هزار راه نرفته
آیا می‌توان به عملکرد اقتصادی پنج ساله حسن روحانی نمره قبولی داد؟
تصویر امیدوارکننده و به نسبت روشنی که پس از انتخابات ریاست‌جمهوری در خرداد ۱۳۹۲ در مورد آینده اقتصاد ایران در اذهان عموم مردم شکل گرفته بود، اینک در آستانه آغاز ششمین سال ریاست‌جمهوری حسن روحانی تا حد زیادی مخدوش شده است و اقتصاد دوره‌ای ویژه و از جهاتی بی‌سابقه را در چند دهه اخیر سپری می‌کند.
تصویر امیدوارکننده و به نسبت روشنی که پس از انتخابات ریاست‌جمهوری در خرداد ۱۳۹۲ در مورد آینده اقتصاد ایران در اذهان عموم مردم شکل گرفته بود، اینک در آستانه آغاز ششمین سال ریاست‌جمهوری حسن روحانی تا حد زیادی مخدوش شده است و اقتصاد دوره‌ای ویژه و از جهاتی بی‌سابقه را در چند دهه اخیر سپری می‌کند. در این یادداشت، توصیف مختصری از ابعاد مختلف کارنامه اقتصادی دولت‌های حسن روحانی در پنج سال اخیر و چشم‌انداز سه سال باقی‌مانده تا پایان دولت دوازدهم ارائه می‌شود؛ چشم‌اندازی که با برخی از محورهای کلی برنامه‌های اقتصادی اعلام‌شده در هفته منتهی به انتخابات اردیبهشت ۱۳۹۶ در تضاد کامل است.
از نیمه دوم سال ۱۳۹۲ تاکنون، دو تصویر متفاوت از اقتصاد ایران مشاهده شده است. در وضعیتی که اقتصاد ایران در دوران تحریم به شدت تحت فشار بود و تلاطم زیادی داشت، از یک‌سو مشاهده می‌شود که در این سال‌ها برخی شاخص‌های کلیدی اقتصاد مسیری رو به بهبود طی کرده است و در مقایسه با سال‌های پایانی دولت دهم وضعیت مساعدی دارد. تورم از آستانه 40 درصد در پایان شهریور ۱۳۹۲ به مرز 10 درصد کاهش یافته، رشد اقتصادی از منفی 7 /۷ درصد در پایان سال ۱۳۹۱ به مثبت ۸ /۳ درصد در انتهای سال ۱۳۹۶ رسیده و به‌رغم عدم اشتغال‌زایی در سال‌های نیمه دوم دهه ۱۳۸۰، طی سه سال اخیر حدود ۲ /۲ میلیون نفر به تعداد شاغلان کشور اضافه شده است.
از این دیدگاه می‌توان عملکرد اقتصاد ایران را مطلوب دانست، اما با نگاه عمیق‌تری به حوزه‌های مختلف اقتصاد پدیده‌هایی مشاهده می‌شود که نه‌تنها روند مطلوب شاخص‌های ذکرشده را تحت تاثیر قرار می‌دهد، بلکه هریک از وقوع بحرانی فراگیر در آینده‌ای نزدیک حکایت دارد.
آنچه در دولت یازدهم گذشت
دولت یازدهم زمانی شروع به کار کرد که کشور در شرایط بسیار نامساعد و سختی قرار داشت. برای گذر از دوران رکود تورمی و درمان موقت، حسن روحانی از آغاز فعالیت دولت یازدهم سه مسیر را در پیش گرفت که نتایج موفقی به‌جا گذاشت. مسیر اول، تعامل با دنیا و باز شدن راه‌های ارتباط با کشورهای دیگر بود که به توافق بر سر برنامه هسته‌ای ایران با گروه 1+5 (موسوم به برجام) منجر شد. دولت یازدهم که به خوبی دریافته بود با وجود تحریم‌های وضع‌شده بر اقتصاد ایران، امکان استفاده از تمام ظرفیت‌های اقتصادی کشور وجود ندارد و این تحریم‌ها در دنیای رقابتی امروز هزینه‌های جبران‌ناپذیری به اقتصاد کشور تحمیل می‌کند، به تعامل با جامعه جهانی پرداخت و اجرای توافق‌نامه‌ای را که دیر یا زود می‌بایست منعقد می‌شد تسریع کرد. رفع تحریم‌ها فرصت‌های جدیدی پیش‌روی اقتصاد کشور گذاشت.
مسیر دوم کنترل نرخ تورم1 و دستیابی به نرخ تک‌رقمی با شروع از خرداد ۱۳۹۵ بود که در دو سال اخیر به شکل باثباتی تداوم داشته است. این دستاورد در طول سال‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی بی‌سابقه بوده و کمک زیادی به پیش‌بینی‌پذیری بازارها کرده است. مسیر سوم، هدایت فضای کسب‌وکار به سمت محیطی آرام و باثبات و حذف زمینه‌های اتخاذ تصمیم‌های ناگهانی و خلق‌الساعه بود که پیش از این در دولت‌های نهم و دهم موجب ایجاد تکانه‌های شدید و نااطمینانی‌های فراگیر در عرصه‌های مختلف فعالیت آحاد اقتصادی شده بود. در فضای متلاطم، رونق پایدار نبوده و سرمایه‌گذاری با مشکلات فراوانی همراه خواهد بود. به طور خلاصه، دولت یازدهم به اصلی‌ترین مساله کشور ـ نیاز به آرامش در اقتصاد و ثبات نسبی ـ پرداخت که خود در واقع منشأ همه حرکات بعدی بود.
در دولت تدبیر و امید، عمده تمرکز رئیس‌جمهور روی سیاست خارجی و به ویژه پرونده هسته‌ای معطوف شد و حوزه اجرای سیاست‌های داخلی تا حد زیادی مغفول ماند. به عبارت دیگر، پیشبرد نظام اجرایی تحت‌الشعاع مساله برجام و رفع تحریم‌ها قرار گرفت. از سوی دیگر و با نگاهی کلی، می‌توان چنین ادعا کرد که بیشتر زمان و انرژی دولت یازدهم صرفاً به توضیح مشکلات مزمن موجود در اقتصاد ایران به درجات مختلف اختصاص یافت و گام‌هایی عملی و جدی برای حل ریشه‌ای و عمقی معضلات برداشته نشد. البته چنان‌که پیشتر آمد، این دولت در حوزه سیاست خارجی عملکرد تحسین‌برانگیزی ارائه کرد؛ به‌طوری‌که در این حوزه هم به شکل شایسته‌ای سیاستگذاری کرد و هم به‌گونه‌ای اثربخش به کمک افراد نخبه و متخصص این سیاست‌ها را به اجرا رساند. در عرصه مدیریت اقتصاد نیز سیاست‌هایی به تناسب مشکلات کشور در زمان شروع به کار این دولت و پس از آن تنظیم شد، مانند آنچه در مورد مهار تورم و توقف رشد منفی اقتصادی عنوان شد و از جمله سیاست‌های ارزشمند دولت در حوزه اقتصاد بود. اما به نظر می‌رسد دستگاه‌های اجرایی در کل و دستگاه‌های مرتبط با حوزه اقتصاد ضعف اجرایی فراوانی دارند. درحالی‌که دولت باید به عنوان قوه مجریه برای وزارتخانه‌های مختلف اهداف مشخص اجرایی تعریف کند و نهاد ریاست‌جمهوری یا معاون اول، خود وظیفه نظارت را بر عهده داشته باشد، چنین استنباط می‌شود که دولت در حوزه اجرا مانند یک سازمان اجرایی قوی و منسجم عمل نکرده است. معاون اول رئیس‌جمهور حیطه وسیعی از فعالیت‌های اقتصادی را پوشش می‌دهد، اما به نظر می‌رسد اختیارات زیادی برای تصمیم‌گیری ندارد و نقش او در اعمال مدیریت محدود است.
اگر بین ریاست‌جمهوری با مدیران اجرایی برای پیشبرد اهداف تعاملی وجود نداشته باشد، ممکن است سازمان‌ها از منظر اجرایی عملکرد مطلوبی از خود نشان ندهند و به تدریج نوعی بی‌تفاوتی در آنها ایجاد شود. در نتیجه، احتیاط زیاد مدیران اجرایی در تصمیم‌گیری و احساس نبود پشتیبان در آنها کارها را کند می‌کند که همین موضوع یکی از نقص‌های دولت یازدهم در حوزه اجرا بوده است. از چنین دیدگاهی، وضعیت این دولت را می‌توان با حالت حدی دیگری که در دولت‌های نهم و دهم وجود داشت مقایسه کرد. در آن دولت‌ها، نظارت بر روند اجرای امور به شکل یک‌طرفه‌ای جریان داشت؛ به‌طوری‌که شخص رئیس دولت تصمیمات اجرایی زیادی در سطوح مختلف اتخاذ می‌کرد و پس از ابلاغ آنها، اجرایشان را پیگیر می‌شد. به همین علت تعداد زیادی از تصمیماتی که در دولت‌های نهم و دهم گرفته شد نتایج وخیمی در حوزه‌هایی مانند آب، افزایش شدید نیروی انسانی در دولت و سازمان‌های وابسته به دولت، تورم و کمبود زیرساخت‌های لازم برای واحدهای مسکونی ایجادشده به دنبال داشت. از سوی دیگر، وزرای وقت که در مواردی دخالت و مشارکتی در تصمیم‌گیری نداشتند، به پیگیری برای اجرای آن و ارائه نتیجه ملزم بودند.2
دولت دوازدهم و شیب تند افزایش ناملایمات
حسن روحانی یک هفته پیش از برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری در اردیبهشت ۱۳۹۶، اهم برنامه‌های اقتصادی خود را حول ۱۴ محور (پنج برنامه حمایتی و 9 برنامه توسعه‌ای) منتشر کرد. نگاهی به عملکرد او در مدت یک‌سالی که از شروع به کار دولت دوازدهم می‌گذرد عدم تحقق بخش قابل‌توجهی از برنامه‌های توسعه‌ای را نشان می‌دهد؛ برنامه‌هایی که بنا بود افزایش درآمد در کل اقتصاد را هدف قرار دهد. در ادامه این بخش برای روشن شدن بحث، یکی از سیاست‌های اجراشده در دولت دوازدهم، تبعات آن برای اقتصاد ایران و فاصله‌ای که از اهداف مورد نظر در برنامه اولیه گرفته است توضیح داده می‌شود.3
به دلیل حساسیت زیاد شخص رئیس‌جمهور روی نرخ ارز، این نرخ در چهار سال فعالیت دولت یازدهم به دلیل مداخلات فراوان دولت در بازار ارز در مجموع فقط در حدود ۲۰ درصد افزایش یافت. این مداخلات در ابتدای فعالیت دولت دوازدهم شدت گرفت و تثبیت نرخ ارز به یکی از اهداف مهم دولت تبدیل شد، تا جایی که در واکنش به افزایش ناگهانی این نرخ در بازار آزاد در روزهای ابتدایی سال ۱۳۹۷، دولت یکسان‌سازی نرخ ارز در مقدار ۴۲۰۰ تومان به ازای هر دلار آمریکا را به طور رسمی اعلام کرد و خرید و فروش ارز با نرخ‌های دیگر ممنوع اعلام شد. پس از گذشت حدود سه ماه و کش‌وقوس‌های فراوان، به دلیل رانت زیاد و فساد شدیدی که این سیاست ایجاد کرده بود، دولت در نهایت به راه‌اندازی بازار ثانویه ارز رضایت داد؛ بازاری که ارز آن از محل ۲۰ درصد صادرات کالاهای غیرنفتی که به طور عمده شامل بخش خصوصی و اقلام خرد است تامین می‌شود. هنگامی‌که اعلام شد به جز صادرات کالاهای عمده نظیر کالاهای پتروشیمی و فولاد ـ که باید با ارز ۴۲۰۰ تومان به بانک مرکزی واگذار شود ـ سایر صادرکنندگان می‌توانند ارز خود را با قیمت توافقی که حدود ۷۵۰۰ تا ۸۰۰۰ تومان برای دلار است به متقاضیان ارز واگذار کنند، صادرات کالاهای ایرانی نظیر مواد شیمیایی و مواد غذایی در بازارهای هدف به لحاظ قیمت توان رقابت زیادی پیدا کرد. به‌علاوه، چون قاچاق با نرخ ۷۵۰۰ تومان دیگر مقرون به صرفه نبود، میزان قاچاق به مقدار زیادی کاهش یافت.
این مشاهده، که نتیجه آن پیش از وقوع نیز به سادگی قابل پیش‌بینی بود، نشان می‌دهد برای مبارزه با قاچاقچیان لزومی به استفاده از نیروهای نظامی و انتظامی و سایر اقدامات هزینه‌بر نبود و قیمت توافقی ارز در بازار می‌تواند معضلات رکود، قاچاق و مبارزه با فساد را بدون آنکه منابع و سازوکارهای اداری زیادی بدون کسب نتیجه صرف شود، حل کند.
حال به برنامه اقتصادی رئیس‌جمهور در کوران انتخابات بازگردیم. «مقابله با فساد از راه جلوگیری از اعطای هرگونه امتیاز انحصاری در موضوعات اقتصادی» یکی از رئوس نه‌گانه برنامه توسعه‌ای حسن روحانی بود که چنان‌که گفته شد، سیاست تثبیت نرخ ارز و تاکید بر یکسان‌سازی این نرخ به هر قیمت در تضاد آشکار با آن قرار دارد. «تقویت گردشگری» محور دیگر آن برنامه بود، اما به دلیل تخصیص ارز دولتی به سفرهای خارجی و جهش نرخ ارز در بازار سیاه، سفر خارجی در مقایسه با سفر داخلی به گزینه‌ای بسیار جذاب برای افراد (و در مواردی به محل کسب درآمدهای هنگفت برای آژانس‌های مسافرتی) بدل شد. موارد دیگری مانند «تقویت زیرساخت‌های اینترنت (توسعه اشتغال مبتنی بر اینترنت)»4 و «صیانت از کاهش تورم» نیز در فهرست برنامه‌های اقتصادی انتخاباتی رئیس‌جمهور مشاهده می‌شود که سیاست‌های دولت در یک‌سال گذشته سبب دستیابی به نتایجی عکس هدف مطلوب شده است.
در توضیح مورد آخر، توجه به این نکته لازم است که محدودیت تقاضا سبب قطع رابطه میان نقدینگی و تورم شده است، به طوری‌که نقدینگی در اقتصاد کشور افزایش یافته اما تورم کماکان در سطوح تک‌رقمی و مسیر باثبات خود باقی‌مانده است. هر عاملی که مصرف خانوار و سرمایه‌گذاری را به‌عنوان مهم‌ترین مولفه‌های تعیین‌کننده تقاضا تحریک کند می‌تواند سبب برقراری ارتباط دوباره تورم و نقدینگی شود؛ بدین‌معنی که نقدینگی فراوان در وضعیت فعلی اقتصاد کشور ممکن است به تورم‌های بالا در آینده‌ای نزدیک منجر شود.
فهرست کوتاهی از معضلات حل‌نشده و گام‌های پیش‌رو
از میان مسائلی که اقتصاد کشور را در وضعیت فعلی درگیر خود کرده و هنوز چاره‌ای برای آن اندیشیده نشده است، بخشی در حوزه مالی و بودجه دولت قرار دارد که این مشکل به حجم بالای بدهی‌های دولت و همچنین عدم توازن میان تعهدات پایدار و کاهش‌ناپذیر و درآمد کوتاه‌مدت دولت برمی‌گردد. این عدم توازن، اصلاح ساختار بودجه و مناسبات مالی درونی و بیرونی دولت را طلب می‌کند. بدهی‌های دولت در میان‌مدت بیشتر متاثر از مناسبات مالی دولت و نظام بانکی، دولت و پیمانکاران، آثار مترتب بر تثبیت قیمت انرژی و نحوه تامین مالی بخش انرژی و هدفمندی یارانه‌هاست. به دلیل موضع برتر سیاسی دولت، هیچ‌یک از بدهی‌های آن در قالب چارچوب یا قرارداد مشخصی ثبت نشده است و دولت‌ها به‌راحتی می‌توانستند این بدهی‌ها را به نهادهای مختلف تحمیل کنند؛ بدهی‌هایی که در آن، زمان بازپرداخت، نحوه بازپرداخت و چگونگی جبران هزینه‌ها نامشخص باقی‌مانده است. از طرف دیگر، مسائلی همچون تحریم، رکود و کاهش درآمدهای نفتی اثرات بسزایی بر منابع دولت داشت و کسری بزرگی میان منابع و مصارف ضروری دولت ایجاد کرد. این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که اداره مالی و اقتصادی امور مربوط به وظایف دولت، دیگر به شیوه گذشته جوابگو نیست. از سوی دیگر، کسری موجود در یارانه‌های نقدی آثار نامطلوبی بر بنگاه‌های بخش انرژی گذاشته و مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و کسری مزمن آنها نیز همچنان چالش جدی مالی هم در کوتاه‌مدت و هم در میان‌مدت محسوب می‌شود.
موارد گفته‌شده را می‌توان در سرفصل نظام بودجه‌ای کشور طبقه‌بندی کرد. حوزه دیگر، مشکلات مربوط به نظام تامین مالی فعالیت‌های اقتصادی نظیر مسائل بانک‌هاست که با انواع محدودیت‌ها در اعطای تسهیلات و تامین منابع مواجه‌اند. این محدودیت‌ها سبب شده است بخش‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری به شدت از تنگنای مالی رنج ببرند. تحلیل‌های فراوانی نشان می‌دهد دارایی‌های بانک‌ها منجمد است و از این‌رو مشکل نقدشوندگی منابع بانک‌ها بسیار جدی است. این نوع انجماد نتایجی مانند کاهش قدرت اعطای تسهیلات توسط نظام بانکی را در پی داشته است. از طرف دیگر، مقیاس بازار سرمایه کوچک است و استفاده موثر از ابزارهای جدید مطرح‌شده در این حوزه به گذشت زمان نیاز دارد.5
بیشترین تغییر در سیاستگذاری باید در کوچک کردن دولت و واگذاری تصدی‌گری‌ها به بخش خصوصی واقعی باشد. محور تصمیم‌های دولت برای درمان مشکلات اقتصاد باید کوچک کردن بدنه دولت باشد، چون تا زمانی که دولت در این حجم و اندازه به دنبال مسوولیت‌هاست، امکانی برای رشد بخش خصوصی مهیا نیست. بدین‌منظور، اولین نیاز کشور ایجاد فضایی رقابتی است که این امر ممکن نمی‌شود مگر اینکه دولت خودش را کوچک کند و دست از پشتیبانی و حمایت از شرکت‌های کوچک دولتی و خصولتی بردارد و آنها را در یک فضای کاملاً رقابتی با دیگر بخش‌ها قرار دهد. در این زمینه، دولت باید شرکت‌های خود را به سمت‌وسویی که مستقل عمل کنند و پاسخگوی عملکرد خود باشند هدایت کند. در اینجا لزوماً بحث واگذاری مطرح نیست، بلکه تاکید بر این است که این شرکت‌ها باید در فضایی سالم، رقابتی و منصفانه با بخش خصوصی قرار گیرند تا اگر توانستند به کار خود ادامه دهند و در غیر این صورت، فروخته یا تعطیل شوند. ناتوانی بخش خصوصی برای رقابت با آنها در این فضا سبب توقف رشد بخش خصوصی در اقتصاد می‌شود. همه اینها در حالی است که وزرای دولت‌های یازدهم و دوازدهم در عمل به خصوصی‌سازی اعتقاد چندانی نداشته‌اند. بازگرداندن انگیزه تولید به تولیدکنندگان و کارآفرینان به سیاست‌های روشن و اعتمادسازی نیاز دارد که دولت توفیق زیادی در آن نداشته است.
یکی دیگر از موارد بسیار مهم، که متاسفانه تاکنون در جهت تحقق آن گام بزرگی برداشته نشده، کم کردن فساد است که البته بخشی از کاهش فساد با کوچک کردن بدنه دولت محقق می‌شود. در این زمینه، توجه به موارد مهم در کسب‌وکار مثل حذف قوانین مزاحم یا کاهش مجوزها باید در دستور کار قرار گیرد. البته در این زمینه همه قوا باید هماهنگ با یکدیگر عمل کنند. بخشی از این مسائل به دولت برمی‌گردد که باید به فضای کسب‌وکار اهمیت دهد و شرایط را برای رقابتی کردن فضا فراهم کند و در جهت حل معضلاتی قدم بردارد که بدهی‌های دولت به بخش خصوصی یا بانک‌ها یا تامین اجتماعی را به همراه داشته است.