اولویت نخست

در بسیاری از کشورها نظام بانکی به عنوان یکی از اصلی‌ترین بخش‌های نظام اقتصادی شناخته می‌شود. وقوع بحران بانکی می‌تواند به وقوع سایر بحران‌های اقتصادی منجر شود و رکود اقتصادی ناشی از آن، سخت‌ترین نوع رکود اقتصادی است که هم از لحاظ زمانی و هم از لحاظ دشواری مقابله با آن دشوار است. به همین دلیل سلامت بانکی در اقتصاد کشورها یکی از مهم‌ترین شروط لازم برای ایجاد ثبات اقتصادی در کشور است. در سال‌های اخیر رشد اقتصادی و رشد سیستم بانکی در یک راستا صورت نگرفته‌اند. یعنی وجود بانک‌ها و موسسات غیرمنضبط در کشور باعث شده است که سلامت و ثبات بانکی در کشور دچار تزلزل شود بدین شکل که به بروز تنگنا در اقتصاد منجر شده است. بنابراین امروزه یکی از دغدغه‌های کارشناسان اقتصادی بررسی سلامت بانکی و ایجاد اصلاحات بانکی است.

چنان‌که گفته شد، نظام بانکی، به‌عنوان مهم‌ترین بخش از نظام مالی، در بدنه اقتصادی یک کشور را می‌توان به قلب تشبیه کرد. با توجه به نقش حیاتی نظام مالی و بانکی در بدنه اقتصاد، بهبود و بهینه‌سازی عملکرد نظام بانکی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ابزار و اهداف در برنامه‌های توسعه پایدار جای گرفته است. ابتدا به منظور جلوگیری از وقوع بحران بانکی در کشور، اصلاح نظام بانکی با تعیین وضعیت سلامت بانک‌ها و شناسایی عوامل موثر بر آن، مهم‌ترین گام است. پس از آن برنامه‌ریزی سیاستگذاران به منظور کنترل عوامل وقوع عدم سلامت بانکی، با توجه به عمق هر یک از مشکلات برای رفع معضلات نظام بانکی مورد بررسی قرار می‌گیرد. یکی از راهکارهای اصلی اصلاح ساختارهای معیوب در نظام بانکی، افزایش نقش نظارتی نهاد ناظر بر فعالیت بانک‌هاست. بانک مرکزی به عنوان وام‌دهنده نهایی قادر است که به‌طور منظم سلامت بانک‌های تجاری را ارزیابی کند؛ زیرا اگر هریک از بانک‌ها دچار مشکل شوند، بانک مرکزی مجبور خواهد بود در مورد شایستگی بانک برای دریافت کمک تصمیم‌گیری کند. در بسیاری از کشورها، چنین نقشی به نظارت بانکی تکامل یافته است که بر اساس آن بانک مرکزی نه‌تنها وظیفه رسمی ارزیابی سلامت عملیات بانک‌های تجاری را دارد، بلکه باید مقرراتی برای اطمینان از سلامت بانک‌ها تدوین و منتشر کند. در عمل، بانک‌های مرکزی مدرن تعدادی وظایف مرتبط اما متنوع به‌عنوان ناظر بانکی دارند. این وظایف ممکن است شامل موارد زیر باشد:

1- صدور مجوز برای بانک‌های جدید، ۲- رسیدگی و پایش عملیات بانک‌ها، ۳- تعیین الزامات مقرراتی برای بانک‌ها، ۴- قدرت مجازات برای اطمینان از اقدامات اصلاحی و ۵- ارائه راه‌حل فیصله برای موسسات مالی دچار مشکل در مواقع نیاز. هدف از این وظایف، کاهش ریسک ناشی از هرکدام از موسسات مالی و همچنین کل نظام مالی است.

رسیدگی بانک اساس فرآیند نظارت بانکی است. نظارت بانکی به‌منظور ارزیابی صحت عملیات بانک‌ها و برای اطمینان از مطابقت عملیات بانک‌ها با قوانین و مقررات انجام می‌شود. در دوران مدرن، نظارت بانکی شامل دو وظیفه مکمل یعنی رسیدگی حضوری و پایش غیرحضوری است. رسیدگی حضوری به اعزام کارکنان بانک مرکزی برای بازرسی حضوری از بانک در محل بانک گفته می‌شود. رصد غیرحضوری در چرخه نظارتی مابین رسیدگی‌های حضوری انجام می‌گیرد که شامل پایش بانک مرکزی و تحلیل عملکرد بانک بر اساس اطلاعات کسب‌شده از بررسی حضوری و دیگر منابع مربوطه به‌منظور تشخیص صحت و سلامت شرایط و عملکرد بانک است.

بانک مرکزی در نقش نظارت بانکی خود این قدرت را دارد که برای اطمینان از صحت و سلامت عملکرد بانک‌های تجاری، مجموعه‌ای از مقررات و رهنمودهایی را وضع کند. این مقررات می‌توانند از مقوله‌های حاکمیت شرکتی و شیوه‌های مدیریت ریسک تا الزامات کفایت سرمایه و سپرده قانونی را دربر گیرند. برای یک بانک مرکزی، الزامات سرمایه‌ای (حداقل سرمایه‌ای که هریک از بانک‌ها به‌عنوان ضربه‌گیر برای مقابله با زیان‌های غیرمنتظره نیاز دارند) و الزامات سپرده قانونی (حداقل ذخیره‌ای که هر بانک در برابر سپرده‌ها به هدف پاسخگویی به تقاضای نقدینگی باید نگه دارد) از جمله مقررات کلیدی‌اند که برای اطمینان از سلامت و صحت عملیات بانک‌های تجاری استفاده می‌شود. درواقع بانک‌های مرکزی، با پذیرفتن وظیفه وام‌دهنده نهایی، ریسک ناشی از آسیب‌پذیری سرمایه‌شان را پذیرفتند، زیرا ممکن است آنها قادر نباشند کل پولی را که برای نجات بانک‌های دچار مشکل پرداخته بودند، وصول کنند. این اتفاق به‌ویژه در مورد بانک‌های تجاری که با مشکل توانایی پرداخت بدهی مواجه بودند، صدق می‌کرد (بدهی‌هایشان بیش از جمع دارایی‌ها و سرمایه‌شان بود)، درصورتی‌که در مورد بانک‌هایی که مشکلات نقدینگی محض داشتند، برعکس بود (بدهی‌هایشان بیشتر از جمع دارایی‌ها و سرمایه‌شان نیست، اما اگر اقدام به نقد کردن دارایی‌های خود به‌منظور پرداخت بدهی می‌کردند، متحمل زیان می‌شدند). در عمل، این واقعیت وجود داشت که بدون اطلاع از جزئیات دفاتر بانک‌های مشکل‌دار، تمایز بین مشکلات ناشی از توان پرداخت بدهی و نقدینگی برای بانک‌های مرکزی دشوار بود و با این شرایط بانک‌های مرکزی اگر در جهت نجات بانک‌ها اقدام می‌کردند، در معرض ریسک بالایی قرار می‌گرفتند. بانک‌های مرکزی برای محافظت در برابر زیان‌های احتمالی در ترازنامه خودشان، طبیعی بود که به‌دنبال شایستگی اعتباری بانک‌هایی باشند که قصد نجاتشان را داشتند. طبیعتاً، بانک‌های مرکزی برای حفظ منافع خود پیشاپیش به‌دنبال کسب اطمینان از صحت و سلامت عملیات بانک‌های تجاری بودند تا به‌راحتی دچار مشکل نشوند. برای اطمینان از صحت و سلامت فعالیت‌های بانک‌های تجاری، بسیاری از بانک‌های مرکزی برخورداری از اختیار رسمی بازرسی عملیات بانک‌های تجاری، بررسی دفاتر آنها و همچنین امکان صدور دستورات تنظیم‌گری را در زمان مناسب مفید تشخیص دادند. به‌عبارت دیگر، بانک‌های مرکزی بر اساس نقش وام‌دهنده نهایی، کارکرد تنظیم‌گری و نظارت بانکی را بر عهده گرفتند. به‌طور سنتی، مراجع نظارتی صحت و استحکام هر نهاد مالی را بر اساس شاخص کملز ارزیابی می‌کنند. هرچند با پیچیده‌ترشدن فعالیت‌های بانکی و موسسات مالی (برای مثال، از طریق اضافه شدن شرکت‌های تابعه خارجی و شعب و همچنین استفاده متداول از مشتقات مالی پیچیده)، مراجع نظارتی دریافتند برای رسیدگی نهادهای مالی باید تاکید بیشتری بر رویه‌های مدیریت ریسک و کنترل‌های داخلی نهادهای مالی بگذارند. در همان حال، باید در نظر داشت سقوط یک یا حتی چند نهاد مالی لزوماً به بروز تهدیدات جدی برای ثبات کلی نظام مالی منجر نمی‌شود، مشروط بر اینکه نهادهای ورشکسته بزرگ یا از نظر سیستمی مهم نباشند. برای بانک‌های مرکزی که نقش ناظر بانکی را نیز دارند، هدف نظارت احتیاطی خرد کسب اطمینان از کفایت سرمایه و نقدینگی بانک‌ها برای پوشش شوک‌های در حال بروز و اطمینان از صحت و سلامت اداره بانک‌هاست. نظارت احتیاطی خرد که اغلب یادآور بازرسی بانکی و اقدامات مرتبط با آنهاست، قدرت اجرای مقررات و قوانین را برای اطمینان از رعایت الزامات توسط بانک‌ها دربر می‌گیرد. بانک مرکزی قصد دارد از طریق بازرسی‌های حضوری، از ایمنی و سلامت عمومی هریک از بانک‌های تحت نظارت خود اطمینان حاصل کند. استفاده از نظام رتبه‌بندی کملز در بازرسی حضوری یکی از راه‌هایی است که بانک مرکزی می‌تواند موارد مربوط به کفایت سرمایه بانک‌ها، کیفیت دارایی، مدیریت، سود، نقدینگی و حساسیت به ریسک بازار را ارزیابی و بررسی کند. در دوره‌ای که بین بازرسی‌های حضوری قرار می‌گیرد، بانک مرکزی با اجرای نظارت غیرحضوری، انجام اقدامات اصلاحی را در مواردی که لازم تشخیص داده است، بررسی می‌کند. تجزیه و تحلیل شرایط فعلی و پیش‌بینی‌شده بانک‌ها نیز در این دوره صورت خواهد گرفت تا حوزه‌هایی که در بازرسی‌های حضوری بعدی باید بر آنها تمرکز به عمل آید، تعیین شوند. با بازرسی حضوری و نظارت غیرحضوری، بانک مرکزی از سلامت هرکدام از بانک‌ها با جزئیات آگاه خواهد شد. بانک مرکزی با قدرت قانونی و استفاده از نیروی ترغیب معنوی قادر است از رعایت قوانین و الزامات مقررات و همچنین از اجرای اقدامات اصلاحی پیشنهادی بانک مرکزی (در مواردی که خواستار آن بوده است) توسط بانک‌ها اطمینان حاصل کند. ازآنجاکه نقض جدی رعایت الزامات می‌تواند یک بانک را در معرض ریسک ورشکستگی قرار دهد، بانک مرکزی همواره اختیار حذف اعضای هیات‌مدیره و مدیران یا مدیریت بانک را به‌دلیل سهل‌انگاری یا خلاف‌کاری و انتصاب مدیریت موقت دارد. در حالتی استثنایی که بانکی معسر [درحال اعسار، یعنی ناتوان از بازپرداخت تعهدات] یا در معرض ریسک اعسار تلقی شود، بانک مرکزی ممکن است فروش اجباری یا انحلال بانک را برای جلوگیری از هجوم به بانک تجویز کند. بنابراین، در پی ایجاد وضعیت نابسامان در نظام بانکی، و به منظور جلوگیری از بروز بحران بانکی، بررسی وضعیت سلامت بانکی از سوی نهاد ناظر یعنی بانک مرکزی از اهمیت فراوانی برخوردار است. بسیاری از متخصصان اقتصادی تاکید دارند که نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها می‌تواند از بروز بحران بانکی در بدنه اقتصاد جلوگیری کند و در نتیجه از اولویت برخوردار است.