وقتی همه خوابیم

تجارب برخی از کشورهای در حال توسعه و تجربه ایران در دوره‌های مختلف زمانی حکایت از آن دارد که تخریب نظام مالی از حوزه بودجه دولت شروع شده و در گذر از سازوکارهای فرآیندهای پولی، در حوزه بین‌الملل به بن‌بست منجر می‌شود. عدم توسعه نظام مالی متکی به مالیات‌ها، به وجود آمدن تورم مزمن دورقمی در اقتصاد، انبساط بودجه‌ای همراه با افزایش قیمت نفت و عدم امکان انقباض بودجه هنگام افت قیمت نفت و در نهایت، بزرگ شدن اندازه دولت، از آسیب‌های احتمالی ناشی از اتکای بودجه به درآمد نفت است. سازوکارهای اثرگذار و منتج به تخریب نظام مالی کشور از انبساط بودجه‌ای شروع می‌شود که رشد نقدینگی و افزایش تورم را به دنبال دارد. در این یادداشت توضیح داده می‌شود که نحوه مدیریت درآمدهای نفتی و شیوه هزینه‌کرد آن در اقتصاد ایران چگونه نقش تعیین‌کننده‌ای در بروز بی‌ثباتی اقتصاد کلان، نوسانات رشد اقتصادی و ایجاد و تداوم بسیاری از مشکلات اقتصاد ایران داشته است.

با توسعه فناوری استخراج منابع غنی نفت و گاز و افزایش سرمایه‌گذاری در بخش‌های مربوط در دهه‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰، درآمدهای سرشاری نصیب اقتصاد ایران شد. این در حالی بود که دولت برای چگونگی هزینه‌کرد درآمدهای حاصل از این منابع سرشار انرژی که در اختیارش قرار می‌گرفت، قواعد باثباتی تدوین نکرده بود. با وجود تفاوت‌های زیاد در رویکرد اقتصادی دولت‌ها در چهار دهه گذشته، می‌توان یک قاعده ضمنی و ساده در نحوه هزینه‌کرد منابع حاصل از فروش نفت در اقتصاد ایران مشاهده کرد: افزایش مخارج دولت در دوره‌های افزایش قیمت نفت و عدم امکان کاهش هزینه تعهدات دولت در دوره‌های کاهش قیمت نفت.

بودجه دولت در ایران از دو منبع مالیات و درآمدهای نفتی تامین مالی می‌شود. افزایش سهم درآمدهای مالیاتی در بازه زمانی سال‌های ۱۳۶۵ تا ۱۳۶۷ نسبت به درآمد نفتی اغلب نه به دلیل افزایش درآمدهای مالیاتی، بلکه به دلیل افت چشمگیر درآمدهای نفتی بوده است که طی یک روند از سال ۱۳۵۴ تا ۱۳۶۷ به حدود یک‌پانزدهم مقدار اولیه خود رسیده است که می‌توان آن را تا حد زیادی ناشی از کاهش صادرات نفت در سال‌های پایانی جنگ تحمیلی دانست. مشابه این موضوع برای بازه زمانی سال‌های ۱۳۸۶ تا ۱۳۸۸ نیز اتفاق افتاده است. در این سال‌ها درآمد مالیاتی رشد زیادی داشته، اما عمده دلیل افزایش سهم آن از درآمد دولت افت شدید درآمدهای نفتی است که روند نزولی آن در سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸ مشاهده می‌شود. تنها در دو بازه زمانی ۱۳۶7-۱۳۶5 و ۱۳۸8-۱۳۸6 سهم درآمدهای مالیاتی از درآمد نفت بیشتر بوده است. البته بازه دوم به دلیل در نظر گرفتن مالیات عملکرد نفت است و با حذف این قلم که در عمل عایدی نفتی محسوب می‌شود، سهم درآمدهای مالیاتی در این سال‌ها کمتر از درآمد نفت خواهد شد.

ترکیب منابع عمومی دولت در گذشته به‌ گونه‌ای بوده که حتی در استثنایی‌ترین وضعیت‌ها، سهم مالیات‌ها از ۴۸ درصد کل منابع عمومی دولت فراتر نرفته است. علاوه بر این، بخش مهمی از درآمدهای مالیاتی نیز به‌طور مستقیم و غیرمستقیم وابسته به عواید نفتی است که این امر درآمدهای مالیاتی را در مقابل نوسان‌های بازار جهانی نفت آسیب‌پذیر کرده است. بیش از ۱۶ درصد درآمدهای مالیاتی را مالیات بر واردات تشکیل می‌دهد که به‌طور مستقیم به ارز حاصل از صادرات نفت وابسته است و حدود ۳۳ درصد از درآمدهای مالیاتی نیز به مالیات بر شرکت‌ها مربوط می‌شود که به دلیل وابستگی این شرکت‌ها به واردات مواد اولیه و واسطه‌ای همواره تحت تاثیر نوسان‌های عواید نفتی بوده است. بدین ترتیب در مجموع حدود ۵۰ درصد از درآمدهای مالیاتی به‌طور مستقیم و غیرمستقیم به عواید نفتی وابسته است که این امر حاکی از ساختار آسیب‌پذیر این درآمدهاست.

طبق آنچه ذکر شد، درآمدهای نفتی نقش اصلی را در تامین منابع عمومی دولت در اقتصاد ایران برعهده دارد. این موضوع سبب می‌شود بودجه دولت تحت تاثیر نوسانات درآمدهای نفتی قرار گیرد. نکته مهم در خصوص اثرپذیری بودجه دولت از تغییرات درآمدهای نفتی ارتباط غیرمتقارن مخارج مصرفی دولت در دوره‌های کاهش و افزایش درآمدهای نفتی است. در دوره‌های افزایش درآمدهای نفتی مخارج حقیقی مصرفی دولت متناسب با افزایش درآمدهای حقیقی نفت افزایش می‌یابد، اما در دوره‌های کاهش این درآمدها، عدم کاهش در مخارج مصرفی دولت متناسب با کاهش در درآمدهای نفتی قابل مشاهده است، زیرا دولت‌ها در دوره‌های افزایش درآمدهای نفتی و وفور منابع تعهداتی ایجاد می‌کنند که در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی قادر به کاهش متناسب این تعهدات نیستند. این در حالی است که برخلاف مخارج مصرفی دولت که با درآمدهای نفتی همبستگی نامتقارنی در دوره‌های افزایش و کاهش درآمدهای نفتی دارد، همبستگی بودجه‌های عمرانی با نوسانات درآمدهای نفتی بسیار زیاد است.

بنابراین در دوره‌های افزایش درآمدهای نفت، دولت مخارج مصرفی و عمرانی خود را متناسب با افزایش درآمدهای نفتی افزایش می‌دهد. در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی که دولت از سمت منابع با تنگنا مواجه می‌شود، بودجه‌های عمرانی را متناسب با کاهش قیمت نفت کاهش می‌دهد اما امکان کاهش زیاد مخارج مصرفی خود را ندارد، زیرا دریافت‌کنندگان مخارج مصرفی در دوره‌های رونق درآمدهای نفتی گروه‌هایی از مردم‌اند و ذی‌نفعان مشخصی دارد. از این‌رو دولت حاضر به پذیرش هزینه سیاسی کاهش تعهداتی که در دوره‌های رونق درآمدهای نفتی شکل گرفته است نمی‌شود. بنابراین کسری بودجه دولت در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد و دولت به طریقی در پی تامین مالی این کسری گام برمی‌دارد. نکته قابل توجه در بررسی ارتباط درآمدهای نفتی و بودجه دولت آن است که سیاست‌های بودجه‌ای دولت چه در دوره‌های افزایش درآمدهای نفتی و چه در دوره‌های کاهش آن، منابع بانک مرکزی و پایه پولی را تحت تاثیر قرار می‌دهد و نوسانات درآمدهای نفتی در نهایت به افزایش پایه پولی ختم می‌شود. این موضوع سبب می‌شود سیاست پولی سیاستی منفعل و وابسته به سیاست‌های مالی دولت باشد. همان‌طور که اشاره شد، در دوره‌های رونق درآمدهای نفتی بودجه جاری و عمرانی دولت متناسب با افزایش درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد و این افزایش از راه فروش دلارهای نفتی به بانک مرکزی و افزایش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی تامین مالی می‌شود. بنابراین در دوره‌های افزایش درآمدهای نفتی، پایه پولی افزایش می‌یابد. در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی نیز کسری بودجه زیاد می‌شود و دولت در پی تامین منابع لازم برای تامین این کسری خواهد بود. تا پیش از برنامه سوم توسعه، بیشتر این کسری از محل استقراض از بانک مرکزی تامین مالی می‌شد. برای مثال در دوره ۱۳۶۵ تا ۱۳۶۷، وضعیت نامطلوب مالی دولت به ‌گونه‌ای بود که در سال ۱۳۶۷، نسبت کسری به کل بودجه به بیش از ۵۰ درصد رسید و بخش اصلی این کسری از محل افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی تامین شد.

در برنامه اول توسعه (سال‌های ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۲) دولت مکلف شد میزان استقراض از نظام بانکی برای تامین کسری بودجه را در سال پایانی برنامه به صفر برساند اما به دلیل تخریب‌های ناشی از جنگ تحمیلی، انجام سرمایه‌گذاری‌های ضروری در بخش‌های تولیدی و زیربنایی به ‌ویژه در خصوص برق، نفت و گاز تعویق‌ناپذیر بود و از سوی دیگر از آنجا که از سال ۱۳۶۵ این بخش‌ها از بودجه عمومی جدا شده بود، امکان تامین منابع از محل بودجه عمومی برای این موارد نبود. آنچه در عمل اتفاق افتاد آن بود که به‌جای افزایش قیمت‌های برق و نیز فرآورده‌های نفتی و تامین منابع مالی از این راه، شرکت‌های برق و نفت از منابع بانک مرکزی وام دریافت کردند. این مساله سبب شد در کنار رقم کسری بودجه که در سال‌های برنامه اول توسعه سیر نزولی طی می‌کرد، رقم دیگری با عنوان استقراض شرکت‌های دولتی از بانک مرکزی با روندی رو به افزایش ایجاد شود. این روش تامین منابع، خود باعث افزایش حجم نقدینگی و قیمت‌ها می‌شد که در تعارض با سیاست کلی مهار تورم بود.

نکته دیگر آنکه در سال ۱۳۷۲، بخش عمده‌ای از تعهدات ارزی ایجادشده در سال‌های گذشته سررسید شد. بازپرداخت بخشی از بدهی‌ها در سال ۱۳۷۲، به همراه کاهش قیمت نفت، موجب افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی در قالب حساب ذخیره تعهدات ارزی شد. این دومین رقمی بود که در عمل به ‌صورت استقراض از بانک مرکزی به منبعی برای افزایش پایه پولی و در نهایت حجم نقدینگی تبدیل شد.1 در مجموع با وجود آنکه یکی از سیاست‌های محوری دولت به صفر رساندن استقراض دولت از بانک مرکزی تا پایان برنامه اول توسعه بود، به دلیل عدم اتکا به یک برنامه مدون برای پیش‌بینی همه‌جانبه آثار جانبی پولی و مالی، استقراض دولت از بانک مرکزی با روندی فزاینده نقش موثر خود را در افزایش حجم پول ایفا کرد.

در برنامه دوم توسعه (سال‌های ۱۳۷۴ تا ۱۳۷۸) نیز وضعیت مشابهی در خصوص استقراض دولت از بانک مرکزی اتفاق افتاد، اما در برنامه پنج‌ساله سوم توسعه به اصلاح ساختارها و ایجاد زیربناهای لازم برای توسعه توجه خاص شد. یکی از مهم‌ترین سیاست‌های مالی و بودجه‌ای برنامه سوم توسعه تنظیم بودجه‌های سالانه دولت بدون اتکا به استقراض از بانک مرکزی بود. دوره برنامه سوم توسعه همراه با افزایش مستمر اما ملایم قیمت نفت و تحقق منابع پیش‌بینی‌شده بودجه عمومی دولت در سطحی بالاتر از منابع پیش‌بینی‌شده در برنامه و بودجه‌های سالانه بود. در نتیجه عدم استقراض دولت از بانک مرکزی در این دوره محقق شد.

در قانون برنامه چهارم توسعه نیز بر ممنوعیت تامین کسری بودجه از راه استقراض از بانک مرکزی و نظام بانکی تاکید شد اما کسری تراز عملیاتی (تفاوت بین درآمدهای غیرنفتی و اعتبارات هزینه‌ای) که قرار بود تا پایان برنامه به صفر برسد، در عمل از ۱۲۸ هزار میلیارد ریال به ۲۷۵ هزار میلیارد ریال افزایش یافت. در قانون برنامه پنجم توسعه، دوباره ممنوعیت تامین کسری بودجه از محل استقراض از بانک مرکزی و نظام بانکی گنجانده شد اما افزایش مخارج جاری دولت در این دوره نیز سبب ایجاد کسری‌های عملیاتی افزایشی در سال‌های اجرای این برنامه بود. نتیجه آنکه در عمل به‌جای استقراض دولت از بانک مرکزی که در دوره برنامه‌های سوم تا پنجم ممنوع شده بود، افزایش بدهی دولت به بانک‌ها و در نتیجه افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی عنصر اصلی افزایش پایه پولی در این دوره شد.

در شکل ۱، سهم اجزای مختلف پایه پولی در سال‌های ۱۳۵۷ تا ۱۳۹۴ ترسیم شده است. همان‌طور که توضیح داده شد، تا پیش از برنامه سوم توسعه (سال ۱۳۷۹)، بدهی دولت به بانک مرکزی سهم اصلی را در اجزای پایه پولی و تغییرات آن داشته است. پس از ممنوعیت استقراض از بانک مرکزی و شروع دوره افزایش قیمت‌های نفت از سال ۱۳۸۱ به بعد، خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی عامل اصلی افزایش پایه پولی شد و از نیمه دوم دهه ۱۳۸۰ به بعد، سهم بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی رو به افزایش بود و در نتیجه این متغیر سهم اصلی را در افزایش پایه پولی داشت. نتیجه این تحولات آن بود که به دلیل وابستگی بودجه به منابع حاصل از صادرات نفت و نبود سیاست مشخصی برای ثبات‌سازی به منابع درآمدی بودجه، چه در دوره کاهش درآمدهای نفتی و چه در دوره افزایش این درآمدها، پایه پولی پیوسته در حال افزایش بود، به‌طوری‌که متوسط رشد سالانه آن در سه دهه گذشته بیشتر از ۲۰ درصد بوده است.

بنابراین کانال تاثیرگذاری تکانه‌های رابطه مبادله به‌واسطه ارتباط نهادی میان درآمدهای نفتی، بودجه دولت و ترازنامه بانک مرکزی از مجاری سیاست‌های مالی و پولی و عملیات ارزی بوده است. اقتصاد ایران دوره‌های مختلف گشایش ارزی و نیز محدودیت ارزی را گذرانده است. در مواقعی که تکانه‌های رابطه مبادله منفی است و نسبت هزینه‌های دولت که از درآمدهای نفتی تامین مالی شده است افزایش می‌یابد، نرخ ارز اسمی به علت افزایش عرضه آن تثبیت می‌شود و انبساط مالی نیز فشارهای تورمی را تقویت می‌کند و همبستگی ذکرشده قوی‌تر می‌شود. مطالعات انجام‌شده نشان می‌دهد بانک مرکزی عملکرد موفقی در اهداف محول، به ‌ویژه کنترل تورم در سال‌های ۱۳۶۸ تا ۱۳۸۹ نداشته و سیاست‌های پولی فاقد درجه بالایی از اعتبار بوده است.2 با توجه به استمرار فزونی نرخ تورم عملکرد بر نرخ تورم هدف و درک این مشاهده توسط کارگزاران اقتصادی، ریسک تورمی وجود خواهد داشت که به اختلاف بین سطح تورم محقق‌شده و سطح تورم هدف‌گذاری‌شده بانک مرکزی وابسته است. این ریسک تورمی معیاری برای معتبر بودن سیاست‌های بانک مرکزی است. تجربه نشان داده است در کشوری مانند ایران، افزایش قیمت نفت و متعاقب آن عملکرد انبساطی مالی (که به‌طور جزئی یا کلی از فروش ارزهای نفتی تامین می‌شود) باعث می‌شود تقاضا و نرخ تورم داخلی زیاد شود و به علت عرضه بیشتر ارزهای نفتی، نرخ ارز حقیقی کاهش یابد و اقتصاد کشور دچار بیماری هلندی شود. از طرف دیگر، کاهش قیمت نفت اغلب به افزایش (یا در مواردی جهش) نرخ ارز اسمی و نرخ تورم می‌انجامد و حتی در دوره تکانه منفی قیمت نفت، میزان جهش نرخ ارز و سرعت زیاد گذر آن باعث تشدید فشارهای تورمی می‌شود. از این‌رو نوسانات قیمت نفت و درآمدهای نفتی، در هر دو دوره کاهش یا افزایش آن، در نهایت به بروز تورم در اقتصاد ایران منجر می‌شود. نتیجه آنکه اقتصاد ایران در چهار دهه گذشته با تورمی دورقمی، مزمن و با نوسانات زیاد مواجه بوده و با وجود توفیق بسیاری از کشورها در کاهش تورم در سال‌های ۲۰۰۰ به بعد، اقتصاد ایران جزو معدود کشورهای با تورم دورقمی در این سال‌ها و تنها کشوری است که در چهار دهه گذشته به‌طور پیوسته چنین تورمی داشته است.3

حساسیت دولت به تورم هنگام بهبود قیمت نفت و وضعیت مساعد ذخایر ارزی کشور باعث رشد سریع واردات می‌شود. افزایش سطح عمومی قیمت‌ها در داخل کشور به شیوه‌های مختلف هزینه‌های تولید را، از جمله دستمزد کارگران، افزایش می‌دهد. افزایش دستمزد به دلیل تورم موجود باعث ایجاد بهبود اندکی در وضعیت زندگی کارگران می‌شود، اما تا آنجا که به تولیدکنندگان کالاهای قابل واردات و صادرکنندگان غیرنفتی کشور مربوط می‌شود، افزایش هزینه‌های تولید در شرایط تثبیت نرخ ارز اسمی، معنایی جز عقب‌نشینی اجباری آنها در مقابل رقبای خارجی ندارد. شاهد این امر آن است که در طول سال‌های گذشته، قابلیت رقابت تولیدکنندگان صنعتی و صادرکنندگان کالاهای غیرنفتی در داخل کشور در مقابل رقبای خارجی به‌طور مداوم و به‌شدت تضعیف شده است. در این میان، تولیدکنندگانی که مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای مورد نیاز آنها از داخل تامین می‌شود وضعیت دشوارتری دارند. در اقتصاد مبتلا به بیماری هلندی، به‌جز واردکنندگان، موفقیت با آن دسته از تولیدکنندگانی است که بخش بزرگ‌تری از مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای آنها وارداتی است. تولیدکنندگان داخلی در این مبارزه نابرابر قدم به قدم عقب‌نشینی کرده و میدان را به رقبای خارجی خود واگذار می‌کنند. این همان پدیده‌ای است که از آن به صنعتی‌زدایی4 یاد می‌شود.

جمع‌بندی

از آنجا که اتکای بودجه دولت نه بر مالیات‌ها -که از عملکرد نظام اقتصادی حاصل می‌شود- بلکه به درآمد حاصل از صادرات منابع نفتی کشور است که مانند متغیری برون‌زا از طریق بودجه‌های دولت در اقتصاد کشور عمل می‌کند، انبساط مالی دولت در ایران از محل تبدیل درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت به ریال و لحاظ کردن آن در بودجه عمومی همواره به نگرانی از تشدید فشارهای تورمی و تبعات آن دامن زده است. در چنین وضعیتی، این خطر وجود دارد که بازخوردهای تصاعدی افزایش مخارج دولت، افزایش فشارهای تورمی، تلاش برای کنترل قیمت‌ها از طریق تثبیت اداری قیمت کالاها و نرخ بهره و افزایش بیشتر مخارج دولت، اقتصاد کشور را دچار بحران کند. باید توجه داشت که تصمیمات بودجه‌ای تصمیم‌های سیاسی است. به ‌عبارت دیگر، چگونگی تخصیص منابع بخش عمومی به ساختار سیاسی نظام تصمیم‌گیری بودجه‌ای بستگی دارد. در این میان، سیاستمداران دستیابی به اهداف اجتماعی را با حفظ قدرت خود مترادف می‌دانند. از سوی دیگر، دیوانسالاران نیز می‌کوشند برای حفظ موقعیت خود، منابع بیشتری از بودجه عمومی را دریافت و در برنامه‌های مورد نظر سیاستمداران صرف کنند. حال اگر سازوکاری محکم برای برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی کارشناسانه در سطح ملی وجود نداشته باشد، احتمال کمی وجود خواهد داشت که انضباط مالی رعایت شود و مخارج عمومی با تخصیص بهینه منابع به رشد و توسعه کشور کمک کند. مجموعه این اقدامات برخلاف بهبود وضع زندگی مردم و توزیع برابرتر درآمدها و عدالت اجتماعی عمل می‌کند و به نتیجه‌ای مغایر با نیت دولت منجر می‌شود.