اصولی برای همه فصول

بودجه‌نویسی دارای قواعد و اصول مشخصی است که رعایت آن در کنار اصول و قوانین مالی و محاسباتی می‌تواند منجر به تهیه و تصویب بودجه‌ای شود که از آن بتوان انتظار تحقق ماموریت‌ها و اهداف دولت را داشت. بودجه سال 1398 با توجه به وضع مجدد تحریم‌های آمریکا تهیه می‌شود، فعلاً قیمت و صادرات نفت حال و روز خوبی ندارد، کشور در شرایط تورمی و رکودی قرار دارد و در سال بعد نیز استمرار همین شرایط انتظار می‌رود. بنابراین تهیه بودجه با دشواری‌های خاصی مواجه است، هرچند به دلیل مشکلات ساختاری بدون تحریم نیز نمی‌توانستیم انتظار تهیه بودجه مطلوب و با شرایط ساده‌ای را داشته باشیم.لایحه بودجه سال آتی به زودی تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌شود و مجلس نیز وارد فرآیند تصویب آن خواهد شد. یادداشت حاضر با هدف آگاه کردن خوانندگان گرامی از برخی الزامات فنی، حقوقی و اقتصادی تهیه بودجه سالانه با توجه به شرایط اقتصادی کشور است. البته ممکن است نکات مطرح‌شده در این یادداشت برای برخی از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی برای تصویب بودجه‌ای منضبط و منطبق بر اصول علمی و فنی نیز مفید باشد.

1- رعایت اصول بودجه‌ریزی

بودجه‌ریزی دارای قواعد و اصولی اساسی است که رعایت این اصول تضمین‌کننده دستیابی سند بودجه به ماموریت‌های ویژه آن است. تحقق تامین مالی هزینه انجام وظایف دولت در طی سال، برنامه‌ریزی دقیق مدیریت اجرایی کشور، برقراری انضباط مالی، امکان اعمال سیاست‌های اقتصادی و مالی توسط دولت، پاسخگویی و نظارت‌پذیری دستگاه‌های اجرایی از جمله کارکردهای بودجه است. به هر میزان که از اصول بودجه‌ریزیـ که طی صدها سال تکامل یافته است ـ تخطی شود، بودجه در ایفای کارکردهای خود ناتوان‌تر خواهد بود. برخی از مهم‌ترین اصول عبارتند از:

1-1- اصل سالانه بودن بودجه

بودجه سند مالی منابع و مصارف دولت برای یک‌سال مالی است. زیرا اساساً بودجه بیانگر نحوه تامین مالی انجام وظایف قانونی دولت در یک‌سال مشخص است، نقض این اصل که عمدتاً از طریق درج تبصره‌ها با آثاری فراتر از یک سال مالی انجام می‌شود، عملاً با انتقال آثار مالی تصمیمات یک‌سال به سال‌های آینده به انباشت تعهدات دولت در سال‌های آتی منجر شده و ضمن مخدوش کردن انضباط مالی دولت امکان هرگونه ابتکار مدیریت بهینه مالی را از دولت سلب می‌کند.

1-2- اصل عدم تخصیص

مطابق این اصل نباید هیچ درآمدی از قبل و به شکل ویژه به هزینه‌ای خاص تخصیص یابد. نمونه‌های بارز نقض این اصل «درآمدهای اختصاصی» و «درآمد-هزینه» است که باعث تبعیض بین دستگاه‌های مختلف (از طریق پرداخت اضافه‌کار، پاداش و سایر پرداخت‌ها) شده است.

1-3- اصل تقدم درآمد بر هزینه

بر اساس این اصل ابتدا باید درآمدها (منابع) تعیین شود و سپس هزینه‌ها (مصارف) برآورد شود. اما در نظام بودجه‌ریزی ایران برعکس است؛ ابتدا هزینه‌ها و سپس درآمدها برآورد می‌شود و از آنجا که هزینه‌ها بیش از درآمدهاست برای تراز کردن بودجه درآمدها به طور صوری افزایش می‌یابد: نتیجه آن تحقق نیافتن درآمدها و فشار هزینه‌هاست که افزایش کسری بودجه پنهان یکی از تبعات آن است.

1-4- اصل شفافیت

سند بودجه زمانی می‌تواند به ‌عنوان یک سند تفاهم میان قوا و تعیین تکلیف‌کننده نهایی حقوق دستگاه‌های مختلف قلمداد شود که از شفافیت لازم برخوردار بوده تا بتوان تفسیر روشن و واحدی از مجموعه نهایی احکام، ردیف‌ها و برنامه‌های مندرج در آن در اختیار داشت. در سالیان گذشته به دلیل ابهامات متعددی نظیر درج نشدن بخش قابل ملاحظه‌ای از ارقام در احکام بودجه در جداول و سقف بودجه، بالا بودن حجم ردیف‌های متفرقه - که در بسیاری موارد مشخص نیست اعتبار به چه دستگاهی و بابت چه ماموریتی پرداخت می‌شود - حذف بخش قابل توجهی از اطلاعات بودجه‌ای مانند ارقام عملکرد سال‌های گذشته از اسناد بودجه و... شفافیت بودجه به میزان زیادی کاهش یافته است.

1-5- اصل جامعیت بودجه

طبق این اصل بودجه باید شامل منابع و مصارف کل کشور باشد. اما بودجه کل کشور (اصل 52 قانون اساسی) به بودجه دولت تقلیل یافته و اثری از سایر اجزای بخش عمومی شامل شهرداری‌ها، صندوق‌های تامین اجتماعی، بنیادها، آستان‌ها و نهادهای انقلاب اسلامی در بودجه دیده نمی‌شود.

2- مالیات بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی

بر اساس بند ۴ الحاقی به ماده ۲ قانون مالیات‌های مستقیم به موجب بند (۱) قانون اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم، مصوب 31 /۴ /1394 بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی معاف از پرداخت مالیات هستند. برخی از این نهادها فعالیت اقتصادی داشته و ده‌ها هلدینگ و شرکت دارند؛ از این‌رو نپرداختن مالیات از سوی آنها توجیه منطقی ندارد. ضمن اینکه تکالیف متعدد ازجمله سیاست‌های کلان مبنی بر قطع وابستگی بودجه جاری به عواید نفتی و اتکای به مالیات‌ها متضمن در اختیار داشتن برخی ابزار از جمله کنار گذاشتن استثناها و معافیت‌های مالیاتی تبعیض‌آمیز است.

3- مدیریت دیون دولت

دولت با ته کشیدن موجودی حساب ذخیره ارزی برای تراز کردن بودجه و تامین مالی کسری بودجه تصمیم به انتشار اوراق مشارکت در بودجه سال 1392 گرفت، اما با فروش نرفتن این اوراق به دلیل نکول بازپرداخت این اوراق و سابقه بد دولت در این زمینه در سال‌های قبل، ابزار بدهی جدیدی تحت عنوان اسناد خزانه اسلامی ابداع شد که تا به امروز از آن استفاده شده و دولت نیز در بازپرداخت این اوراق خوش‌قول بوده است. اما این اوراق نیز در این سال‌ها از اهداف اولیه خود دور شده و به ابزاری برای ایجاد بدهی، تسویه بدهی‌های قبلی با بدهی‌های جدید و تامین هزینه‌های جاری تبدیل شده است. هر چند در یکی دو سال اخیر از میزان بدهی‌های دولت کم شده اما همچنان رقم بالایی را به خود اختصاص می‌دهد (بیش از 560 هزار میلیارد تومان بدهی حسابرسی‌شده در پایان سال 1396). انضباط مالی، حفظ حقوق بین نسلی و همچنین رعایت حقوق مجالس و دولت‌های آینده ایجاب می‌کند دولت و مجلس آهنگ استفاده از این اوراق را کند کرده و بار بدهی‌های انباشت‌شده قبلی را سبک‌تر کنند.

4- بررسی منابع و مصارف شرکت‌های دولتی

پیوست شرکت‌های دولتی در بودجه کل کشور شامل حدود 370 شرکت دولتی است که همه‌ساله این شرکت‌ها ارقام بسیار قابل توجهی را (بعضاً تا بیش از سه برابر کل اعتبارات عمرانی دولت) صرف هزینه‌های سرمایه‌ای خود می‌کنند. هزینه‌های سرمایه‌ای این شرکت‌ها در سال 1397 حدود 142 هزار میلیارد تومان است. از این سرمایه‌گذاری حدود 9 درصد آن از طریق بودجه عمومی (طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای) تامین شده و مابقی از طریق منابع داخلی شرکت‌ها و تسهیلات بانکی و وام‌های خارجی تامین مالی می‌شود. با وجود اندازه بسیار بزرگ این ارقام، گزارش‌های اندکی در مورد این سرمایه‌گذاری‌ها منتشر شده و به دلیل نبود مستندات کافی امکان بررسی مناسب منابع و مصارف این شرکت‌ها به ‌ویژه در مجلس شورای اسلامی فراهم نمی‌شود. بررسی بودجه این شرکت‌ها و به ویژه همسو بودن سرمایه‌گذاری آنها با اهداف کلان اقتصادی کشور از اهمیت زیادی برخوردار است.

5- اجتناب از دخالت در سیاست‌های پولی

بارها گفته شده که تورم در دنیا موضوع حل‌شده‌ای است. در سال 2017 تورم در دنیا 2 /2 درصد، در عراق 2 /0 درصد، کویت 2 /2 درصد، امارات دو درصد، عربستان منهای 2 /0 درصد و کشورهای دیگر هم به همین منوال. تنها ایران و یکی دو کشور دیگر است که با تورم‌های دورقمی و چندرقمی مواجه‌اند. یکی از مهم‌ترین مسیرهای افزایش پایه پولی، بدهی دولت به بانک مرکزی است که مجوز آن عمدتاً از طریق بودجه سالانه داده می‌شود. تمام تبصره‌هایی که برای بانک‌ها، شرکت‌های دولتی و نهادهای دیگر بدون تامین اعتبار تکلیفی ایجاد کرده، یا انتشار اوراق بدهی بیش از توان دولت و کشور همگی منجر به افزایش پایه پولی و در نهایت تورم و به هم ریختن بازارهای مختلف می‌شود. باید این باور در مردم ایجاد شود که تورم‌های بالای چهار، پنج درصد به معنی دست کردن دولت در جیب آ‌نهاست و در نتیجه نباید تصمیم‌های منتهی به افزایش پایه پولی و افزایش نقدینگی را بپذیرند.

6- انضباط بودجه‌ای

6-1- هزینه‌ها

رصد هزینه‌های دولت و بازتاب اجتماعی آن که نشان از نارضایتی عمومی دارد، بیانگر آن است که این هزینه‌ها درست و در جای خود مصرف نمی‌شود. نمایندگان مردم می‌توانند با حذف مصارف غیرمرتبط با مسائل اصلی کشور تا حدودی این نقیصه را در بودجه جبران کنند. گام اصلاحی دیگر انحلال یا واگذاری شرکت‌های دولتی و بازکردن دایره فعالیت بخش خصوصی است، زیرا وجود این شرکت‌ها اغلب به محلی برای حیاط خلوت مدیران دولتی تبدیل شده و علاوه بر تحمیل هزینه به کشور به دلیل بزرگ شدن بخش عمومی و دخالت بیش از اندازه دولت در اقتصاد باعث افزایش ناکارآمدی در اقتصاد می‌شود. موضوع مهم دیگر وجود تعداد بسیار زیاد طرح‌های عمرانی در بودجه سالانه است که بسیاری از آنها توجیه اقتصادی و فنی ندارد و باعث هدررفت منابع عمومی می‌شود، با منابع دولتی نیز تا ابد نمی‌توان آ‌نها را تکمیل کرد! راهکار اصلاحی پالایش این طرح‌ها و تعطیلی برخی، واگذاری برخی دیگر و اتمام تعداد کمی از این طرح‌هاست، هر چند دل کندن دستگاه‌ها و مدیران اجرایی و برخی از نمایندگان مجلس از این طرح‌ها و پروژه‌ها بسیار سخت است!

6-2- کمک به اشخاص

در شرایطی که دولت خود به کمک نیاز دارد تخصیص اعتبار تحت عنوان کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی به برخی اشخاص و موسسات که مشخص نیست کدام‌ یک از وظایف بخش عمومی را برعهده دارند، بی‌معنی است. همچنین ردیف‌های اعتباری متعددی در بودجه با عنوان هزینه‌های ضروری کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و دولتی در اختیار رئیس‌جمهور، هزینه‌های ضروری در اختیار استانداران، کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی در اختیار رئیس مجلس، کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی در اختیار شورای نگهبان، کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی در اختیار رئیس سازمان برنامه و بودجه، کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی در اختیار دادگستری (رئیس قوه قضائیه) وجود دارد. حذف این اعتبارات با اصول شفافیت، پاسخگویی و انضباط مالی کاملاً سازگار است.

6-3- ردیف‌های متفرقه

در قانون بودجه سال 1397 نزدیک به 24 درصد اعتبارات عمرانی و 9 درصد اعتبارات جاری در ردیف‌های متفرقه توزیع شده است. برخی از این ردیف‌ها فاقد مجوز قانونی است. همچنین بسیاری از این ردیف‌ها فاقد دستگاه مجری و هدف و ماموریت مشخص است. از این‌رو شفافیت بودجه‌ای و حفظ حقوق مردم و مجلس اقتضا می‌کند که این ردیف‌ها حذف شوند.

7- حذف تبصره‌ها

طی سالیان متمادی سنتی رایج شده است که بر اساس آن دولت همه‌ساله در ماده واحده بودجه بنا بر نیازهای جاری دستگاه‌های اجرایی، احکامی را درج و به تصویب مجلس می‌رساند. این احکام (یا تبصره‌ها) یکی از مهم‌ترین و بحث‌برانگیزترین موارد اخلال در نظام بودجه‌ریزی و قانونگذاری کشور است. با توجه به ماده (1) قانون محاسبات عمومی که بودجه را برنامه مالی معرفی می‌کند که حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌هاست، درج این‌گونه احکام در ضمن سند بودجه مغایر این تعریف و همچنین مغایر اصل پنجاه‌ودوم قانون اساسی خواهد بود. در زیر به پاره‌ای از آنها اشاره می‌شود:

- تجویز تخلف از سایر قوانین و مقررات عام‌الشمول کشور از قبیل قانون محاسبات عمومی، قانون تجارت و... و در نتیجه اختلال در نظام حقوقی کشور،

- درج احکام نامرتبط به قانون بودجه و اصلاح احکام قوانینی که در دو شور به تصویب رسیده‌اند از طریق تبصره‌های بودجه یک شوری،

- ترتیب کنونی بسیاری از احکام تبصره‌ای به‌گونه‌ای است که تهیه گزارش عملکرد و ارزیابی محتوایی و زمانی آنها تقریباً غیرممکن است. عدم انتشار گزارش‌های عملکرد این‌گونه احکام به‌گونه‌ای که در آن امکان ارزیابی نتایج حاصله فراهم باشد دلیلی برای این مدعاست. ضمن آنکه در بسیاری موارد مسوولیتی در قبال عدم تحقق احکام بر مقامی مترتب نیست و در نتیجه معنای تصویب در این‌گونه موارد مشخص نیست. در نتیجه تاکید و تمرکز قوه مقننه در این قسمت از اطلاعات بودجه‌ای فاقد کارایی مورد انتظار است.

بنابراین توصیه می‌شود احکام با چنین ماهیتی در ماده واحده بودجه درج نشود. اعتبارات ردیف‌ها و دستگاه‌های اجرایی کشور در چارچوب قوانین و مقررات جاری کشور قابل وصول یا هزینه کردن است و چنانچه خلئی وجود داشته باشد دولت موظف است با تقدیم لایحه چارچوب‌های حقوقی لازم را ایجاد یا اصلاح و قوانین فعلی را اصلاح کند.

8- لزوم ارائه گزارش اقتصادی دولت

با توجه به نیاز مجلس و سایر فعالان اقتصادی به گزارش پیشرفت عملیات عمرانی و بودجه کشور، انتشار مستمر این گزارش‌ها از سوی دستگاه متولی بودجه‌ریزی کشور امری ضروری است. در ماده (37) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 نیز سازمان برنامه و بودجه مکلف به ارائه گزارش‌هایی در مقاطع شش‌ماهه و سالانه شده است. ماده 121 قانون برنامه ششم توسعه نیز گفته شده که گزارش‌های سه‌ماهه، شش‌ماهه و سالانه بر اساس وظایف مندرج در قانون برنامه و بودجه مصوب 10 /12 /1351، درباره اجرای قوانین بودجه‌های سنواتی و اجرای قانون برنامه ششم به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود.

9- واقع‌بینانه بودن بودجه 1398

منابع عمومی از سه جزء اساسی تشکیل شده است: (1) درآمدها، (2) واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و (3) واگذاری دارایی‌های مالی.

1- درآمدها عمدتاً شامل درآمدهای مالیاتی، سود سهام و سایر درآمدها (درآمدهای حاصل از مالکیت دولت) است. هرچند فعالیت‌های اقتصادی در سال جاری و سال آینده با رکود همراه است و بسیاری از شرکت‌ها با مشکل مواجه شده و خواهند شد، اما تغییرات نرخ ارز می‌تواند میدان مانوری را برای دولت درباره وصول مالیات‌ها از شرکت‌های ذی‌نفع باز کند. در هرحال چنانچه دولت بتواند بین شرکت‌های مختلف تفکیک قائل شود، احتمالاً با کاهش منابع از این محل مواجه نخواهد شد، ضمن آنکه مراعات افراد و شرکت‌های در معرض آسیب را نیز خواهد کرد.

2- واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای که عمدتاً شامل منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی است. در مورد این بخش از منابع می‌توان با دو سناریو رفتار کرد:

2-1- سناریوی اول: عمل با روال قبلی

واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای که عمدتاً شامل عواید حاصل از صادرات نفت است، سه متغیر اصلی صادرات نفت، قیمت نفت و نرخ تسعیر ارز دارد.

صادرات نفت: برای اجتناب از بروز عدم تحقق منابع و در نتیجه انجام تعهدات بدون منبع مالی بهتر است صادرات نفت در حد یک‌میلیون بشکه فرض شود.

قیمت نفت: به دلایل فوق قیمت نفت نیز با حاشیه امن بالایی مثلاً 50 تا 55 دلار برای هر بشکه در نظر گرفته شود.

نرخ تسعیر ارز: به دلایلی مانند جلوگیری از تخصیص رانت به افراد و اشخاص ذی‌نفوذ و فساد و بی‌عدالتی ناشی از آن بهتر است نرخ ارز آزاد یا حداقل با نرخ سامانه سنا در نظر گرفته شود و حداقل یک‌سوم منابع حاصل از این افزایش صرف اهداف باز‌توزیعی شود.

2-2- سناریوی جدید: چانه‌زنی بر سر میزان کسری بودجه و تامین ریالی آن

گزینه دیگر برای اجتناب از درگیر شدن در مسائلی مانند نرخ ارز درج رقمی ثابت در ردیف منابع حاصل از صادرات نفت است. در واقع پس از احتساب درآمدهای قابل وصول و مخارج (شامل هزینه‌های جاری و عمرانی)، کسری وجود خواهد داشت که این کسری باید از طریق عواید حاصل از صادرات نفت و فروش اوراق بدهی تامین شود. فرض کنید هزینه‌های جاری 300 و مخارج عمرانی 30 هزار میلیارد تومان و درآمدهای قابل وصول (مالیات‌ها و نظایر آن) نیز 200 هزار میلیارد تومان تعیین شد. در این صورت کسری بودجه 130 هزار میلیارد تومان خواهد بود. می‌توان تصمیم گرفت که 100 هزار میلیارد تومان از این کسری را بانک مرکزی در اختیار دولت قرار دهد و 30 هزار میلیارد تومان دیگر نیز از محل خالص فروش اوراق بدهی تامین شود. در این صورت اینکه قیمت نفت یا نرخ ارز چه میزان تعیین شود از مباحث بودجه‌ای خارج خواهد شد. تحت این سناریو هیچ علامت و پیامی در مورد قیمت نفت و میزان صادرات به خارج داده نخواهد شد و تعیین نرخ ارز نیز بر عهده بانک مرکزی گذاشته شده و استقلال این نهاد حفظ خواهد شد، ضمن آنکه بازارهای داخلی نیز هیچ علامتی از تصمیم‌های ارزی دریافت نکرده و شوک جدیدی نیز به بازارها وارد نمی‌شود (سهم صندوق توسعه ملی است و بودجه شرکت ملی نفت نیز بهتر است ابتدا با نرخ سنا تنظیم شود که طی سال با سیاست‌های ارزی بانک مرکزی می‌تواند تغییر کند).

3- واگذاری دارایی‌های مالی

در مورد این جزء از منابع می‌توان بر اساس سناریوی دوم در سطور فوق و با این قید عمل کرد که خالص بدهی دولت نسبت به سال قبل از آن افزایش نیابد.