سنجش عیار سیاستگذار در شرایط دشوار
تبیین دوره سخت اقتصاد ایران در گفت‌وگو با سیدفرشاد فاطمی
همزمانی بروز مشکلات ناشی از انباشت چالش‌های ساختاری اقتصاد ایران که سال‌هاست نادیده گرفته شده، با تحریم‌های سفت و سخت تازه ایالات متحده، چشم‌اندازی از بازگشت دوران سخت را نوید می‌دهد. این در حالی است که انتظارات عمومی در سطح جامعه از دولت اعتدال که بارها وعده حل مشکلات اقتصادی را داده، بسیار بالاست و نوسانات اخیر اقتصادی، اعتماد عمومی به دولت را هم کاهش داده است.
همزمانی بروز مشکلات ناشی از انباشت چالش‌های ساختاری اقتصاد ایران که سال‌هاست نادیده گرفته شده، با تحریم‌های سفت و سخت تازه ایالات متحده، چشم‌اندازی از بازگشت دوران سخت را نوید می‌دهد. این در حالی است که انتظارات عمومی در سطح جامعه از دولت اعتدال که بارها وعده حل مشکلات اقتصادی را داده، بسیار بالاست و نوسانات اخیر اقتصادی، اعتماد عمومی به دولت را هم کاهش داده است. برآیند این مشکلات این نتیجه را پیش روی ما می‌گذارد که اقتصاد ایران در حال ورود به سخت‌ترین دوران خود است، آنچه فرشاد فاطمی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد شریف معتقد است در درجه دوم اهمیت قرار دارد و مهم‌تر از آن تمرکز برای یافتن راه‌حل‌های علمی است. این استاد اقتصاد با اشاره به اینکه در رفتار سیاستگذار آمادگی لازم برای مواجهه با این شرایط دیده نمی‌شود، تاکید می‌کند که این دوران سخت می‌تواند نقطه آغاز اصلاحات ساختاری اقتصاد باشد. فاطمی همچنین نقطه اصلی رسیدگی به ابرچالش‌های اقتصاد را بودجه دولت می‌داند و می‌گوید برای حل همه این بحران‌ها باید از اصلاح و ترمیم ساختار بودجه دولت آغاز کرد.
♦♦♦
مجموعه آنچه در شرایط کنونی و چشم‌انداز کوتاه‌مدت اقتصاد ایران ترسیم شده، نشان از قوت‌گیری سه مولفه نمود بحران‌های ساختاری اقتصاد، تحریم‌های سخت آمریکا و انتظارات عمومی در کنار کاهش اعتماد عمومی دارد. سه مولفه‌ای که احتمالاً برآیند آنها دوران عسرت اقتصاد ایران را بیش از آنچه تاکنون تجربه کرده‌ایم رقم بزند. به نظر شما این چشم‌انداز تا چه اندازه می‌تواند واقعی باشد و آیا اقتصاد ایران در حال ورود به سخت‌ترین دوره خود در تاریخ معاصرش است؟
برداشت من این است که دوره پیش روی ما در اقتصاد ایران، بسیار دشوار خواهد بود و اگر نگوییم سخت‌ترین دوره، به طور حتم یکی از سخت‌ترین دوره‌های اقتصاد ماست. این تصویر حاصل برداشتی از وضعیت کنونی اقتصاد و چشم‌اندازی است که به واسطه وجود چالش‌های متعدد شکل گرفته؛ چالش‌هایی که اقدامات کافی و سیاست‌های مناسبی در جهت ترمیم و کاهش اثرگذاری آنها صورت نپذیرفته و این فرآیند، آنها را به ابرچالش تبدیل کرده است. در عین حال بازگشت تحریم‌های ظالمانه آمریکا هم به نامساعد بودن چشم‌انداز آینده اقتصاد افزوده است. من موافقم که دوره بسیار سختی در اقتصاد ایران پیش روی ماست اما تصور من این است که تاکید روی سخت بودن این دوره و مقایسه آن با دوره‌های سخت گذشته، اهمیت ثانوی دارد. در وضعیت کنونی، اولویت اول این است که روی یافتن راه‌حل‌های علمی اقتصادی تکیه کنیم که این دوره سخت، کوتاه‌تر باشد و با مشکلات کمتری سپری شود. نکته مهم دیگر این است که تلاش کنیم در این دوران سخت، اصلاحات و تغییراتی کلید زده شود که در حل ریشه‌ای بحران‌های اقتصادی در بلندمدت به ما کمک کند.
در واقع توجه سیاستگذار روی این مساله باشد که این احتمالاً سخت‌ترین دوره اقتصاد، بدترین دوره آن نباشد. یعنی سیاست‌هایی اتخاذ شود که سختی این دوره فشار زیاده از حدی روی جامعه‌ای که تاب و توان تحملش کم شده، وارد نکند. درست است؟
دقت کنید که کاهش رفاه عمومی نتیجه اجتناب‌ناپذیر و ناگزیر این دوره سخت است اما اینکه بگوییم همزمان با سخت‌ترین دوره اقتصاد، بدترین دوره تاریخی از نظر رفاه عمومی را در پیش داریم، به احتمال بسیار زیاد درست نیست. یعنی وضعیت اقتصاد مشابه قحطی اوایل قرن چهاردهم شمسی نخواهد بود. سخت‌ترین دوره لزوماً به معنای بدترین نیست اما حتماً کاهش میزان رفاه را به دنبال خواهد داشت که نیازمند بررسی‌های دقیق‌تری است به این شرط که داده‌های کافی هم در اختیار باشد. ضمناً مهم است که ما مبنا را چه بازه‌ای از تاریخ اقتصاد ایران قرار دهیم. اما در بازه حدوداً صد سال اخیر که حافظه تاریخی نسل کنونی یاری می‌کند، لزوماً ما وارد بدترین دوره از نظر شرایط رفاهی نخواهیم شد.
اینجا هم نکته مهم‌تر، رساندن کیفیت تصمیم‌گیری به بهترین سطح آن در این بازه تاریخ است. ما برای گذر از این دوره سخت به بهترین کیفیت تصمیم‌گیری نیاز داریم. ویژگی یک ملت توسعه‌یافته و هوشمند این است که اشتباهات گذشته را، چه در سطح سیاستگذاری و چه در سطح عمومی، تکرار نکند. مهم است که ما بتوانیم از اشتباهات گذشته خودمان و دیگران درس بگیریم و سیاست‌های درستی اعمال کنیم. در سطح عمومی هم به‌گونه‌ای مردم را به سمت واکنش‌های درست هدایت کنیم که بتوانیم این دوره سخت را بدون صدمه جدی طی کنیم.
آیا رفتار و رویکرد سیاستگذار با دوره سختی که در حال ورود به آن هستیم، متناظر و همخوان است؟
متاسفانه خیر. قبل از ورود به پاسخ سوال این نکته را عنوان کنم که تجربه تاریخی نشان می‌دهد در زمان‌های سخت معمولاً فضای عمومی و ذهنیت سیاستمداران برای اعمال اصلاحات آماده‌تر است. برای این گزاره قرائن و شواهد داخلی و خارجی هم دارد که نشان می‌دهد در بسیاری موارد اصلاحات جدی در دوره‌های سخت انجام گرفته است. این نکته بسیار مهمی است که در عین تهدید بزرگ موجود در این دوره، از آن به عنوان فرصت بهره ببریم و اصلاحات اساسی و ساختاری را که در شرایط عادی به آن تن داده نمی‌شود، در دستور کار قرار دهیم. انجام این اصلاحات ساده نیست و احتیاج به همت زیاد و هماهنگی بالایی در ساختار اقتصادی و سیاسی دارد؛ اما شدنی است. پاسخ سوال شما از دید من این است که متاسفانه آمادگی کامل برای این مهم در سیاستگذار دیده نمی‌شود. سیاستگذار از نظر ذهنی آماده نیست و به نظر می‌رسد از نظر دانش و آگاهی هم به خوبی و به اندازه لازم توانمند نیست و باید این آمادگی و توانمندی را به سرعت کسب کند. متاسفانه نظام بوروکراسی و تکنوکراسی ما بخشی از توانایی خود را از دست داده و باید این توانمندی‌ها را با قوت و قدرت بیشتر و به سرعت بازیابی کند.
این سوال پیش می‌آید که چگونه سیاستگذاری که در دوره ثبات و بهبود نسبی تن به اصلاحات اقتصادی نداده است، می‌خواهد در شرایط سخت و با هزینه بیشتر این اصلاحات را در دستور کار قرار دهد، کاری که احتمالاً هزینه گذار از این دوران سخت را بیشتر می‌کند و طبعاً سیاستگذار از آن هراس دارد و اجتناب می‌کند.
اتخاذ این رویکرد در دوره سخت، دلایل اقتصادی و سیاسی دارد. نخست اینکه در دوره بهبود و ثبات اقتصادی ضرورت اصلاح بر سیاستگذار به طور جدی آشکار نمی‌شود. به عنوان مثال در نظر بگیرید فردی با یک بیماری که فعلاً از دید خودش جزئی به نظر می‌رسد به پزشک مراجعه می‌کند و برای درمان دارو دریافت می‌کند. در این زمان بسیار امکان دارد که بیمار به دلایل خودخواسته تن به استفاده از دارو و پیگیری درمان ندهد و در واقع انگیزه‌ای برای تحمل سختی‌های درمان نداشته باشد، چون بیماری به مرحله سخت نرسیده است. ممکن است بیمار روش درمان یا طعم داروها را دوست نداشته باشد و آنها را کنار بگذارد یا در حالت بهتر به پزشک دیگری مراجعه کند تا داروهایی متفاوت و به زعم بیمار با عوارض کمتری دریافت کند. سیاستگذار هم مانند بیمار این مثال در دوره ثبات نسبی توجه چندانی به درمان بحران‌هایی که قابل پیش‌بینی است، ندارد و در یک حالت سردرگمی است. اما زمانی که بیمار با سابقه یک سکته قلبی و مستنداتی مبنی بر وجود رگ‌های بسته نزد پزشک رفته است، انتخاب‌های بسیار محدودی دارد. او باید به رژیم غذایی تجویزشده از سوی پزشک تن دهد، داروهای مختلفی استفاده کند و روی تخت عمل جراحی هم قرار بگیرد. پس از آن هم مدتی دست‌به‌عصا و با تحرک کمتر فعالیت کند و در نهایت سبک زندگی و رفتارش را تغییر دهد. منظور اینکه سیاستگذار هم در شرایط سخت که گزینه‌هایش محدود است راحت‌تر تن به اصلاح می‌دهد.
دوم در نظر بگیرید فرد مبتلا به یک بیماری مزمن با علائم آشکارنشده است. او در این شرایط به سختی نظر پزشکان را قبول می‌کند و احتمال اینکه در درمان کاهلی و سستی نشان دهد بسیار است. سیاستگذار هم در شرایط مشابه، هر قدر متخصصان هشدار بدهند شاید متوجه نشود و حتی سخنان متخصصان و مشاورانش را غلط بداند اما پس از آشکار شدن علائم جدی، پی می‌برد که باید به توصیه‌ها گوش دهد. این دو نکته جزو انتخاب‌های فردی سیاستگذار است. علاوه بر این توجه نشان دادن سیاستگذار به اصلاح در دوران سختی می‌تواند دلایل سیاسی هم داشته باشد. مثلاً اینکه در دوران سخت و حساس، جدل‌های سیاسی کاهش می‌یابد و گروه‌های مختلف سیاسی به اضطرار و اجبار یا اقناع می‌پذیرند که باید سیاستگذار را برای حل بحران‌ها حمایت و در واقع حول یک هدف مشترک اجماع کنند. مجموع این دلایل، باعث می‌شود که تصمیم به اصلاحات در دوره سخت، سهل‌تر و سریع‌تر اتخاذ شود. این فرآیند هم در تاریخ کشور ما و هم در تجربیات سایر کشورها نمود دارد.
در همین شرایط و پیش از تن دادن سیاستگذار به اصلاح، معمولاً مرحله‌ای در اقتصاد ما وجود دارد که همه گروه‌های سیاسی و اجتماعی از سیاستگذاری که گرفتار مشکل و زیر فشار قرار دارد، خواسته‌های حمایتی دارند که معمولاً موجب تشدید مشکل می‌شود. مثلاً در شرایط کمبود ارز که تقاضای ارز ارزان برای تامین انواع کالا دارند، لزوم افزایش حقوق و دستمزد را عنوان یا خسران حضور در پروژه‌های شکست‌خورده را طلب می‌کنند و گاه سیاستگذار را هم تحت تاثیر قرار می‌دهند.
این نکته که سابقه‌اش هم در اقتصاد ما به طور مکرر وجود دارد به انتخاب خود سیاستگذار بازمی‌گردد. از دید من، سیاستگذار خوب و سیاستگذار بد را می‌توان در این لحظه شناخت. سیاستگذار خوب با شنیدن سخنان کارشناسان خبره به درک درستی از شرایط می‌رسد. این تصمیم بسته به هوشمندی سیاستگذار است که انتخاب کند اصلاحاتی را به اجرا بگذارد که علاوه بر نتایج مثبت در بلندمدت در کوتاه‌مدت هم بهتر می‌توان مشکلات را مدیریت کرد یا روشی را برگزیند که وضعیت را بدتر می‌کند و سیاستگذار را به بن‌بست می‌رساند که مجبور است با صرف هزینه گزاف بازگردد و مسیر تازه‌ای را برود. داستان انتخاب‌های سیاستی سیاستگذار و اثری که روی جامعه می‌گذارد و عواملی که سیاستگذار بر اساس آن تصمیم می‌گیرد، داستان مفصل و نسبتاً پیچیده‌ای است که نمی‌توان برایش فرمول یکسان نوشت. من امیدوارم که سیاستگذار ما به دام ادعاهای عوام‌گرایانه نیفتد و مسیر صحیح را اتخاذ کند به‌گونه‌ای که گام‌های اولیه حرکت در این مسیر را به زودی ببینیم. باید دقت شود که در شرایط تنگنای مالی هرگونه افزایش هزینه‌های دولت یک خطای بزرگ است. همچنین سیاست تاکید بر تداوم وجود نرخ‌های متعدد ارز، زمینه رانت و فساد را فراهم می‌کند و در این شرایط سیاستگذار از حل مشکلاتی که در نظر دارد، عاجز است.
در تکمیل نکته‌های قبلی باید بگوییم که سیاستگذار اغلب اوقات برای اتخاذ تصمیم‌های سخت نیاز به اعتمادبه‌نفس دارد و این اعتمادبه‌نفس را از مقبولیت عام و سرمایه اجتماعی خود می‌گیرد. متاسفانه یکی از مشکلات فعلی این است که احتمالاً سرمایه اجتماعی سیاستگذار به اندازه کافی قوی نیست که این نقصان، حل مشکلات را دشوارتر می‌کند. سیاستگذار احتیاج دارد همزمان به اندوخته سرمایه اجتماعی‌اش بیفزاید تا بتواند از این دوره عبور کند اما در همین شرایط می‌بینیم که تصمیم‌هایی گرفته می‌شود که به توزیع رانت و منتفع شدن برخی گروه‌های خاص منجر می‌شود. تداوم این روند بیش از پیش به سرمایه اجتماعی لطمه می‌زند و وضعیت را بغرنج‌تر می‌کند.
شرایط کنونی ما از نظر کاهش سطح سرمایه اجتماعی احتمالاً کمتر از سایر دوران‌هاست و هر تصمیمی قابلیت این را دارد که واکنش منفی بیشتری نسبت به گذشته در پی داشته باشد. این مساله باعث شده است که علاوه بر تحریم و مشکلات ساختاری اقتصادی با کمبود سرمایه اجتماعی و روند کاهنده اعتماد عمومی مواجه باشیم. در عین حال انتظارات عمومی به واسطه رفتارها و گفتارها طی رویدادهایی مانند برجام و انتخابات سال گذشته ریاست‌جمهوری افزایش یافته است. با این انتظارات فزاینده و اعتماد کاهنده چه باید کرد؟
به نظر من مساله اعتماد عمومی بااهمیت‌تر از مساله انتظارات است. نکته بسیار مهمی است که اعتماد عمومی به سیاستگذاری که سیاست‌هایش منجر به توزیع رانت برای گروه‌های خاص می‌شود و فساد ایجاد می‌کند، به سرعت کاهش می‌یابد. کمبود اعتماد عمومی می‌تواند به کاهش کیفیت سیاستگذاری بینجامد و سیاستگذار باید توجه بسیار جدی داشته باشد که تصمیماتش درگیر مکانیسم توسعه فساد و ایجاد رانت نباشد. همچنین آنچه می‌تواند در این حوزه به ما کمک کند اتخاذ سیاست ارتباطی درست با آحاد مردم است. اینکه دائم به مردم گفته شود همه امور تحت کنترل و مدیریت است و مشکلی وجود ندارد، سیاست ارتباطی درستی نیست. لازم است به طور صریح به مردم گفته شود ابعاد مشکلات موجود چقدر است، چگونه و در چه حوزه‌هایی قابل مدیریت است، در چه حوزه‌هایی بیشتر دچار سختی می‌شویم و مهم اینکه سختی‌ها را همه با هم تحمل می‌کنیم. سیاستگذار در عین حال باید این پیام را به جامعه بدهد که در عین برخورد با مفسد، زمینه‌های فسادزا را هم از بین می‌برد و سیاست‌هایی که اعمال می‌کند موجب فساد نخواهد شد. سیاستگذار باید ارتباط درستی با جامعه برقرار کند و قطع شدن این ارتباط لطمه سنگینی وارد می‌کند. متاسفانه به نظر می‌آید که سیاستگذار دچار این مشکل شده است و لااقل دولت به طور رسمی در حال حاضر فاقد سخنگوست. حال اینکه وظیفه سخنگو چیست و چه باید بکند، خود مساله دیگری است اما دولت باید سخنگو داشته باشد که با مردم ارتباط برقرار کند. علاوه بر آن شخص اول دولت باید بیشتر با مردم صحبت و شرایط را تبیین و تشریح کند؛ به‌گونه‌ای که سخنان دور از عملکرد نباشد. بهتر است که از درون دولت هم صداهای چندگانه شنیده نشود.
پیش از این در سال 94 دکتر مسعود نیلی عنوان کردند با سخت‌ترین سال اقتصاد ایران از نظر مالی مواجه هستیم به‌گونه‌ای که حتی در سال‌های دوره جنگ هم این‌چنین نبوده است. فکر می‌کنید در دوره سختی که پیش رو داریم چه تنگنایی بیش از بقیه برای اقتصاد ایران مشکل‌آفرین است که باید در اولویت توجه و تلاش برای بهبود قرار گیرد؟
ابتدا به این نکته اشاره کنم که دوره پیش روی ما از این بابت سخت‌تر برآورد می‌شود که بحران‌های انباشت‌شده اقتصاد ما بسیار بزرگ شده است. اگر ما در شرایط تحریم و مشکلات پیش رو با بحران انباشت شده نظام‌بانکی، صندوق‌های بازنشستگی و حجم نقدینگی و چند مشکل دیگر از این دست مواجه نبودیم، کار راحت‌تری برای گذار از این دوره داشتیم. آنچه اکنون به ابعاد مشکلات ما اضافه کرده، این است که در گذشته برای این مساله‌ها تدبیری اندیشیده نشده است. انباشت این مشکلات مربوط به دو سه سال اخیر نیست و به 40 یا 50 سال گذشته برمی‌گردد. اقتصاد ما هر بار در مواجهه با مشکلات مالی در باد درآمدهای پرنوسان نفتی خوابید و به این بحران‌ها توجه کافی نشان نداد. واقعیت این است که عمده مشکلات ما و راهکارهای خروج از هر بحرانی از بودجه دولت شروع می‌شود. یعنی هر مشکلی که قرار است حل شود یک سر آن در بودجه دولت است. به همین دلیل در ابتدای این گفت‌وگو ذکر کردم هر اقدامی که منجر به افزایش هزینه دولت بشود، خطرناک است. برای حل ابرچالش‌های کنونی یا حتی جلوگیری از تشدید و بدتر شدن آنها باید به سیاست‌های بودجه‌ای پرداخت. فکر می‌کنم بودجه دولت مهم‌ترین جایی است که باید به آن توجه شود. در واقع شروع به کار برای کاهش اثرگذاری ابرچالش‌ها و به مرور بهبود و حل آنها، باید از بودجه دولت آغاز شود. اگر بخواهیم نقدینگی را کنترل کنیم اما از بودجه دولت فارغ شویم، کسر بودجه تبدیل به بدهی دولت می‌شود و نقدینگی از جای دیگری افزایش می‌یابد. در مساله‌های دیگر مانند بحران نظام بانکی، صندوق‌های بازنشستگی، آب و محیط زیست هم مساله به همین صورت است. به نظر من توجه به ساختار بودجه دولت و هزینه کردن بهینه منابعی که احتمالاً تا چند ماه دیگر، محدودتر هم خواهد شد در آینده نزدیک بسیار مهم و ضروری است.
