مبتنی بر ثروت تغییر دادند، سپس سطح مالیات را نسبت به تولیدات خود افزایش دادند. به منظور افزایش سطح نسبی مالیات، کشورها ابتدا پایه‌های مالیاتی خود را گسترش دادند و بعد از آن سعی در کنترل فرار مالیاتی داشتند. با وجود این در ایران، اگرچه مهم‌ترین رسالت وزارت اقتصاد در دهه‌های اخیر همواره کنترل فرار مالیاتی بوده، اما هیچ‌گاه نتیجه مطلوب نداده است. به عقیده شما چرا سیاستگذار در این خصوص ناکام مانده است؟
بله، بعد از جنگ جهانی دوم نظام مالیاتی در سیستم اقتصادی کشورهای توسعه‌یافته اهمیت قابل توجهی یافت و به مرور مالیات سهم بیشتری از مخارج بودجه را پوشش داده است. اگرچه در دهه‌های اخیر در اقتصادهای پیشرفته ترکیب مالیات به سمت مالیات مبتنی بر درآمد و ثروت متمایل شده اما قوانین جدیدی نیز در خصوص گسترش مالیات بر ارزش افزوده وضع شده است. در حالی که عمده کشورهای پیشرفته مشکل فرار مالیاتی را حل کرده‌اند اما این مقوله هنوز یکی از بزرگ‌ترین مشکلات اقتصاد ایران محسوب و خود معضلات بسیاری را منجر شده است. اگرچه عوامل متعددی پشت ناکامی دولت‌ها در فرار مالیاتی وجود دارد اما مهم‌ترین دلیل نبود یک سیستم اطلاعاتی شفاف و جامع است. در یک شرایط ایده‌آل انتظار می‌رود سیاستگذار اطلاعات کافی و مناسب از همه آحاد اقتصادی و از تمامی فعل و انفعالات اقتصادی داشته باشد؛ به طوری که مبادلات مالی و فعالیت‌های اقتصادی در سیستم اطلاعاتی دولت ضبط شود. اگر چنین شرایطی فراهم باشد دولت پتانسیل آن را دارد تا جلوی فرار مالیاتی را به طور کامل بگیرد. اما در عمل این اتفاق نمی‌افتد به ویژه در کشورهایی که اقتصاد شفافی ندارند کنترل مبادلات اقتصادی از دست دولت خارج می‌شود. اینجاست که سیستم در معرض فرار مالیاتی قرار می‌گیرد. هرچه سیستم اطلاعاتی دولت کامل‌تر و به‌روزتر باشد، انتظار می‌رود فرار مالیاتی کمتر باشد. اما هرچه سیستم اطلاعاتی دولت در شناسایی میزان درآمد و ثروت آحاد اقتصادی شکست بخورد، میزان فرار مالیاتی افزایش می‌یابد. تصور کنید مقدار قابل توجهی از ثروت در روز تغییر مالکیت می‌دهد اما دولت هیچ کنترلی بر روی این تغییر مالکیت نداشته باشد. معلوم است که نتیجه چنین فضایی فرار آحاد اقتصادی از مالیات است. متاسفانه جای خالی یک سیستم اطلاعاتی کامل همواره در اقتصاد ایران حس شده است. شاید مهم‌ترین مثالی که بتواند ضعف سیستم اطلاعاتی در ایران را روایت کند مکانیسم توزیع یارانه باشد. در حالی که انتظار می‌رود سیاستگذار یارانه را تنها بین دهک‌های پایین جامعه توزیع کند، اما امروزه در بین افراد یارانه‌بگیر از طبقات بالای درآمدی نیز می‌توان مشاهده کرد که مهم‌ترین ریشه آن عدم حضور یک سیستم اطلاعاتی مناسب در اقتصاد است. این در حالی است که حضور یک سیستم اطلاعاتی دقیق به بسیاری از کشورها اجازه داده تا سهم مالیات بر عایدی سرمایه مانند خرید ملک و سایر دارایی‌ها را به تدریج افزایش دهند. در ایران برخی اوقات مالیاتی که روی املاک گرفته می‌شود به یک درصد میزان واقعی مالیات نیز نمی‌رسد.
کشورهای دیگر این سیستم اطلاعاتی موثر را چطور ایجاد کرده‌اند که اقتصاد ایران در ایجاد آن شکست خورده است؟
شما چک‌بانکی را در سیستم بانکداری ما در نظر بگیرید و آن را با بقیه کشورهای دنیا مانند کشورهای اروپایی مقایسه کنید. در سیستم بانکی ایران در دهه‌های اخیر چک قابلیت صدور در وجه حامل را داشته است. این شرایط باعث شده تا هزاران تراکنش بانکی به پشتوانه یک چک انجام گیرد اما هیچ ردی از خود در سیستم داده دولت بر جای نگذارد. ممکن است در این میان بسیاری از افراد از این طریق دارایی‌هایی مانند سکه، ارز و مسکن خرید کنند اما هیچ مالیاتی پرداخت نکنند. اما چنین شرایطی در کشورهای اروپایی وجود ندارد. در این کشورها بانک‌ها نقش محوری بازی می‌کنند و تراکنش‌های مالی از طریق کارت‌های اعتباری از صافی بانک‌ها عبور می‌کنند. به‌علاوه، چک در وجه عامل در سیستم بانکی کشورهای توسعه‌یافته وجود ندارد تا از طریق آن زمینه برای فرار مالیاتی فراهم شود. در عمده کشورهای توسعه‌یافته شرایط به گونه‌ای است که حتی اگر فرصت فرار مالیاتی برای فعالان اقتصادی ایجاد شود، افراد به اندازه کافی انگیزه دارند تا مالیات خود را پرداخت کنند.
منظورتان از انگیزه چیست؟
فرهنگ پرداخت مالیات به عنوان یک شاخص اجتماعی بخشی از فرار مالیاتی را توضیح می‌دهد اما عوامل دیگر نقش مهم‌تری دارند. علاوه بر سیستم اطلاعاتی، یکی دیگر از مهم‌ترین عواملی که میزان فرار مالیاتی را در جامعه توضیح می‌دهد بحث هزینه-فایده تخطی است. یک فرد اقتصادی همواره برای اخذ هر تصمیم هزینه‌ها و منافع تصمیم خود را در نظر گرفته، سپس سود خالص را محاسبه می‌کند و در نهایت اقدام به اخذ تصمیم می‌کند. تصمیم به فرار یا عدم فرار مالیاتی نیز از این قضیه مستثنی نیست و مانند هر تصمیم دیگری این فرآیند را طی می‌کند. فرد ابتدا منافع انتظاری حاصل از عدم پرداخت مالیات را که همان حجم مالیاتی است که قرار بود پرداخت کند، محاسبه می‌کند. سپس یک احتمال برای آشکار شدن رفتار غیرقانونی خود لحاظ می‌کند و هزینه عدم پرداخت مالیات را نیز تخمین می‌زند. در اینجا هزینه عدم پرداخت مالیات جریمه‌ای است که در صورت آشکار شدن تخطی او برای سیاستگذار در نظر گرفته می‌شود. این جریمه بسته به قانونگذاری کشورها ممکن است مالی یا حتی غیرمالی باشد. هرچه میزان منافع بیشتر از هزینه باشد افراد انگیزه بیشتری برای تخطی و اقدام به فرار مالیاتی پیدا می‌کنند. اما در صورتی که هزینه تخطی بالا تخمین زده شود فرد با احتمال کمتری اقدام به فرار مالیاتی می‌کند. در واقع همین بحث هزینه-فایده افراد است که بین کشورها مرز ایجاد می‌کند. دو عامل «احتمال آشکار شدن تخطی» و «جریمه تخطی» نقش کلیدی در ارزیابی این تصمیم هزینه-فایده بازی می‌کنند. در بسیاری از کشورهای خارجی هزینه تخطی به حدی بالاست که افراد انگیزه لازم برای فرار مالیاتی ندارند. اما در اقتصاد ایران اگر فرار مالیاتی مکرراً اتفاق بیفتد و این اقدام از چشمان سیاستگذار پوشیده بماند، احتمال آشکار شدن رفتار کاهش یافته و فرار مالیاتی به یک رفتار اجتماعی تبدیل می‌شود.
البته عامل دیگری که انگیزه فرار مالیاتی را توضیح می‌دهد سیستم مالیاتی حاکم بر جامعه و بینش سیاستگذار در خصوص عدالت اقتصادی است.
به عقیده شما چرا فرار مالیاتی در بازار خدمات پزشکی چشمگیر شده است؟ چه عامل یا مجموعه عواملی صنعت پزشکی را از سایر صنایع جدا کرده است؟
علاوه بر موارد سه‌گانه مطرح‌شده در مباحث قبلی از جمله بحث هزینه-فایده تخطی، یکی دیگر از مهم‌ترین عواملی که باعث شده تا فرار مالیاتی در بازار خدمات پزشکی متداول شود، میزان حجم اسکناسی است که افراد می‌توانند نگهداری کنند. به نظر من سیستم بانکی و در مجموع شرایط اجتماعی باعث شده تا افراد نسبتاً حجم قابل توجهی اسکناس را همواره با خود داشته باشند. هرچه افراد مجاز به حمل اسکناس بیشتری شوند یا این رفتار در جامعه متداول شود، زمینه برای فرار مالیانی برای پزشکان بیشتر فراهم است. در سوی مقابل، هر چه جامعه به این سمت حرکت کند که به جای اسکناس، اعتبار خود را در حساب بانکی خود نگهداری کند از یک طرف زمینه برای شفافیت اطلاعات فراهم می‌شود و از طرف دیگر فرصت تخطی از پزشکان گرفته می‌شود. به نظر من حجم پول قابل حمل در ایران نسبتاً بالاست که این خود زمینه را برای فرار مالیاتی فراهم کرده است. این در حالی است که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته حجم اسکناس حمل‌شده نسبت به قیمت خدمات پزشکی بسیار پایین‌تر است. این خود باعث شده تا زمینه تخطی برای پزشکان تنگ‌تر شود.
برخی کارشناسان عقیده دارند میزان فرار مالیاتی تا حدی به ساختار بازار بستگی دارد؛ به طوری که هرچه بازار متمایل به انحصاری باشد عوامل بازار دست بازتری برای فرار مالیاتی دارند اما در یک بازار رقابتی نیروهای فشار بازار مجال فرار مالیات را به بازیگران بازار نمی‌دهند. به عقیده شما ساختار بازار نقشی در بالا بودن فرار مالیاتی در صنعت پزشکی ایفا کرده است؟
بله، ساختار بازار در مقیاس فرار مالیاتی اتفاق می‌افتد که در بازارها تاثیر می‌گذارد اما به نظرم نقش ثانویه دارد و عوامل دیگری که مهم‌ترین آنها قبلاً ذکر شده نقش مهم‌تر و مسلطی ایفا می‌کنند. بازار خدمات پزشکی را نمی‌توان به طور کلی یک نوع بازار در نظر گرفت. به عنوان مثال نمی‌توانیم بگوییم بازار پزشکی در ایران مطلقاً یک بازار انحصاری یا رقابتی است. بلکه به حد چشمگیری به نوع خدمات پزشکی بستگی دارد. به طور کلی هرچه از سمت خدمات پزشکی عمومی به سمت تخصصی حرکت کنیم، درجه رقابت در بازار کم شده و به درجه انحصار افزوده می‌شود. به عنوان مثال خدمت عمل مغز یا عمل قلب یک بازار تقریباً انحصاری است؛ به ویژه در شهرهای کوچک. بالطبع در بازارهای انحصاری دریافت‌کننده خدمات قدرت چانه‌زنی کمتری دارد چون می‌داند که به اندازه کافی نمی‌تواند عرضه‌کننده خدمت پیدا کند. بنابراین درجه آزادی عمل پزشکان در بازار خدمات پزشکی که رنگ و بوی انحصاری دارند بیشتر بوده و احتمالاً میزان فرار مالیات نیز بیشتر خواهد بود. البته باید تاکید کرد که در کنار ساختار بازار، عوامل مهم‌تری دلیل فرار مالیاتی را در بازار خدمات پزشکی توضیح می‌دهند.
گزارش‌های غیررسمی تخمین‌های مختلفی از میزان فرار مالیاتی در بازار خدمات پزشکی ارائه داده‌اند. اخیراً حجم فرار مالیاتی حدود هفت هزار و 500 میلیارد تخمین زده شده است که اگر این مقدار درست باشد، بخش قابل توجهی از کسری سالانه بودجه را می‌تواند پوشش دهد. شما تخمینی از مقدار فرار مالیاتی دارید؟
اگرچه تخمین دقیقی از میزان فرار مالیات نیست اما با تدقیق در نرخ مالیات در پایه‌های مالیاتی عمق ناکارایی‌ها برملا می‌شود. در یک دسته‌بندی سمت تولید اقتصاد ایران به سه دسته صنعت، کشاورزی و خدمات تبدیل می‌شود. سهم خدمات در تولید سالانه در اقتصاد ایران چیزی حدود 56 درصد است. بنابراین انتظار می‌رود این بخش سهم قابل توجهی در مالیات نیز داشته باشد. اما واقعیت برعکس است. کل مالیات بر مشاغل حدود هشت درصد است که خدمات پزشکی در این گروه نیز قرار می‌گیرند. این در حالی است که مالیات بر حقوق چیزی حدود 20 درصد است. بنابراین بخشی از اقتصاد که در سمت تولید نقش مسلط بازی می‌کند، در سمت پرداخت مالیات نقش مغلوب دارد و بخش ناچیزی از مالیات را تامین می‌کند. این شرایط به خوبی راوی این نکته است که لازم است هم در حوزه پایه‌های مالیاتی هم در خصوص نرخ مالیات بازبینی لازم صورت گیرد. به عنوان مثال کارگری با درآمد ناچیز را در نظر بگیرید که باید حدود 20 درصد از درآمد خود را صرف مالیات کند اما در کنار او این نرخ مالیات برای پزشک که در طبقه بالاتر جامعه قرار می‌گیرد کمتر است.
به عقیده برخی کارشناسان اگر سیاستگذار وجود دستگاه پوز را برای مطب‌های پزشکی ضروری کند، تا حد قابل توجهی فرار مالیاتی کاهش پیدا می‌کند. شما تا چه حد این ایده را قبول دارید؟
طبیعی است که اگر دستگاه کارتخوان در همه مطب‌ها وجود داشته باشد و تمامی مبادلات مالی بین پزشک و بیمار از طریق کارتخوان صورت گیرد، فرار مالیاتی در این صنعت به حداقل می‌رسد. اما آیا انگیزه‌ای وجود دارد تا پزشک را وادار به تادیه دستمزد از طریق دستگاه کارتخوان کند؟ به عبارت دیگر آیا تنها با اجباری کردن حضور دستگاه کارتخوان، مشکل فرار مالیاتی حل می‌شود؟ مطمئناً تنها وضع این قانون که پزشکان مجبور به استفاده از دستگاه کارتخوان هستند نمی‌تواند فرار مالیاتی را کاهش دهد. باید ملاحظات دیگر نیز مورد توجه سیاستگذار قرار گیرند.
مثلاً چه ملاحظاتی؟
برای پاسخ به این سوال باید به تجربه دیگر کشورها مراجعه کرد. بررسی تجربه کشورهای پیشرفته در خصوص مهار فرار مالیاتی راوی وجود سه ابزار مختلف است. اولین ابزار مکانیسم نظارت است که نقش قابل ملاحظه‌ای در مهار فرار مالیاتی در بسیاری از کشورهای پیشرفته ایفا می‌کند. در کشورهای پیشرفته سیاستگذار تکنیک‌های نظارتی متعددی را برای مهار فرار مالیاتی به کار می‌گیرد. به عنوان مثال در بسیاری از صنایع بازرسان مالیاتی به صورت تصادفی در مدت‌های معین بازارهای مختلف را بازرسی کرده و در صورت مشاهده تخطی، جریمه‌های سنگینی را برای بازیگر متخطی وضع می‌کنند. این جریمه‌ها در برخی موارد به حدی است که حتی اگر خدمات‌دهنده احتمال حضور بازرسان را کم تخمین بزند، هنوز انگیزه‌ای برای فرار مالیاتی ندارد. نتیجه این است که خدمات‌دهنده که در اینجا می‌تواند پزشک باشد، در بلندمدت به این نتیجه می‌رسد که باید مالیات خود را پرداخت کرده و این در جامعه نهادینه می‌شود. به نظر من این روش اگرچه می‌تواند هزینه‌بر باشد، اما تا حدودی موثر است. دومین تکنیک مورد استفاده در کشورهای خارجی استفاده از سیستم تشویق در کنار تنبیه است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در یک سیستم که تنها تنبیه در بازار مورد استفاده قرار می‌گیرد، سیاستگذار با سرعت کمتری به هدف خود می‌رسد. این در حالی است که سیستمی که تشویق را در کنار تنبیه استفاده می‌کند رفتار مطلوب را با سرعت بیشتر و هزینه کمتری نهادینه می‌کند. در بسیاری از کشورها سیستم تنبیه و تشویق در کنار یکدیگر اثر مثبت قابل ملاحظه‌ای روی کاهش فرار مالیات داشته‌اند. سومین تکنیک نهادینه کردن این باور اجتماعی است که پرداختن مالیات یک وظیفه است. در صورتی که هم ارائه‌کننده خدمات و هم دریافت‌کننده خدمات به این بینش برسند که مالیات به عنوان یک وظیفه اجباری تلقی می‌شود احتمال تخطی از سوی ارائه‌دهنده خدمات کاهش می‌یابد. تصور کنید که فرد دریافت‌کننده خدمات که در مثال پزشکی بیمار است به اهمیت مالیات در اقتصاد آگاه بود. بالطبع، در مقابل پیشنهاد به پرداخت نقدی، مقاومت بیشتری می‌کرد. نتیجه چنین رفتار اجتماعی کاهش فرار مالیاتی در بلندمدت است. البته رسیدن به این باور مستلزم این است که جامعه به این نتیجه برسد که مالیات پرداخت‌شده به دولت از طریق رفاه ناشی از ارائه خدمات عمومی به خود فرد برمی‌گردد. اگر این باور در جامعه شکل بگیرد، افراد مالیات را به عنوان یک هزینه لحاظ نمی‌کنند. البته متاسفانه شرایطی که در دهه‌های اخیر بر اقتصاد کلان ایران حاکم بوده زمینه را برای نهادینه کردن این باور تنگ کرده است. در دهه‌های اخیر دولت همواره منابع نفتی را به عنوان یک منبع پایدار تلقی کرده و مانند کشورهای دنیا به سمت تنوع‌سازی و گسترش مالیات حرکت نکرده است. هرچه دولت زودتر در راستای تقویت سمت مالیات تلاش کند انتظار می‌رود این رفتار زودتر در جامعه نهادینه شود. اما در صورتی که نگرش سیاستگذار به نفت تغییر نکند همواره فرار مالیاتی در ایران وجود خواهد داشت.
