زمان شفافیت

قانون بودجه سال 1397 با فرض تداوم برجام تهیه و تصویب شد. اما در سال جاری و با خروج آمریکا از برجام شرایط فرق کرده است. چشم‌انداز فروش نفت چندان روشن نیست. قیمت‌های جهانی نفت افزایش پیدا کرده و نرخ تسعیر ارز دچار تلاطم اساسی شده است. از حیث تاثیر این متغیرها بر بودجه دولت، از یک‌سو منابع ارزی کشور در معرض تهدید قرار گرفته و از سوی دیگر برخی فروض بودجه به نفع دولت تغییر پیدا کرده است. دولت از زاویه تهدیدات آینده بنا را بر اعلام ارائه برنامه ریاضتی (سمت مصارف) گذاشته است اما نگاهی به بودجه دولت (سمت منابع) و تغییرات آن با شرایط جدید می‌تواند تصویر بهتری از تصمیم‌های دولت به دست دهد.

منابع عمومی از سه جزء اصلی تشکیل شده و ارقام مصوب آن در قانون بودجه سال 1397 به شرح زیر است:  درآمدهای عمومی (شامل مالیات‌ها و عوارض): 215 هزار میلیارد تومان  واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای ‌(فروش نفت و اموال): 108 هزار میلیارد تومان  واگذاری دارایی‌های مالی (فروش اسناد خزانه اسلامی، وام و نظایر آن): 63 هزار میلیارد تومان

بنابراین در مجموع منابع عمومی دولت در سال 1397 برابر 386 هزار میلیارد تومان است. در تدوین قانون بودجه فروضی وجود داشت که این فروض در سال جاری تغییراتی کرده است. برخی از این تغییرات به شرح زیر است:  قیمت نفت با بشکه‌ای 55 دلار بسته شد در حالی که قیمت نفت تا به امروز 65 دلار بوده و به نظر می‌رسد تا پایان سال نیز قیمت نفت کمتر از این نباشد؛  نرخ تسعیر ارز در قانون بودجه 35000 ریال در نظر گرفته شد در حالی که امسال با نرخ رسمی 42 هزار ریال و غیررسمی بیش از 70 هزار ریال است؛  صادرات نفت خام و میعانات گازی به میزان 5 /1 میلیون بشکه در روز. چنانچه ارقام بودجه را با فروض جدید بازنویسی کنیم، تغییرات بودجه عمومی به شرح زیر است:

فروض جدید

 نرخ تسعیر ارز 42 هزار ریال (برای ارز مورد نیاز برای واردات کالاهای ضروری) و قیمت بازاری آن (70 هزار یا هرچه در بازار فروخته شد) منظور شود؛  قیمت نفت 65 دلار برای هر بشکه منظور شود؛  صادرات نفت و میعانات گازی: چنانچه برای هفت ماه اول سال معادل 7 /2 میلیون بشکه در روز و برای مابقی سال دو میلیون بشکه در روز صادرات در نظر بگیریم به طور میانگین 4 /2 میلیون بشکه در روز صادرات برای کل سال خواهیم داشت که نسبت به رقم پیش‌بینی‌شده در قانون با 100 هزار بشکه کسری روبه‌رو هستیم.

بنابراین دولت با مازاد منابع در قسمت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای روبه‌رو خواهد شد. با اعمال فروض جدید سهم دلاری دولت از عواید حاصل از صادرات نفت از 8 /28 میلیارد دلار به حدود 171 /32 میلیارد دلار خواهد رسید. بودجه کل کشور به جز منابع عمومی، مشتمل بر درآمدهای اختصاصی و منابع شرکت‌های دولتی نیز هست. درآمدهای اختصاصی دستگاه‌های اجرایی احتمالاً تاثیرپذیری چندانی از نوسانات نرخ ارز ندارند اما منابع شرکت‌های دولتی (به‌خصوص شرکت‌های صادرکننده) تحت تاثیر این نوسانات قرار دارد. به دلیل در اختیار نبودن فعالیت‌های تفصیلی شرکت‌های دولتی و اقلام صادراتی این شرکت‌ها برآورد منابع جدید آ‌نها به سادگی مقدور نیست. اولین گام در ارائه برنامه ریاضتی، تهیه و تقدیم اصلاحیه بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی با فروض محاسباتی جدید (نرخ تسعیر، قیمت و مقدار جدید نفت) است. به عنوان مثال می‌توان بودجه عمومی دولت را در شرایط جدید به یکی از دو صورت (سناریو) زیر ارائه داد.

منابع

سناریوی اول

1- در صورت پیش‌بینی شرایط بحرانی برای سال بعد، مازاد منابع نفتی حاصل (371 /3 میلیارد دلار) به حساب ذخیره ارزی واریز شود (مطابق با قانون)؛ 2- باقی‌مانده آن با دو نرخ تسعیر ارز محاسبه و به خزانه واریز شود:

چنانچه ارز مورد نیاز برای کالاهای اساسی و ضروری مطابق با آنچه وزیر صنعت و معدن می‌گوید 18 میلیارد دلار باشد (که به نظر می‌رسد دایره تعریف کالاهای اساسی و ضروری بسیار وسیع است)، 18 میلیارد دلار با نرخ 42 هزار ریال و مابقی (8 /10 میلیارد دلار) با نرخ آزاد 70 هزار ریالی

مجموع منابع جدید از محل صادرات نفت و میعانات سهم دولت با فروض جدید 151 هزار میلیارد تومان خواهد شد (مازاد منابع به میزان 50 هزار میلیارد تومان)

سناریوی دوم: استفاده از تمام منابع ارزی سهم دولت (171 /32 میلیارد دلار)

با فروض جدید و استفاده از تمام عواید نفتی سهم دولت، سهم ریالی دولت از صادرات نفت معادل 175 هزار میلیارد تومان خواهد بود. در این صورت مازاد منابع نسبت به رقم مصوب بودجه سال 1397 برابر 74 هزار میلیارد تومان است.

مصارف

سناریوی اول

از منابع مازاد فوق به ترتیب اولویت می‌توان به مصارف زیر اختصاص داد: 

1- بازپرداخت بدهی دولت به بخش خصوصی شامل پیمانکاران، بانک‌ها و موسسات خصوصی، کارکنان و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی به ترتیب اولویت (مثلاً پیمانکاران طرح‌های عمرانی با اولویت اول، پرداخت پاداش بازنشستگان با اولویت دوم و...)؛ 2- برداشت نکردن از صندوق توسعه ملی (نگهداری منابع ارزی برای شرایط بحرانی) و منتشر نکردن اسناد خزانه (به دلیل نبودن خریدار و همچنین جمع نکردن منابع در دسترس بخش خصوصی) که در مجموع برابر 5 /23 هزار میلیارد تومان است.

سناریوی دوم: ابلاغ اعتبارات هزینه‌ای تا سقف 80 درصد مصوب

در صورتی که دولت بخواهد سیاست ریاضتی در پیش بگیرد، می‌تواند اعتبارات هزینه‌ای را تا سقف 80 درصد مصوب ابلاغ کند. در این صورت با آزاد شدن 59 هزار میلیارد تومان، جبران 15 درصد عدم تحقق درآمدهای عمومی و 26 هزار میلیارد تومان عدم فروش اوراق اسلامی خواهد شد. بنابراین پرداخت اعتبارات عمرانی و بازپرداخت تعهدات دولت با مشکلی مواجه نخواهد شد.

سناریوی سوم: تحقق کامل منابع و مصارف عمومی

در صورتی که دولت منابع ارزی سهم خود از فروش نفت خام را با نرخ‌های واقعی (و نه یارانه‌ای 4200 تومان) وارد بودجه کند، هم می‌تواند بخشی از منابع را به حساب ذخیره ارزی انتقال دهد و هم عدم تحقق منابع در قسمت‌های درآمد عمومی و واگذاری دارایی‌های مالی را جبران کند. بنابراین مصارف نیز به طور کامل محقق خواهد شد در این صورت سیاست ریاضتی معنی نخواهد داشت.

نکات پایانی

مجلس شورای اسلامی در سال 1392 با تصویب قانون «نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» تلقی درآمدی از تغییر برابری ارزها را ممنوع کرد. بر اساس این قانون تفاوت ناشی از تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی که از تغییر نرخ برابری ارز، طلا و جواهرات ایجاد می‌شود، صرفاً ناشی از ارزیابی حسابداری است و سود تحقق‌یافته تلقی نمی‌شود و مشمول مالیات نیست و از این‌رو دولت نمی‌تواند برای جبران بدهی خود به بانک مرکزی و شبکه بانکی استفاده کند. البته دولت در مقاطع مختلف (سال‌های 1392 (موقع تصویب ترازنامه سال 1391 بانک مرکزی)، 1393 (قانون رفع موانع تولید)، 1394 (لایحه بودجه 1395)) سعی کرد از مابه‌التفاوت تغییر نرخ ارز برای پرداخت بدهی‌ها و همچنین مصارف بودجه‌ای استفاده کند که با ممانعت و مخالفت مجلس مواجه شد اما بالاخره برای بار چهارم و در سال 1395 و در قالب اصلاحیه بودجه سال 1395 موفق به اخذ تاییدیه مجلس برای پرداخت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به بانک‌ها (و بانک‌ها به بانک مرکزی) از محل تغییرات نرخ‌های ارز در برابر ریال شد. بنابراین سابقه موضوع نشان می‌دهد از این منابع در جهت بازپرداخت بدهی‌های دولت استفاده شده است. یکی از آسیب‌های بودجه‌ریزی کشور وابستگی به عواید نفتی (اعم از مقدار صادرات، قیمت نفت و نرخ تسعیر ارز) است و در دولت‌های مختلف تلاشی برای اصلاح آن صورت نگرفته و استفاده از منابع ناشی از تغییرات نرخ ارز به روش‌های غیرشفاف و با سپری شدن زمان به ویژه در سال‌های اخیر مرسوم شده است. در شرایط فعلی بهتر است دولت ابتدا منابع و مصارف بودجه خود را اعم از بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی مورد بازبینی قرار داده و با ارائه اصلاحیه‌ای مشخص کند تغییرات فروض بودجه (مانند مقدار و قیمت نفت و تغییرات ارز) چه میزان منابع و مصارف بودجه را تحت تاثیر قرار داده و به طور شفاف اعلام کند کدام بخش از مصارف با سیاست‌های جدید تغییر خواهد کرد.