عوامل سلطه‌گری در فرآیند بودجه‌ریزی
شاخص‌های موثر بر بودجه‌ریزی مناسب چیست؟
بودجه برشی یک‌ساله از تحقق اهدافی است که منجر به دستیابی به آرمان‌های جامعه می‌شود که همه اجزای آن در یک راستا و جهت مشخص قرار می‌گیرند. در این نظام برنامه‌ریزی، هیچ سرفصل یا عنوانی خارج از اصول قابل قبول و فنی و مغایر با جهت‌گیری کلی اسناد بالادست موضوعیت نمی‌یابد. در این نظام عوامل ذی‌نفع و ذی‌نفوذ شناخته‌شده هستند و به طور خودکار نظام برنامه‌ریزی به گونه‌ای عمل می‌کند که اثرات عوامل مذکور در راستای حرکت کلی توسعه کشور باشد.
بودجه برشی یک‌ساله از تحقق اهدافی است که منجر به دستیابی به آرمان‌های جامعه می‌شود که همه اجزای آن در یک راستا و جهت مشخص قرار می‌گیرند. در این نظام برنامه‌ریزی، هیچ سرفصل یا عنوانی خارج از اصول قابل قبول و فنی و مغایر با جهت‌گیری کلی اسناد بالادست موضوعیت نمی‌یابد. در این نظام عوامل ذی‌نفع و ذی‌نفوذ شناخته‌شده هستند و به طور خودکار نظام برنامه‌ریزی به گونه‌ای عمل می‌کند که اثرات عوامل مذکور در راستای حرکت کلی توسعه کشور باشد.
نظام بودجه‌ریزی متاثر از نظم اقتصاد سیاسی و تبلور دقیقی از روش حکمرانی و حکومت‌داری، کیفیت توزیع قدرت سیاسی و اقتصادی در جامعه، سطح توسعه‌یافتگی مردم‌سالاری و دانش فنی و نشان‌دهنده محتوای جهت‌گیری کشور در فرآیند توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است. از محتوای سند بودجه می‌توان بسیاری از خصوصیات و ویژگی‌های نظام اداری و حکومتی را شناسایی کرد و بالاخره میزان پیشرفت و تکامل روش‌های عملی تهیه و تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه اثر تعیین کننده‌ای بر علمی و کارا بودن شیوه‌های فنی اداره جامعه دارد.
برای شناخت مشکلات نظام بودجه‌ریزی و خصوصاً حصول این نتیجه که عوامل ذی‌نفوذ نظام بودجه‌ریزی را تحت سلطه خود درآورده‌اند، در ابتدا می‌توان برخی شاخص‌های موثر بر حکمرانی خود و نظام مناسب برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی برای آن را مورد توجه قرار داد:
1- سازمان و تشکیلات، مقیاس و ماموریت‌های دولت
در کشوری که دولت منتخب مردم در اندازه و مقیاس منطقی قرار دارد، سازمان و تشکیلات چابک و کارآمدی هم دارد و در محدوده مشخص که ایجاد زیربناها و بسترهای لازم برای حفظ امنیت و آسایش شهروندان و فعالیت بازارهای کسب‌وکار است و انجام فعالیت‌هایی که بخش‌های خصوصی قادر نیستند یا تمایل ندارند آنها را به انجام برسانند، حضور دارد، بودجه سند دخل و خرج یک دولت شایسته است. منابع بودجه برای این دولت محدود است و مردم و فعالان بخش خصوصی در ازای دریافت خدمات از سوی دولت آن منابع را تامین می‌کنند و همواره طلبکار و دولت خدمتگزار و بدهکار به آنهاست. در این جامعه، قوه قانونگذاری که نماینده شایسته مردم است، تمایلی به درج مخارجی خارج از چارچوب‌های پذیرفته‌شده حکمرانی شایسته ندارد. دولت هم قادر نیست و منابعی در اختیار ندارد که تسلیم عوامل ذی‌نفوذ شود. مردم و رای‌دهندگان طلبکاران ممتاز دولت هستند و دولت اگر بدون دلیل قانع‌کننده‌ای در تامین منافع آنها کوتاهی کند بازخواست می‌شود و در نهایت سقوط می‌کند. در شیوه بودجه‌ریزی که در این‌گونه جوامع و دولت‌ها به کار گرفته می‌شود، هیچ هزینه‌ای بدون دلیل منطقی و ارتباط مناسب با اهداف جامعه امکان درج در سند بودجه ندارد. دولت در ازای مالیات و عوارضی که از جامعه اخذ می‌کند (و منابعش محدود به همین سرفصل‌هاست) متعهد به پاسخگویی است. نظام بودجه‌ریزی در این موارد نمی‌تواند شفاف، صریح، منطقی و قانونمند نباشد.
2- تفاوت بین منابع و مصارف کل کشور و دولت
اگر دولت در جایگاه مناسب خود قرار داشته باشد و ماموریت‌های اصلی خود را پیگیری کند، در اقتصاد نمی‌توان حضوری انحصاری داشته باشد و اگر در جامعه نهادهای شبه‌دولتی هم شکل نگرفته باشند، بخش خصوصی در راستای صرفه و صلاح اقتصادی و مالی خود، در بستری که دولت شایسته فراهم کرده است، فعالیت می‌کند. در این حالت گردش منابع و مصارف کل کشور با گردش منابع و مصارف دولت در یک بازه زمانی مشخص کاملاً متفاوت خواهد بود. در این‌گونه جوامع است که تناسب منطقی بین رقم منابع و مصارف بودجه دولت با رقم تولید کل کشور برقرار می‌شود. به این ترتیب در جدول منابع و مصارف بودجه دولت و خصوصاً در بخش مصارف و هزینه‌ها، امکان لحاظ کردن سرفصلی خارج از عناوین ماموریت‌های دولت و شرح وظایفی که در چارچوب اهداف اصلی درست است وجود ندارد. تلاش گروه‌های ذی‌نفوذ برای بهره‌مندی از منابع بودجه دولت در این شرایط به نتیجه نمی‌رسد.
3- منابع بودجه دولت
در صورت کارآمدی قانون به عنوان یکی از ارکان نظام برنامه‌ریزی، منابع بودجه دولت شایسته که دارای جایگاه انحصاری در تصدی‌گری و عملیات اقتصادی هم نیست، از محل بخشی از منافعی که بخش خصوصی و مردم از محل فعالیت‌های اقتصادی به دست می‌آورند متناسب با قیمت تمام‌شده ارائه خدمات دولتی، تامین می‌شود. در این جوامع ثروت‌های طبیعی، منابع و معادن تجدیدناپذیر ارزنده و اقتصادی، بهطور واقعی متعلق به مردم است و دولت حاکمیت بلامنازع و انحصاری نسبت به آنها ندارد و صرفاً در جایگاه نمایندگی مردم، حقوق عمومی را از طریق وضع عوارض، بهره مالکانه و... از فعالان بخش خصوصی که بهره‌بردار ثروت‌های مذکور هستند، دریافت می‌کند. منابعی که از محل بهره‌برداری از ثروت‌های طبیعی به دست می‌آید در اختیار دولت قرار می‌گیرد تا به مصرف ایجاد سرمایه‌ها، زیرساخت‌ها و زیربناهای سرمایه‌ای جایگزین در جامعه برسد. در صورت کارآمدی قانون و وفاداری و رعایت کامل و واقعی آن توسط دولت و عوامل ذی‌نفوذ، منبعی برای استفاده از منابع خارج از مجوزهای قانونی و سند بودجه وجود ندارد.
4- فرآیند کارایی بودجه‌ریزی
در جوامعی که نظام برنامه‌ریزی موفق و کارا دارند، اتاق فکر و نهاد عالی برنامه‌ریزی با صلاحیت و مناسبی هم دارند. بودجه‌ریزی یک فرآیند علمی و تخصصی و پیچیده است که در صورت عدم برخورداری از اقتدار و تخصص لازم به راحتی در کنترل سیاستمدارانی قرار می‌گیرد که عوامل سیاسی نسبت به منافع عمومی اقتصادی برای آنها اولویت دارد. صلاحیت نهاد عالی برنامه‌ریزی تنها از طریق به‌کارگیری نیروی انسانی شایسته و با صلاحیت ایجاد نمی‌شود، بلکه مدیران عالی‌رتبه اجرایی و قانونگذاری باید بپذیرند که محصول فرآیند بودجه‌ریزی نتیجه اقدامات و عملیات حرفه‌ای و کارشناسی است و باید به نتایج و محصولات این فرآیند باور داشته باشند. همچنین قوانین و مقررات و ضوابط موثر بر بودجه‌ریزی هم باید کارا و کامل باشد. قانون مناسب از دخالت‌های غیرحرفه‌ای، رانت‌جویانه و مغایر با حرکت کلی توسعه کشور در فرآیند تنظیم و تصویب بودجه جلوگیری می‌کند.
نبود هریک از شرایط فوق در نظام برنامه‌ریزی به هرج و مرج و دخالت‌های ناروا در بودجه می‌انجامد و عدم کارایی کامل بودجه نتیجه فقدان همه شرایط مذکور است. در ایران، نقطه شروع همه عدم کارایی‌ها و اختلالات در فرآیند تهیه و تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه، مشکلاتی است که در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی وجود دارد.
طی یک روند بلندمدت، سند بودجه در ایران از مبانی علمی و فنی خود فاصله گرفته و در حد یک جدول توزیع منابع بین گروه‌های ذی‌نفع سیاسی و اقتصادی نزول کرده است. در حالی که با حضور انحصاری و وسیع دولت در فعالیت‌های اقتصادی، استفاده از روش‌های سنتی یا افزایشی در بودجه‌ریزی، کارایی و شفافیت ندارد، هنوز هم با استفاده از این روش‌ها سیاهه‌ای از سرفصل‌های منابع و مصارف به نام بودجه تهیه می‌شود که ارتباط علت و معلولی آن با اسناد بالادست و اهداف و سیاست‌های برنامه‌های میان‌مدت و آرمان‌های سند چشم‌انداز (برنامه بلندمدت) کشور مشخص نیست. به‌رغم اینکه طی سال‌های اخیر تلاش‌های بسیاری برای استفاده از روش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد صورت گرفته و حداقل در آرایش جدول‌های بودجه اثرات آن مشاهده می‌شود، ولی از ارقام منابع و مصارف بودجه نمی‌توان مقادیر و کیفیت محصولات و اهداف اجرای بودجه را شناسایی کرد. به همین دلیل است که افزایش سرفصل‌های مصارف یا ذی‌نفعان سلطه‌گر در بهره‌مندی از منابع کشور، اختلالات محتوم اقتصادی و مالی‌ای که بر کشور تحمیل می‌شود و فرصت از دست‌رفته عدم تحقق اهداف را ایجاد می‌کند، قابل شناسایی نیست. در وضعیت فعلی که منابع بودجه به شدت محدود شده است، هرزرفت منابع هم از طریق لحاظ کردن بودجه برای نهادهای مختلف (شبه‌دولتی) به وجود می‌آید و هم پیش‌بینی‌ها بهطور دقیق و واقعی صورت نمی‌گیرد. بدون تردید عدم کارایی نظام بودجه‌ریزی فرصت مناسبی برای استفاده‌های نامطلوب گروه‌های ذی‌نفوذ و ذی‌نفع از منابع محدود بودجه را فراهم کرده است.
