جلوگیری از کسری بودجه اولویت شماره یک است
الزامات تدوین و تصویب بودجه 98 در گفت‌وگو با سیدعلی مدنی‌زاده
احتمالاً جدی‌ترین مساله در اقتصاد ایران و بودجه سال آینده، غیرقابل پیش‌بینی بودن میزان درآمدهای نفتی و دسترسی به این درآمدهاست. مشخص نیست با وجود تحریم‌های پرفشار علیه ایران و زیر منگنه قرار دادن دست خریداران نفت ایران، سال آینده دولت چه اندازه می‌تواند نفت بفروشد و اگر بفروشد می‌تواند به پولش دسترسی داشته باشد یا خیر.
احتمالاً جدی‌ترین مساله در اقتصاد ایران و بودجه سال آینده، غیرقابل پیش‌بینی بودن میزان درآمدهای نفتی و دسترسی به این درآمدهاست. مشخص نیست با وجود تحریم‌های پرفشار علیه ایران و زیر منگنه قرار دادن دست خریداران نفت ایران، سال آینده دولت چه اندازه می‌تواند نفت بفروشد و اگر بفروشد می‌تواند به پولش دسترسی داشته باشد یا خیر. در چنین شرایطی تدوین بودجه سال آینده با عدم قطعیت بزرگی در بخش درآمدها مواجه است، در حالی که تغییرات بخش مصارف، فزاینده است و تمایل به افزایش هرچه بیشتر آن هم در دولت و هم در مجلس وجود دارد. سیدعلی مدنی‌زاده، اقتصاددان، با اشاره به شرایط کنونی معتقد است سیاستگذار در اولویت اول باید نسبت به کسری در بودجه 98 حساس باشد و اجازه ندهد این بودجه با خوش‌بینی بیش از اندازه در بخش درآمدها بسته شود. این استاد دانشکده اقتصاد و مدیریت شریف می‌گوید نمایندگان مجلس نیز نباید سقف بودجه در لایحه دولت را بالا ببرند و بهترین کمک‌شان، می‌تواند تخصیص کاراتر بودجه و سهیم شدن در مسوولیت حذف و کاهش بودجه‌های غیرضرور باشد. او همچنین اصلاح ساختار نظام یارانه‌ای و قیمت انرژی را الزامی می‌داند که بهتر است دولت و مجلس در هماهنگی با هم تا پایان سال جاری آن را به نتیجه برسانند.
♦♦♦
بودجه سال آینده در شرایطی تدوین و تصویب می‌شود که اقتصاد ایران علاوه بر ابرچالش‌های داخلی، که بسیار در موردشان گفته شده است، با مساله تحریم سخت خارجی هم مواجه است که به احتمال فراوان اثرگذاری بالایی روی منبع اصلی درآمد دولت، یعنی صادرات نفت، می‌گذارد. در چنین شرایطی و با توجه به پیشینه همیشگی سیاستگذار در خلق کسری بودجه، فکر می‌کنید بودجه سال 98 باید چه الزاماتی را رعایت کند و سیاستگذار چه نکاتی را باید مدنظر قرار دهد تا بیش از این گرفتار ناترازی و کسری نشود؟
بودجه سال آینده کشور در شرایطی تدوین و تصویب می‌شود که مساله تحقق درآمدهای نفتی با چند سال گذشته بسیار متفاوت است و اگر فرآیند نهایی کردن بودجه سالانه به همان سیاق و روش معمول گذشته انجام شود، به طور طبیعی به کسری بودجه منجر می‌شود که بار تامینش روی دوش بانک مرکزی سوار می‌شود و در واقع می‌تواند تورم بالایی را برای اقتصاد ایران در پی داشته باشد. بنابراین شاید بتوان یکی از مسائل اصلی و از واجبات بودجه 98 را پوشش عدم تحقق درآمدهای نفتی از منابع و مجراهای دیگر دانست. در واقع همان‌طور که همیشه در نظر به دنبال رسیدن به اقتصاد غیرنفتی و بودجه بدون اتکا یا حداقل کم‌اتکا به درآمد نفت بوده‌ایم؛ این فرصت در حال حاضر ولو به اجبار فراهم شده است. شاید بتوان گفت اکنون تقریباً بهترین زمان برای نهادینه کردن این مساله در جامعه است که اقتصاد ایران هم باید بتواند همانند دیگر اقتصادهای پویا و توسعه‌یافته از مجاری معمول دیگری کسب درآمد کند. اقتصاد ایران باید بتواند وابستگی‌اش را به نفت کم کند. این یک رویکرد مهم در بودجه‌نویسی است که می‌تواند از همین بودجه 98 با جدیت پیگیری شود.
یک رویکرد دیگر که باید مورد توجه قرار گیرد، مدیریت هزینه‌های دولت به قصد کاهش آن است. منظور از کاهش، ابتدا حذف بخشی از ردیف‌های غیرضروری، دوم کم کردن هزینه‌هایی که در اولویت‌های پایین‌تر قرار می‌گیرد و سوم افزایش ندادن حقوق، دستمزد و هزینه‌ها متناسب با تورم سال گذشته است. این سخن قطعاً خلاف انتظاری است که در جامعه وجود دارد یا توسط برخی افراد بیان و تبلیغ می‌شود. به طور قطع قدرت خرید کارگران، کارمندان و بازنشستگان به واسطه افزایش نرخ تورم، کاهش پیدا کرده و در صورت افزایش نیافتن دریافتی، خانوارها دچار مشکلاتی در تامین هزینه‌های خود می‌شوند اما سیاستگذار باید دقت داشته باشد که به ازای هر یک ریال افزایش درآمد کارکنان دولت که در سمت هزینه‌های بودجه قرار می‌گیرد، چندین برابر به افزایش نقدینگی کمک می‌کند؛ چون با وجود نبود منابع مالی، بودجه‌اش دچار کسری می‌شود و تامین این افزایش از طریق بانک مرکزی چند برابر ایجاد نقدینگی می‌کند که اثر تورمی بالایی دارد و قدرت خرید خانوار را بیش از پیش کاهش می‌دهد. با وارد کردن شوک منفی به اقتصاد قطعاً خانوار تحت تاثیر قرار می‌گیرد. افزایش دستمزدها به اندازه تورم، باعث می‌شود که اقتصاد در یک لوپ تورمی گیر بیفتد و عملاً کسی که بیش از همه متضرر می‌شود باز هم کارگران، کارمندان و حقوق‌بگیرها و در کل مردم خواهند بود. به همین دلیل باید در تدوین بودجه، یک مدیریت چندجانبه اعمال شود؛ از یک طرف هزینه‌ها مدیریت شود و از طرف دیگر راه‌های کسب درآمد غیر از نفت ایجاد شود. به نظر من در بودجه سال 98 اولویت شماره یک سیاستگذار باید این باشد که تا حد امکان دچار کسری بودجه نشود.
اگر سیاستگذار بتواند به‌گونه‌ای عمل کند که بودجه دچار کسری نشود، وضعیت کاملاً ایده‌آل است. خوش‌بینانه باید انتظار داشت نهایتاً مقدار افزایش اسمی در هزینه‌های بودجه در حد همان 10 تا 15 درصد نسبت به سال گذشته باشد، به‌‌طوری که بتوان ضریب اطمینان کافی داشت که اقتصاد وارد فاز تورمی نمی‌شود؛ اما اگر دولت یا مجلس بخواهند سقف بودجه را افزایش دهند، این خطر وجود دارد که اقتصاد گرفتار مارپیچ تورم شود. اگر به هر دلیلی سیاستگذار ناتوان از تراز کردن منابع و مصارف در بودجه باشد، قطعاً نباید مرتکب متورم کردن یا زیاد نشان دادن درآمدهای نفتی شود. تکیه بر درآمدهایی که می‌دانیم محقق نمی‌شود، بودجه را به مسیر اشتباهی می‌برد، چون در صورت اعلام کسری می‌توان در بودجه انتشار اوراق دولتی را دید که کسری را پوشش می‌دهد و بانک مرکزی هم با کمک عملیات بازار باز، نرخ‌ها را مدیریت می‌کند. اگر مجلس اجازه دهد دولت علاوه بر آنچه برنامه ششم مشخص کرده، در حد مشخصی اوراق منتشر کند، می‌تواند راهکار مناسبی برای جبران کسری باشد. همچنین مجوز عملیات بازار باز به بانک مرکزی و موظف کردنش به انجام آن، می‌تواند این امید را بدهد که کسری بودجه کمترین اثر ممکن را روی اقتصاد می‌گذارد.
در چنین شرایطی که سیاستگذار باید به شدت روی مصارف بودجه سخت‌گیر و جدی باشد، بعید به نظر می‌رسد برنامه مشخصی برای حوزه هزینه‌بر یارانه دیده شده باشد، چه یارانه نقدی و چه یارانه پنهان در قیمت کالاهایی مانند حامل‌های انرژی. سیاستگذار در قبال مساله غامض اصلاح یارانه‌ها چه باید بکند؟
اصلاح نظام پرداخت یارانه یک اقدام ضروری است که باید انجام شود؛ یعنی برای افزایش درآمد و اصلاح الگوی منابع و مصارف دولت، شفاف‌سازی و عادلانه کردن یارانه‌ها یک امر ضروری است که باید تا پایان سال اتفاق بیفتد. حال اگر دولت به خاطر نگرانی از پیامدهای اجتماعی یا هر دلیل دیگری این کار را تاکنون انجام نداده است، تا پایان سال فرصت دارد به کمک مجلس نسبت به اصلاح نظام یارانه‌ای اقدام کند. اگر این کار را انجام ندهند در وهله اول گرفتار مساله تامین منابع می‌شود و در وهله دوم بستر را برای وقوع تعدیل‌های ناگهانی و جهش‌های بلند قیمتی آماده کرده است. اگر دولت قیمت‌ها را ثابت نگه داشته و تعدیل نکند، نتیجه خطرناکش این است که بعد از تحمل یک مدت زمان محدود، مجبور می‌شود تن به تعدیل‌های بزرگی بدهد که برای اقتصاد بسیار خطرناک است. در واقع بهتر است که یک هموارسازی تدریجی در تعدیل‌ها برنامه‌ریزی شود وگرنه تثبیت قیمت و تن ندادن به تعدیل به جهش‌های چندبرابری منجر می‌شود. معقول است که در یک اقتصاد با تورم مزمن، قیمت‌ها با شیب ملایمی تعدیل شود. این تعدیل خلاف آنچه وانمود می‌شود آثار تورمی بالایی ندارد و محاسبات این را نشان می‌دهد. متاسفانه تجربه ما به جای تعدیل، متمرکز در جهش‌های ناخواسته چندبرابری است که اثر تورم بالایی دارد. این شدنی است که مثلاً در حد 10 تا 20 درصد تعدیل قیمتی داشته باشیم و نظام یارانه‌ای را اصلاح کنیم. می‌توان با همراهی و همکاری مردم و با در پیش گرفتن روش اقناعی برای انجام دادن آنچه به صلاح اقتصاد کشور و عادلانه است، این اصلاح را به پیش برد. تاکید می‌کنم که منظور صرف گران کردن انرژی نیست، بلکه برنامه‌ای کامل است که این یارانه پنهان عادلانه به همه بازگردد.
یکی از ابرچالش‌های اقتصاد ایران مساله نظام بانکی و اصلاح آن است. این بحث مهم چه اندازه به بودجه سالانه کشور مرتبط است و اگر بنا به ضرورت موجود دولت بخواهد اصلاح نظام بانکی را پیش ببرد، با توجه به هزینه بالای این اصلاح، چه نکاتی را باید در بودجه رعایت کند؟
اصلاح نظام بانکی یک مساله چندبُعدی است؛ یک بُعد آن جنبه تامین هزینه‌های مستقیمی است که ممکن است در اثر اصلاح کردن ترازنامه‌های بانکی صرف شود. جنبه دیگر اینکه اصلاح نظام بانکی در واقع اصلاح یکسری سازوکار است که پس از اصلاح ترازنامه‌ها، مهم‌ترینش نحوه تعامل بانک‌ها با بانک مرکزی است. به این معنا که باید مانند بقیه کشورها، ساختار عملیات بازار باز در پیش گرفته شود که در آن بانک مرکزی اوراق دولت را در بازار ثانویه با بانک‌ها خرید و فروش می‌کند. همچنین باید سیستم‌های اضافه‌برداشت قطع و تامین نقدینگی بانک‌ها در ازای واگذاری اوراق دولت و قطعاً به صورت کوتاه‌مدت انجام شود. اصلاح نظام بانکی از طریق اوراق باید در بودجه دیده شود. یعنی به اندازه کافی اوراق دولت در بازار و در اختیار بانک‌ها باشد تا بانک مرکزی بتواند این اوراق را با بانک‌ها خرید و فروش کند. در حال حاضر بازار بدهی کوچک و کم‌عمق است اما ظرفیت توسعه آن وجود دارد و اگر بانک مرکزی بخواهد وارد این عرصه شود به اوراق بیشتری نیاز است. از طرفی مقدار قابل‌توجهی از مطالبات بانک‌ها از دولت به صورت غیراوراق است که لازم است همه یا بخشی از آن به اوراق تبدیل شود که این خودش جزئی از برنامه اصلاح نظام بانکی است.
انعکاس همه این اقدامات در بودجه باید در سه مولفه دیده شود. نخست اینکه دولت حاضر شود بدهی‌هایش را به بانک‌ها و سایر نهادها مثلاً تامین اجتماعی به اوراق تبدیل کند و در نتیجه باید بخشی از سودش را در بودجه ببیند. نکته دوم اینکه بانک مرکزی باید عملیات بازار باز انجام دهد و در صورت لزوم مجوزهای قانونی آن باید در بودجه دیده شود؛ در حال حاضر بخشی از سازوکارهای عملیات بازار باز در بازار ثانویه یا فروش اوراق دولت در بازار اولیه دیده شده و لازم است این سازوکارها ابتدا در بودجه و بعداً در احکام دائمی برنامه اصلاح شود. سوم اینکه بخشی از هزینه‌های اصلاح نظام بانکی در بودجه دیده شده و اجازه قانونی لازم برایش گرفته شود. برای پیشبرد اصلاح نظام بانکی، حداقل این سه مولفه باید در بودجه گنجانده شود که البته در شرایط کنونی از واجبات است.
معمولاً لایحه بودجه در فرآیند تصویب دچار تغییرات فراوانی می‌شود و نمایندگان مجلس به نفع خواسته‌ها و تعهدات خود به مردم، به ویژه در حوزه انتخابیه‌شان، در بخش مصارف بودجه دست می‌برند. با توجه به مجموع شرایطی که گفته شد، مجلس چگونه می‌تواند به تصویب یک بودجه خوب برای سال آینده کشور کمک کند؟
احتمالاً بهترین خدمتی که مجلس می‌تواند در روند تصویب بودجه به دولت داشته باشد این است که سقف بودجه را بالا نبرد. بسیار ضروری است که مجلس سقف بودجه را بالا نبرد و مصارف را زیاد نکند. اگر مجلس در زمینه مصارف دخالتی دارد باید در جهت کاراتر تخصیص یافتن مصارف و اصلاح سازوکارهای تخصیصی باشد. یکی از معضلات جدی این است که در کشور پول زیاد خرج می‌شود اما چون کارا تخصیص نمی‌یابد، اثر آن دیده نمی‌شود. در واقع به ردیف‌های غیرضرور پول داده می‌شود که با بهره‌وری پایینی کار می‌کنند. یا مواردی وجود دارد که لازم است به آن بودجه تخصیص داده شود اما دیده نشده است. مجلس باید به تخصیص کاراتر بودجه کمک کند. برای نمونه سازوکار کنونی بیمه سلامت بسیار معیوب است و باید اصلاح شود؛ سازوکار صندوق‌های بازنشستگی، سازوکار بدهی‌سازی برای تامین اجتماعی توسط دولت و حتی پرداخت حقوق که مبتنی بر عملکرد افراد نیست و معمولاً تلاش می‌شود همه مستقل از عملکردشان به مساوات مشمول افزایش دستمزد شوند. تداوم این فرآیندها به همان شکل گذشته نتیجه‌ای دربر نخواهد داشت. بهترین کار اصلاح این سازوکارهاست به‌گونه‌ای که هزینه‌ها کاهش یابد و در برخی موارد حذف شود.
معمولاً اغلب نمایندگان مجلس مخالف تعدیل قیمت‌ها هستند، با توجه به لزوم اصلاح نظام پرداخت یارانه و تعدیل قیمت انرژی، از نظر شما مجلس چگونه می‌تواند به این مساله کمک کند و با هماهنگی دولت در تصویب بودجه سال آینده، روش مناسبی برای این اصلاح تدوین کند؟
در زمینه اصلاحات قیمتی و نظام یارانه‌ای باید ببینیم چه اقدامات تخریبی و چه اقدامات سازنده‌ای می‌توان انجام داد. بزرگ‌ترین اقدام تخریبی این است که دوباره روش‌های دهکی را برای حذف یارانه پیاده کنیم. به این صورت که مثلاً تصویب شود دو دهک برخوردار حذف شوند. در تدوین و تصویب بودجه، زمانی که حذف برخی یارانه‌بگیران دیده می‌شود، برای منابع حاصل از آن ردیف‌های تازه در بخش مصارف بودجه تراشیده می‌شود، اما در عمل دولت نمی‌تواند آن دهک‌ها را حذف کند، به علاوه به مصارف تازه‌ای هم تعهد داده است که برایش کسری ایجاد می‌کند، همان اتفاقی که سال گذشته افتاد. پس اولویت یک این است که به هیچ عنوان به بهانه اصلاح، اقدام تخریبی دیگری انجام نشود. روش درست اصلاح و کاهش یارانه، حذف دهکی نیست.
اگر مجلس بخواهد بخشی از یارانه‌های پرداختی را حذف کند باید اصلاح ساختار نظام یارانه را در پیش بگیرد. به این صورت که ساختار پرداخت یارانه مبتنی بر درآمد خانوار باشد. دولت می‌تواند سطح متوسط درآمد افراد را با اطلاعاتی چون تراکنش‌های بانکی و باقی‌مانده حساب بانکی به‌طور تقریبی تخمین بزند و بعد به حذف پلکانی، نه حذف کامل، اقدام کند. مثلاً تمام دهک 10، 90 درصد دهک 9 و به تدریج با کاهش درصد پلکانی دهک‌ها پایین بیاید.
در مساله تعدیل قیمت کالاهایی مانند حامل‌های انرژی همیشه این اختلاف‌نظر وجود دارد که عده‌ای موافق افزایش قیمت و عده‌ای خواهان تثبیت قیمت هستند، چون معتقدند عواقب تورمی وحشتناکی دارد و این اختلاف‌نظر عمدتاً به تصمیم نگرفتن و بدون تغییر ماندن منجر شده است. به نظر می‌رسد باید ساختار قیمت‌گذاری اصلاح شود که این اصلاح از دو روش قابل اجراست. اول اینکه اگر قرار است دولت انرژی را با قیمت پایین در اختیار مردم قرار دهد، این قیمت صرفاً برای حد مصرف معمول باشد و با افزایش مصرف، قیمت را پلکانی افزایش دهد. در این روش هم درآمد دولت با افزایش مصرف بیشتر می‌شود. ضمن اینکه این روش منجر به اصلاح الگوی مصرف می‌شود.
روش دوم که در حال حاضر در موردش بحث می‌شود این است که دولت برای هر فرد ایرانی سهمیه‌ای از حامل‌های انرژی مثلاً بنزین در نظر بگیرد و مصرف بیش از آن سهمیه با نرخ آزاد باشد. در این روش کسانی که سهمیه خود را مصرف نمی‌کنند یا کمتر مصرف می‌کنند می‌توانند سهم خود را به دولت یا بخش خصوصی (بقیه مصرف‌کنندگان) بفروشند.
این ساختار کمک می‌کند که قیمت شناور باشد و قابلیت تغییر به مرور زمان را داشته باشد. همچنین لازمه تغییر قیمت تصویب نیست چون قیمت برای خارج از سهمیه آزاد می‌شود. در این روش یک نظام یارانه‌ای ساختاریافته برای افراد فقیرتر و کسانی که مصرف کمتر دارند شکل می‌گیرد و نوعی پوشش درآمدی دائمی برایشان ایجاد می‌شود. با توجه به شرایط تحریمی موجود این روش عملاً کمک می‌کند همیشه یک منبع ورودی درآمدی به واسطه آن سهمیه‌ای که این اقشار دارند، به آنها تعلق بگیرد. در شرایطی که در کشور نظام تامین اجتماعی مناسبی وجود ندارد، افرادی که درآمد پایینی دارند به این روش جبرانی می‌توانند بخشی از هزینه‌های خود را پوشش دهند.
