نمی‌توانیم تمیز فکر کنیم
کوثر یوسفی از دلایل عقب‌گرد نظام تعرفه‌ای ایران در سال‌های اخیر می‌گوید
کوثر یوسفی می‌گوید: ما از صنایعی که ورشکسته هستند و باید از چرخه تولید خارج شوند آنقدر حمایت تعرفه‌ای می‌کنیم تا باقی بمانند و به اصطلاح، جلوی تخریب خلاق را گرفته‌ایم.
نظام تعرفه‌ای ایران، این روزها اما و اگرهای بسیاری را با خود به همراه دارد. نظامی که اگر کارآمد بود، به‌طور قطع می‌توانست بخشی از مشکلات اقتصادی و تجاری این روزهای کشور را نداشته باشد. نبود ایران در پیمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی گمرکی، زمینه را به نحوی پیش برده است که بسیاری از کشورها، به دلیل همین ناکارآمدی‌های تعرفه‌گذاری، راه تجارت غیررسمی با ایران را بر تجارت رسمی ترجیح می‌دهند و اگر حتی نمی‌توانند از بازار بکر و پرپتانسیل ایران چشم بپوشند، اما حاضر هم نیستند که خود را با نظام تعرفه‌ای ناکارآمد، درگیر کنند. کوثر یوسفی، استادیار موسسه آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی از چالش‌های پیش‌روی نظام تعرفه‌ای ایران می‌گوید.
♦♦♦
در شرایط کنونی اقتصاد ایران، تجارت خارجی مدت‌هاست که از رمق چندانی برخوردار نیست و به دلیل برخی سیاستگذاری‌های غلطی که از سوی دولت در این زمینه انجام شده است، بعضاً نظام تعرفه‌گذاری نیز ذیل این نابسامانی در ریل‌گذاری برای تجارت، تحت تاثیر قرار می‌گیرد. تحلیل شما از وضعیت نظام فعلی تعرفه‌گذاری در ایران چیست و به نظر چه ضعف‌هایی را می‌توان بر آن متصور بود؟
برای یک نظام ایده‌آل تعرفه‌ای، باید چند ویژگی مشخص اعلام کنیم. اول آنکه یک نظام تعرفه‌گذاری که از کارآمدی لازم برای یک اقتصاد برخوردار است، باید در تقابل با سایر شرکای تجاری تعیین شود. ایران با تعدادی از کشورهای دیگر دنیا، در حال مبادله تجاری است. این کشورها برای کالاهایی که از ایران وارد می‌کنند، تعرفه گذاشته‌اند و لازم است که ما در یک فرآیند چانه‌زنی با این کشورها، بتوانیم تعرفه متقابل را اصلاح کنیم. یعنی در مقابل آنکه با کاهش تعرفه واردات به کشورمان به شرکای تجاری‌مان یک امتیاز می‌دهیم، بتوانیم یک امتیاز هم گرفته و تعرفه‌ای را که آنها از صادرکنندگان ما اخذ می‌کنند، کاهش دهیم. البته لزوماً این تعرفه‌گذاری متقابل به معنای کاهش تعرفه نبوده و ممکن است که حتی افزایش تعرفه نیز صورت گیرد؛ اما تعرفه یک ابزار برای توازن قدرت تجارت بین کشورها یا به اصطلاح جنگ تجاری بین کشورهاست؛ همان‌طور که میان آمریکا و چین جنگ تجاری با ابزار تعرفه برقرار است؛ سایر کشورها نیز با این ابزار می‌توانند همدیگر را تهدید کرده یا اگر شریک استراتژیک یکدیگر هستند، به هم امتیاز بدهند. نمونه بارز امتیازدهی، سیاست ایالات‌متحده آمریکا بعد از تفکیک کره جنوبی از کره شمالی است؛ به نحوی که امتیازات تعرفه‌ای متعددی که به کره جنوبی داده شد، فرصتی را فراهم کرد تا کالاهای کره‌ای به این سرزمین پهناور و ثروتمند صادر شده و موتور رشد صنعتی در بازار کره جنوبی را به حرکت درآورد. ویژگی دوم نظام تعرفه‌ای کارآمد به اثرگذاری آن بر رابطه مبادله مرتبط می‌شود. رابطه مبادله از نسبت قیمت کالای واحد صادراتی هر کشور به کالای واحد وارداتی همان کشور به دست می‌آید و هرچه بزرگ‌تر باشد به منزله آن است که آن کشور، کالاهای با ارزش‌افزوده پایین‌تر را وارد و آنها را تبدیل به کالاهای با ارزش‌افزوده بالاتر کرده و صادر می‌کند. به عبارت دیگر، سهم هر کشور را در تولید ارزش‌افزوده جهانی نشان می‌دهد و هرچه بزرگ‌تر باشد، آن کشور از توان بالاتری برای خرید در بازارهای جهانی به ازای هر واحد کالای عرضه‌شده برخوردار است. اینک کشوری را در نظر بگیرید که کالایی را با حجم بالا وارد می‌کند؛ به‌طوری که عرضه‌کنندگان آن کالا که در کشور صادرکننده قرار دارند، علاقه‌مند باشند این بازار بزرگ را برای خود حفظ کنند. در چنین شرایطی، تعرفه‌گذاری سبب می‌شود که بتوان عرضه‌کنندگان خارجی را ناگزیر به کاهش قیمت‌های صادراتی (فوب) کرد. زیرا به محض افزایش تعرفه‌ای، قیمت آن کالا در بازار داخل افزایش می‌یابد که به معنی کاهش تقاضا برای آن کالاست و این امر منجر به کاهش سود عرضه‌کنندگان می‌شود. کشور ما در واردات برنج، یکی از بزرگ‌ترین بازارهای جهانی را در اختیار دارد. بنابراین، عرضه‌کنندگان هندی و پاکستانی این کالا، در واقع چشمشان به بازار ایران است، برای همین، اگر ایران تعرفه‌ای را روی برنج اعمال کند، عرضه‌کنندگان هندی برای اینکه نمی‌خواهند بازار ایران را از دست بدهند؛ قیمت عرضه محصول خود را کاهش می‌دهند؛ چراکه تعرفه‌گذاری بر روی برنج هندی باعث می‌شود که قیمت این کالا در ایران بالا برود و تقاضا برای آن کاهش یابد. از آن‌سو، عرضه‌کنندگان هندی تمایل دارند که این بازار بزرگ ایران را برای خود حفظ کنند؛ پس قیمت عرضه محصول خود را کاهش می‌دهند؛ بنابراین به‌طور خلاصه، افزایش تعرفه بر برنج هندی وارداتی به ایران، منجر به این خواهد شد که قیمت عرضه‌شده از سوی صادرکنندگان هندی هم کاهش یابد. در نتیجه، تعرفه‌گذاری سازوکاری را فعال کرده که معادل با بهبود رابطه مبادله برای ایران است. یعنی قیمت کالای صادراتی به وارداتی افزایش می‌یابد زیرا مخرج کسر که قیمت واحد کالای وارداتی است، کاهش یافته است. یکی از نکات محوری که کشورهای مختلف در تعیین تعرفه به آن توجه می‌کنند، همین رابطه مبادله است. یعنی در کالاهایی که به اصطلاح قدرت چانه‌زنی داشته و کشورها بازار بزرگی را برای عرضه آن در اختیار خود دارند، تعرفه بالا اعمال می‌کنند و در کالاهایی که بازار آنها نسبتاً کوچک است و با تعرفه‌گذاری نمی‌توانند بر قیمت‌های جهانی اثرگذار باشند، لزومی بر تعرفه‌گذاری بالا وجود ندارد. دلیل هم این است که اگر در این کالاها، تعرفه بالا اعمال شود، تمام افزایش قیمتی که به واسطه تعرفه‌گذاری ایجادشده به مصرف‌کننده داخلی منتقل می‌شود، بدون آنکه عرضه‌کننده خارجی قیمت محصول یا کالای خود را کاهش دهد. چراکه اساساً بازار کشور واردکننده آنقدر کوچک است که کوچک‌تر شدن آن اثری بر سود عرضه‌کننده نداشته؛ ضمن اینکه در کالاهایی که قدرت چانه‌زنی بین‌المللی وجود ندارد، تعرفه‌گذاری به مثابه از دست دادن رفاه جامعه است. اثر سوم نظام تعرفه‌گذاری، در تعامل با بخش غیررسمی اقتصاد یا همان قاچاق شکل می‌گیرد. در کشوری که ظرفیت کنترل بخش غیررسمی اقتصاد به هر دلیل، پایین است؛ اگر تعرفه‌گذاری بالا انجام شود، منجر به افزایش سهم بخش غیررسمی از کل اقتصاد خواهد شد. عامل چهارم، اثرات حمایت‌های تعرفه‌ای است. البته توجیهات تئوریکی که نسبت به حمایت تعرفه‌ای عام از صنایع وجود داشت صرفاً در متون دهه‌های 60 و 70 میلادی مشاهده می‌شود. در آن دوران، کشورهای مختلف با اتکای به همین توجیهات تئوریک، سیاست‌های جایگزینی واردات را در پیش گرفتند که موجب کاهش شدید رشد اقتصادی شد و بسیاری از این سیاست‌ها در دهه 80 میلادی متوقف شدند. اکثریت قریب به اتفاق اقتصاددانان بر این نکته اتفاق نظر دارند که حمایت تعرفه‌ای منجر به رشد صنعتی نمی‌شود و اثرات مخرب فساد و لابی در آن آنقدر زیاد است که اگر اثر مثبتی هم وجود داشته باشد آن را خنثی می‌کند. جنگ تجاری اخیر میان ایالات‌متحده و چین را نباید به مثابه مثال نقض بحث بالا برشمرد، زیرا نه‌تنها محاسبات ساده نشان می‌دهد که ایالات‌متحده بازنده اصلی این جنگ است که خود به راه انداخته، بلکه رفتارهای غیرحساب‌شده رئیس‌جمهور فعلی ایالات‌متحده نیز اساساً قابلیت تئوری‌پردازی ندارد.
سوال اینجاست که آیا این چهار ویژگی در نظام تعرفه‌گذاری ایران مشاهده می‌شوند یا اصولاً نقش کدام‌یک را می‌توان پررنگ دانست و کدام‌یک باید بیشتر تقویت شود تا نظام تعرفه‌ای در ایران هم، به سمت کارآمدی پیش رود؟
این چهار ویژگی تمام و کمال در نظام تعرفه‌گذاری ایران اعمال نمی‌شود. ما به دلیل اینکه عضو نظام‌های بین‌المللی در حوزه تجارت خارجی در دنیا نیستیم، تعرفه‌گذاری متقابل به آن شکلی که در سایر کشورها وجود دارد، نداریم. به این معنا که ایران در حوزه توافقات تجارت ترجیحی، فقط با تعداد محدودی از کشورها (حدود هفت تا هشت کشور)، در فهرست بسیار محدودی از کالاها، توافق تجاری برقرار کرده و در آن چارچوب، تعرفه‌گذاری متقابل را انجام می‌دهد؛ ولی آنچه در سایر کشورها مشاهده می‌شود، این است که تعرفه‌گذاری متقابل، با توجه به عضویت آنها در سازمان‌ها و نظام‌های بین‌المللی یا پیمان‌های تجارت آزاد، به‌طور عمومی و نه بر روی کالاهای خاص، انجام گرفته و مشاهده می‌شود که تعرفه‌گذاری متقابل میان دو کشور پیاده‌سازی شده است. این مورد اولی است که در ایران انجام نمی‌شود. در رابطه با بهبود رابطه مبادله نیز، بنده اطلاعی ندارم که سیاستگذاران گمرکی و تجاری کشور، این الگو را در محاسبات خود دخیل کرده باشند و تاکنون نیز مطالعه خاصی در این زمینه در کشورمان ندیده‌ام. البته خود بنده در مطالعات آماری که انجام داده‌ام، اثرگذاری تعرفه‌ها را بر مبنای رابطه مبادله برای ایران محاسبه کرده‌ام. ولی هیچ ارتباط معناداری میان بهبود رابطه مبادله و تعرفه‌گذاری که در حال حاضر اعمال می‌شود، نیافته‌ام. این بدان معناست که لازم است بحث رابطه مبادله در میان کارشناسان تجارت خارجی ما و به‌خصوص محققان پژوهشکده بازرگانی به‌طور جدی دنبال شود. و از سوی دیگر، لازم است سیاستگذاران هنگام تعرفه‌گذاری توجه کنند که آیا این تعرفه قرار است رابطه مبادله را بهبود دهد و به افزایش رفاه کشور منجر شود یا خالص اثر آن منفی است. اگر به دو سازوکار حمایت از صنایع و تعامل با بخش غیررسمی بازگردیم، به نظر می‌رسد این دو سازوکار به‌طور معناداری قابلیت توضیح‌دهندگی تعرفه‌های ایران را دارد. هرچه سطح قاچاق کالا بالاتر باشد، سیاستگذاران تمایل بیشتری به کاهش تعرفه آن کالا یا حداقل جلوگیری از افزایش تعرفه آن دارند؛ همچنین، هرچه اشتغال‌زایی یک صنعت بیشتر باشد، حمایت تعرفه‌ای از آن بیشتر است. نکته جالب توجه این است که اگر به‌جای اشتغال‌زایی، از شاخص بهره‌وری یا ارزش‌افزوده استفاده کنیم، مشاهده می‌شود رابطه بین حمایت تعرفه‌ای و شاخص بهره‌وری، منفی است. این بدان معناست که در ایران، از صنایع با بهره‌وری کمتر، حمایت تعرفه‌ای به عمل می‌آید. اگر بخواهیم حالت حدی را در نظر بگیریم، ما از صنایعی که ورشکسته هستند و باید از چرخه تولید خارج شوند آنقدر حمایت تعرفه‌ای می‌کنیم تا باقی بمانند و به اصطلاح، جلوی تخریب خلاق را گرفته‌ایم.
حال سوال اصلی این است که نظام تعرفه‌گذاری ایران با تمام جوانبی که پیاده‌سازی می‌شود، چه معنایی هم برای تجارت دارد؟
بالا بودن تعرفه‌ها، یک بحث است و وجود ناهمگونی‌های متعدد، بحث دیگری است؛ ببینید، اگر تعرفه همه کالاها مانند هم بود و برای مثال، قرار بود از تمامی کالاها 20 درصد تعرفه گرفته شود، واردکننده کمتر سردرگم می‌شود. وضعیت فعلی تعرفه‌گذاری کالاها در ایران گویای تفاوت‌های بسیار زیاد تعرفه‌ای میان کالاهایی است که در یک زیرگروه و به اصطلاح جانشین هم هستند. این ناهمگونی‌های تعرفه‌ای وجود دارند و در حالت خوش‌بینانه، موجب گیج شدن واردکنندگان کشور و افزایش هزینه‌های بازرسی گمرکی می‌شود و در حالت‌های دیگر، موجب غلط‌اظهاری یا ایجاد فساد در بازرسی گمرکی خواهد شد.
علاوه بر نظام تعرفه‌ای، موانع غیرتعرفه‌ای نیز حائز اهمیت هستند. یکی از تحقیقات بانک جهانی نشان می‌دهد تسهیل فرآیندهای گمرکی معادل با کاهش 20درصدی تعرفه‌هاست. بنابراین نباید از آنها غافل شویم. غیرشفاف بودن، تغییرات روزانه و به اصطلاح شلختگی قوانین وارداتی ایران، یک معضل جداگانه است. سیاستگذاران محترم باید توجه داشته باشند تعرفه‌های گمرکی و قوانین تجارت از عوامل مهم تعیین‌کننده فضای کسب‌وکارند. اگر هر روز تغییر داده شوند محیط کسب‌وکار دچار آشفتگی می‌شود. از منظر تکنیک‌های گمرکی نیز کشور ما راه بلندی در پیش دارد. واقعیت آن است که در حال حاضر، اکثر قریب به اتفاق کشورهای جهان به تفاهم‌نامه تسهیل تجارت گمرکی (Trade Facilitation Agreements) پیوسته‌اند؛ در حالی که روش‌های گمرکی ما، فاصله زیادی با استانداردهای جهانی دارد هر چند که در سال‌های اخیر تلاش‌های قابل ملاحظه‌ای صورت گرفته که جای تقدیر دارد و هم منجر به تسریع در فرآیندها و هم موجب کاهش فساد شده است.
اصولاً تعرفه بالای گمرکی را می‌توان نشان‌دهنده بیماری در اقتصاد ایران دانست؟
ببینید، تعرفه‌های گمرکی یا مالیات گمرکی بخشی از درآمدهای مالیاتی کشور هستند. هم به لحاظ تئوریک و هم با استفاده از داده‌های کشورهای مختلف می‌توان نشان داد که هرچه نظام مالیاتی پیشرفته‌تر باشد، از سهم مالیات گمرکی کاسته می‌شود و بر سهم مالیات بر ارزش‌افزوده و مالیات بر مصرف افزوده می‌شود. در کشور ما، بالا بودن سهم مالیات گمرکی نشان از آن دارد که نظام مالیاتی در ایران توسعه‌نیافته است.
به هر حال تجربه نشان داده که در دهه‌های گذشته، دولت‌ها علاقه‌ای به آزادسازی تجاری نداشته‌اند و اتفاقاً در جاهایی که تعرفه‌گذاری صورت گرفته، کاملاً مسبب رانت و فساد بوده است؟
در برنامه سوم توسعه، حرکت‌هایی برای اصلاح نظام تعرفه‌ای انجام شده است؛ ولی شاهد عقب‌گردهایی در سال‌های بعد بوده‌ایم. به عنوان مثال، قانون تجمیع عوارض (مصوب 1381)، اگرچه در سال‌های ابتدایی، با استقبال خوبی مواجه شد و به خوبی اجرا شد؛ ولی در سال‌های بعد، مجدداً به تعدد عوارض بازگشته‌ایم. البته اینکه چرا این عقب‌گردها اتفاق می‌افتد خود صورت سوال است. چرا در سایر کشورها چنین عقب‌گردهایی کمتر دیده می‌شود؟ چرا در کشورها به نظر می‌رسد اصلاح قوانین مرتباً دچار چرخه باطلی می‌شود که به ضد خود تبدیل می‌شود؟ خود اینها صورت سوال هستند و در واقع، بیان مشکلات ما به زبان‌های مختلف هستند. عامل این عقب‌گردها را باید پیدا کرد. من چند عامل زیر را برای عقب‌گرد در زمینه قوانین تجارت خارجی می‌توانم دسته‌بندی کنم. اول آنکه به نظر می‌رسد سیاستگذاران تجارت خارجی نسبت به رفاه کل جامعه که شامل رفاه مصرف‌کننده و رفاه تولیدکننده می‌شود غافل هستند. یا بهتر بگویم، اتحادیه‌های تولیدی صدای بلندتری دارد به‌طوری که رفاه مصرف‌کننده نادیده انگاشته می‌شود. لازم است که رفاه کل، در تابع هدف سیاستگذاری قرار گیرد و از نگاه‌های بخشی و خرد، دست کشیده شود. افزون بر آن، لازم است که دانش اقتصادی ما، در زمینه تجارت به‌روز شود. به نظر می‌رسد بخش عمده‌ای از معضلات ما ناشی از نبود دانش کافی است. ما همان‌طور که دچار تناقضات متعددی در زندگی روزمره‌مان هستیم که زندگی ما را از یک زندگی منطقی و متناسب با یک انسان علمی دور کرده است، در سیاستگذاری نیز دچار همان تناقضات هستیم و نمی‌توانیم به اصطلاح تمیز فکر کنیم. بازماندگی کشورمان از پیمان‌های جهانی نیز مزید بر علت شده و بر وضعیت نامطلوب سطح کارشناسی‌مان در تجارت بین‌الملل دامن زده است.
نکته نهایی که به‌زعم بنده در اصلاح‌ناپذیری سیاستگذاری موثر است، گره خوردن منافع سازمان‌های مختلف با این سیاست‌هاست. توجه بفرمایید که بخشی از بودجه سازمان‌های دولتی از محل درآمدهای اختصاصی می‌آید. برای مثال، بخش به ظاهر کوچکی از تعرفه‌های گمرکی به نام درآمد اختصاصی گمرک شناخته می‌شود که منبع اصلی پاداش و مزایای کارکنان آن است. سازمان استاندارد بخشی از درآمد ناشی از صدور استاندارد واردات را به عنوان درآمد اختصاصی در اختیار دارد. مناطق آزاد و ویژه کشور تقریباً تمامی عوارض این مناطق را به عنوان درآمد اختصاصی مصرف می‌کنند. به نظر می‌رسد ایجاد این درآمدهای اختصاصی از ابتدا با هدف انگیزه دادن به کارکنان برای اعمال مقتدرانه قوانین بوده است. لیکن وجود این درآمد اختصاصی هرچند که به ظاهر کوچک باشد، چرخه باطلی را فعال می‌کند که خود این سازمان‌ها نسبت به اصلاح وضع وجود متضرر شوند یا حداقل، نگرانی نسبت به متضرر شدن در آنها وجود داشته باشد و از این‌رو مانع از اعمال اصلاحات شوند. ممکن است گفته شود که گمرک مرجع تصمیم‌گیری برای تعرفه‌ها نیست. پاسخ به این سخن آن است که نمایندگان گمرک در جلسات تعرفه‌گذاری حضور دارند. ضمن اینکه گمرک زیرمجموعه وزارت اقتصاد است که در هیات وزیران برای امضای نهایی تعرفه‌ها حضور دارد و حتماً از منافع سازمانی خود دفاع می‌کند که البته جزو وظایفش هم همین حفظ منافع خودش است و نمی‌توان به آن خرده گرفت که چرا کارش را انجام می‌دهد. بلکه دولت محترم و سازمان برنامه باید از تضاد منافع بخشی و ملی جلوگیری و هم‌افزایی ایجاد کنند. برای حل مشکل چنین چرخه باطلی که در بالا اشاره کردم، دولت باید اصطلاحاً از نشان‌دار کردن بودجه بپرهیزد. چه می‌خواهد درآمد اختصاصی از محل قوانین کشور باشد، و چه هر نشان دیگری که به محض درآمدزایی در یک بخش به آن نسبت داده می‌شود و سهم سازمان‌ها از محل آن افزایش درآمدها تعیین می‌شود.
