در جست‌وجوی استقلال

در سه دهه گذشته مطالعات اقتصادی بر اهمیت استقلال بانک مرکزی تاکید کرده‌اند. همین دستاورد علمی باعث شده است تا کشورها استقلال بیشتری را به بانک‌های مرکزی خود اعطا کنند. تاسیس بانک‌های مرکزی مستقل در کشورهای استقلال‌یافته بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سرعت این حرکت را دوچندان کرد. همچنین تاسیس بانک مرکزی اروپا و تاکید بر استقلال این نهاد نسبت به کشورهای عضو حوزه یورو که اجرای سیاست‌های پولی را بر عهده داشت به نقطه تکامل این دیدگاه تبدیل شد.

همراه با پیشرفت‌های علمی و تجربی در دیگر کشورها، موضوع استقلال بانک مرکزی در ایران نیز مطرح شد و این اجماع در میان اقتصاددانان شکل گرفت که راهکار بسیاری از مشکلات در بخش «پولی و بانکی» اعطای استقلال به بانک مرکزی است. در این راستا، تلاش‌های متعددی صورت گرفت تا از طریق به‌روزرسانی قوانین و مقررات «پولی و بانکی» استقلال بانک مرکزی تضمین شود. البته هنوز هیچ‌کدام از این تلاش‌ها به نتیجه نرسیده است.

در بررسی استقلال بانک مرکزی در پنج سال گذشته، باید به موضوع هم‌راستایی سیاست‌های دولت و بانک مرکزی پرداخته شود. بر اساس هم‌راستایی سیاست‌های دولت و بانک مرکزی می‌توان پنج سال گذشته را به دو دوره تقسیم کرد: سال‌های 1392 تا نیمه اول سال 1394 دوره اول و سال‌های 1394 تا 1397 دوره دوم هستند. در دوره اول هم‌راستایی میان اهداف دولت و بانک مرکزی وجود دارد. در این دوره دولت و بانک مرکزی هر دو بر کنترل تورم تاکید می‌کنند. با روی کار آمدن دولت یازدهم، انتظارات مثبت نسبت به آینده اقتصاد شکل گرفت و انتظارات تورمی به سرعت تعدیل شد. تاکید مستقیم رئیس‌جمهور بر کنترل تورم باعث اعتباربخشی به سیاست‌های ضدتورمی شد و زمینه را برای دستیابی به تورم تک‌رقمی مهیا کرد.

مساله تورم

 تورم نقطه‌به‌نقطه که در خردادماه 1392 به 45 درصد رسیده بود به سرعت کاهش یافت و در میانه سال 1394 تک‌رقمی شد. بسیاری از کارشناسان در آن زمان بر اعطای اختیارات بیشتر به بانک مرکزی تاکید کردند. در این دوره با توجه به هم‌راستا بودن اهداف دولت و بانک مرکزی، فشاری از طرف دولت بر سیاستگذار پولی اعمال نمی‌شد؛ یا حداقل فشارها تا حدودی نبود که بر اهداف تورمی تاثیر محسوسی داشته باشد. به طور مثال، اگرچه از ابتدای سال 1393، نرخ سود بانکی از نرخ تورم پیشی گرفت، فشاری بر بانک مرکزی برای کاهش نرخ سود در شبکه بانکی اعمال نشد. بانک مرکزی نیز همیشه بر این نکته تاکید می‌کرد که بالا بودن نرخ سود بانکی به دلیل مشکلات نظام بانکی است؛ از این‌رو سیاست خود را بر کاهش غیردستوری نرخ سود بانکی قرار داده بود.

در نیمه دوم سال 1394، شرایط اقتصاد تغییر کرد. افکار عمومی که تورم را کنترل‌شده می‌دید، خواستار رونق اقتصادی بود. به‌تبع این خواست اجتماعی دولت نیز برنامه‌هایی برای ایجاد رونق در اقتصاد پیشنهاد داد. ذکر این نکته لازم است که رشد اقتصادی در سال 1394 به منفی 6 /1 درصد و رشد تولید بدون نفت به منفی 1 /3 درصد رسید. از این‌رو فشارها بر دولت برای اعمال سیاست‌های انبساطی تشدید شد. دولت اما به دلیل کاهش قیمت نفت، توان افزایش هزینه‌های جاری خود را نداشت. بنابراین مجبور شد برای تحریک اقتصاد به بخش خصوصی تکیه کند. از همین زمان بود که هم‌راستایی میان سیاست‌های دولت و بانک مرکزی کم‌رنگ شد و وزن رشد اقتصادی در تابع هدف دولت افزایش یافت. در حالی که دولت مشتاق ایجاد رونق اقتصادی بود، نمی‌خواست دستاورد تورمی را از دست بدهد. در نتیجه بر ثبات نرخ ارز به عنوان لنگر انتظارات تورمی و تثبیت‌کننده قیمت کالاهای قابل تجارت تاکید می‌کرد.

اتفاق ناخوشایند

رونق اقتصادی ایجادشده در سال 1395، به واسطه اجرای برجام تا حدودی فشارها را بر دولت کاهش داد. اما مشکل بیکاری، همچنان وجود داشت و دولت باید برای آن اقدامات موثری انجام می‌داد. از این‌رو از ابتدای سال 1396، فشار بر بانک مرکزی برای کاهش نرخ سود بانکی افزایش یافت و شورای پول و اعتبار کاهش دستوری نرخ‌های سود را در سیستم بانکی تصویب کرد. در این دوره اتفاق ناخوشایند دیگری افتاد که اثرات معناداری بر بخش بانکی داشت. ادامه فعالیت نهادهای مالی با مثبت شدن نرخ سود واقعی دشوار بود. این دشواری برای موسسات مالی غیرمجازی که به منابع بانک مرکزی دسترسی نداشتند دوچندان بود. در نتیجه این موسسات که فعالیت‌های غیرحرفه‌ای و فسادآلود داشتند با مشکل ورشکستگی مواجه شدند. این دومینو از موسسه میزان شروع شد، به موسسه ثامن‌الحجج رسید و کلیه موسسات غیرمجاز را دربر گرفت. در این زمان فشارهای سیاسی بر بانک مرکزی به طور بی‌سابقه‌ای افزایش یافت که خواستار دخالت بانک مرکزی برای سامان دادن به این موسسات و حل رضایت‌آمیز مشکل سپرده‌گذاران این موسسات بود. راه‌پیمایی در شهرهای مختلف و تجمع مقابل ساختمان بانک مرکزی ابزار فشارهای سپرده‌گذاران بر بانک مرکزی بود. با توجه به محدود بودن توان بانک مرکزی در مقابله با فشارهای سیاسی، بانک مرکزی مجبور شد از منابع خود برای پرداخت سپرده‌ها اقدام کند. اگرچه بانک این اقدامات را به صورت حداقلی انجام داد و تنها پرداخت سپرده‌های خرد را هدف قرار داد، اما رشد پایه پولی در نتیجه این اقدامات پولی زمینه ایجاد بی‌ثباتی قیمت‌ها را فراهم کرد.

 نرخ‌های دستوری

تاکید شورای پول و اعتبار بر کاهش دستوری نرخ‌های سود در شهریورماه 1396، به نقطه عطف در متغیرهای اسمی تبدیل شد. از آن زمان به بعد، التهاب در بازارهای دارایی شروع شد. افزایش نرخ ارز و قیمت مسکن پیام‌های ابتدایی را به جامعه ارسال کردند و با کمرنگ شدن انتظارات مثبت، روند افزایش قیمت‌ها و نرخ ارز تسریع شد. در اینجا، فقدان استقلال کارکردی بانک مرکزی قابل مشاهده است که در آن بانک مرکزی نمی‌تواند از ابزارهایی که در اختیار دارد به درستی استفاده کند. بانک مرکزی در نیمه دوم سال 1396 تنها نظاره‌گر افزایش نرخ در بازار ارز بود و دیگر دستگاه‌ها انتظار داشتند که بانک مرکزی از طریق مداخله بیشتر در بازار نرخ ارز را مهار کند. بانک مرکزی نیز کلیه تلاش‌های خود را انجام داد و در نهایت هم موفقیتی به دست نیامد.

تجربه تلخ

ابلاغ نرخ ارز واحد، تعطیلی بازار ارز و اعمال محدودیت بر حساب سرمایه توسط دولت، به طور آشکار تسلط دولت را بر بانک مرکزی به نمایش گذاشت و تجربه تلخ بانکداری مرکزی را تکمیل کرد. این تجربه نشان داد که دستیابی به ثبات اقتصادی بدون ایجاد نهادهای کارآمد ممکن نیست. در بخش پولی، نهاد کارآمد عبارت است از یک بانک مرکزی مستقل که بتواند در مقابل فشارهای دولت ایستادگی کند و این مهم به دست نمی‌آید مگر آنکه قانون استقلال را به بانک مرکزی بدهد و از استقلال بانک مرکزی حمایت کند. در اینجاست که اهمیت تلاش‌های انجام‌شده برای به‌روزرسانی قوانین و مقررات «پولی و بانکی» خود را نشان می‌دهد. اکنون لازم است که خانه ملت نقش تاریخی خود را ایفا کند و متناسب با یافته‌های علمی و تجربیات گذشته قانون بانک مرکزی را تصویب کند. در این صورت است که می‌توان اطمینان یافت ثبات اقتصادی دستخوش تغییر در اهداف دولت نخواهد شد.