قربانی خطاها
چرا وزارت نیرو به یک بدهکار بزرگ تبدیل شده است؟
وزیر نیرو اخیراً اعلام کرده وزارتخانه تحت صدارت او معتبرترین بدهکار است. بدهی‌های وزارت نیرو ریشه در چه مسائلی دارد؟
وزیر نیرو اخیراً اعلام کرده وزارتخانه تحت صدارت او معتبرترین بدهکار است. بدهی‌های وزارت نیرو ریشه در چه مسائلی دارد؟
در مقدمه این بحث باید اشاره کرد هرچند روی کاغذ برنامه‌هایی برای حوزه انرژی کشور مانند موادی در برنامه ششم توسعه یا قوانین سالانه مانند قانون بودجه یا قوانین بلندمدت مانند قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی مستنداتی وجود دارد اما در حوزه انرژی برنامه عملیاتی مشخصی برای استفاده از این فرصت برای حداکثر کردن منافع ملی وجود ندارد تا بتوانیم از این ابزار بسیار مهم اقتصادی و سیاسی، بهترین استفاده را داشته باشیم. محصولات این بخش مثل نفت و گاز حتی به عنوان یک محصول سیاسی اقتصادی محسوب می‌شوند و اهمیت انرژی به این دلیل است که هیچ کالایی در هیچ جای دنیا بدون مصرف انرژی تولید نمی‌شود. بنابراین به‌رغم اهمیتی که انرژی در اقتصاد و کل کشور ما دارد، از این ابزار نتوانستیم به شکل مناسب برای بهره‌برداری از اهداف راهبردی خود استفاده کنیم. کمااینکه در مقطع فعلی که بحث تشدید تحریم‌ها مطرح است، اگر از پتانسیل‌هایی که کشور در حوزه انرژی برخوردار است بهره‌برداری مناسبی کرده بودیم، می‌توانستیم خیلی راحت‌تر از این گردنه سخت عبور کنیم. به طور مشخص‌تر می‌توان گفت ما یک دیپلماسی مشخص در حوزه انرژی نداریم. با این مقدمه در ادامه مساله بدهی‌های وزارت نیرو را مورد توجه قرار می‌دهیم.
بررسی‌ها نشان می‌دهد که بدهی در حوزه برق ریشه تاریخی دارد. از ابتدای سده اخیر این مساله مسبوق به سابقه است. حاج امین‌الضرب در ابتدای این سده توانست برق را وارد کشور کند و در این حوزه سرمایه‌گذاری انجام دهد. مستندات تاریخی نشان می‌دهد که تولید برق با استفاده از زغال‌سنگ در ایران آغاز شد که حاج امین‌الضرب به تولیدکننده زغال‌سنگ مورد نیاز نیروگاهش در تهران، بدهی قابل توجهی داشت و نمی‌توانست پول خرید زغال‌سنگ را پرداخت کند و این اتفاق به شکایت هم رسید و نامه همسر تولیدکننده زغال‌سنگ به همسر حاج امین‌الضرب در مستندات تاریخی قابل مشاهده است. در این نامه اشاره شده که سه سال از زمان موعد پرداخت این تعهد گذشته و همچنان فروشنده زغال‌سنگ در سال 1300 به پول خود نرسیده است. در واقع بحث بدهی‌ها در حوزه برق از گذشته در تاریخ اقتصاد ایران وجود داشته است. در سال‌های متمادی هر کدام از دولت‌ها به میزانی در این بدهی‌ها نقش داشته‌اند و دولت‌های متفاوت با اتخاذ سیاست‌هایی، این میزان بدهی را کم یا زیاد کردند و در سال 1395 این بدهی حدود 32 هزار میلیارد تومان اعلام شده است.
بررسی این موضوع در سال‌های اخیر نشان می‌دهد که سیاست‌ها و روش‌هایی توسط قوه مقننه و دولت‌ها اجرا شده که این سیاست‌های اقتصادی یا سیاست‌های رفاهی منتج به کاهش یا تشدید مشکلات در این حوزه شده است. رفتارها و سیاست‌های دولت‌ها از دولت اصلاحات گرفته تا دولت‌های بعدی و فعلی منجر به استمرار و انباشت این بدهی‌ها شده است. اما منحنی بدهی‌های حوزه برق نشان می‌دهد که این میزان بدهی‌ها از سال 1384 صعودی و به شکل فزاینده‌ای رو به رشد بوده است. مثلاً در دولت اصلاحات اقداماتی انجام شده که باعث شده همه منتقدان و طرفداران این دولت اشتراک نظر بر سر این موضوع داشته باشند که در این دوران عملکرد اقتصادی نسبت به دولت‌های قبل و بعد از خود موفق بوده است. اگر نرخ رشد اقتصادی دوران فعالیت همه دولت‌های جمهوری اسلامی ایران را بررسی کنیم می‌بینیم که در دوران فعالیت دولت اصلاحات به هر حال متوسط نرخ رشد اقتصادی شش تا هشت‌درصدی وجود داشته و به همین دلیل این دولت را می‌توان در حوزه اقتصادی موفق‌تر از دولت‌های قبل و بعد از خود دانست. چنین نرخ رشد اقتصادی می‌تواند یک ثبات نسبی در نظام اقتصادی کشور به لحاظ اتخاذ یکسری سیاست‌های اقتصادی ایجاد کند و در آن زمان برنامه چهارمی نوشته شد که سازوکار اصلاحی با توجه به ظرفیت‌هایی که در بعضی از حوزه‌های اقتصادی و سیاسی به وجود آمده بود، قرار داده شد.
به طور مثال در قانون برنامه چهارم که قرار بود در سال‌های 1384 تا 1389 اجرا شود، در ماده (3) این قانون تکلیف قیمت‌گذاری در حوزه‌های انرژی و خیلی از کالاها و خدمات مشخص شد. این مساله هم ریشه در دستاوردهای دولت اصلاحات در عرصه سیاست و اقتصاد داشت. در آن ماده قانونی اشاره شده بود که قیمت حامل‌های انرژی به شکلی اصلاح شود که به قیمت فوب خلیج‌فارس نزدیک شود تا یارانه‌های ضمنی یا پنهان و آشکار در عرصه‌های مختلف حذف شوند و این منابع به بخش‌های دیگر اختصاص داده شود. اما اجرای این برنامه همزمان با شروع انتخابات مجلس هفتم شد و بعد از آن هم دولت نهم در این دوره شروع به کار کرد. در آن زمان اصولگرایان پیروز انتخابات مجلس شدند و تصمیم گرفتند بخش‌هایی از این قانون و از جمله ماده(3) را اصلاح کنند. شاه‌بیت اصلاح این ماده توسط مجلس هفتم، جلوگیری از اصلاح قیمت‌ها بود و مصوب شد قیمت فروش حامل‌های انرژی و برخی خدمات در سال اول برنامه چهارم (1384) قیمت سال 1383 باشد و پیشنهاد تغییر در قیمت کالاها و خدمات مندرج در این ماده در سال‌های بعد باید حداکثر تا اول شهریور هر سال در قالب لایحه به مجلس ارائه شود. اما با روی کار آمدن دولت نهم این قانون اجرا نشد و اصلاحات قیمتی تا سال 1389 که پروژه هدفمندی یارانه‌ها کلید خورد، عملاً متوقف شد. نهایتاً در سال‌های 1384 تا 1389، عدم اجرای ماده 3 قانون برنامه چهارم منجر به این شد که تعدادی از دستگاه‌های اجرایی از جمله وزارت نیرو در بخش‌های آب و برق دچار بدهی‌های بسیار زیادی شوند و این هم ریشه در مباحثی دارد که نهایتاً منجر به این شد که در این بازه زمانی چون قیمت‌ها تثبیت شده بود و قیمت واقعی حامل‌های انرژی افزایش نیافت وزارت نیرو با بدهی‌های فزاینده‌ای مواجه شود.
عوامل تشدید بدهی‌ها
چندین عامل در تشدید بدهی‌های وزارت نیرو نقش داشته است.
الزامات جغرافیایی: همواره مصرف انرژی به صورت عام و آب و برق به صورت خاص‌تر در کشور ما روندی فزاینده داشته و هیچ ارتباط مستقیمی بین میزان مصرف برق در کشور با رشد اقتصادی وجود ندارد که بخشی از آن به موقعیت گرم استان‌های مختلف کشور برمی‌گردد. اختلاف دمایی بین نقاط گرم و سرد استان‌های کشور ما بسیار زیاد است و به همین دلیل الزامات جغرافیایی در تشدید مصرف نقش داشته است. مثلاً در برخی از مناطق استان‌های جنوبی کشور اصلاً نمی‌توان تصور کرد که بدون برق بتوان زندگی کرد. وجود این الزامات جغرافیایی و نداشتن یک شرایط و وضعیت اقتصادی مناسب و پایین بودن سطح درآمدها منجر به این می‌شود که قیمت واقعی برق از مردم دریافت نشود که این خود باعث ایجاد و افزایش بدهی‌های وزارت نیرو می‌شود.
قیمت‌گذاری تکلیفی و عدم پرداخت مابه‌التفاوت‌ها: به واسطه عامل اولی که مورد اشاره قرار گرفت ما شاهد قیمت‌گذاری تکلیفی در حوزه حامل‌های انرژی هستیم که این مساله نیز در تشدید بدهی‌های وزارت نیرو نقش داشته است. با وجود قیمت‌گذاری تکلیفی، مابه‌التفاوت قیمت فروش تکلیفی و قیمت تمام‌شده حامل‌های انرژی پرداخت نمی‌شود.
معافیت برخی اماکن و نهادها از پرداخت قیمت برق: این مساله عاملی است که در افزایش میزان بدهی وزارت نیرو نقش دارد.
عدم پرداخت بهای برق توسط مصرف‌کننده: بخش‌های مصرف‌کننده بدهی‌های سنگینی به بخش‌های تولیدکننده برق دارند. عدم پرداخت هزینه‌های آب و برق توسط بخش بزرگی از نهادها و ادارات باعث می‌شود که وزارت نیرو نتواند بدهی‌های خود را به تولیدکنندگان حوزه انرژی پرداخت کند.
خصوصی‌سازی نامناسب: خصوصی‌سازی نامناسب در کشور منجر به این شده که بخش زیادی از بدهی‌های نیروگاه‌های واگذارشده به وزارت نیرو تحمیل شود. در این بخش تجاربی که در دنیا وجود داشت و توصیه‌هایی که توسط نهادهای بین‌المللی بیان شد، مدنظر قرار نگرفته است. UNDP (سازمان ملل) در سال 1993 میلادی به دولت‌هایی که قصد ورود به خصوصی‌سازی داشتند توصیه‌های داشت که از جمله آنها این بود که با خصوصی‌سازی هرگز به دنبال حداکثرسازی درآمد دولت نباشید بلکه محیط را رقابتی کنید. دومین توصیه سازمان ملل این بود که انحصارات بخش عمومی را با انحصارات بخش خصوصی جابه‌جا نکنید. سومین توصیه این بود که هرگز به صورت فردی تصمیم‌گیری و اقدام به فروش نکنید و از روش غیرشفاف استفاده نشود که در غیر این صورت متهم به فساد خواهید شد. چهارمین توصیه نیز این بود که هرگز فروش را به دلیل تامین کسری و بدهی‌های عمومی انجام ندهید. توصیه پنجم این بود که بازارهای مالی را با انتشار اوراق قرضه عمومی در زمان کاهش سرمایه‌گذاری تحت فشار قرار ندهید. ششمین توصیه این بود که هرگز به نیروی انسانی قول نادرست و خلاف واقعیت ندهید و آنها را برای صنایع جدید آموزش دهید. هفتمین توصیه هم این بود که هرگز به روش‌های صرف اجرایی عمل نکنید و سیاست‌ها را با اخذ نظر دیگران اتخاذ کنید. بنابراین یکی از علل افزایش بدهی‌ها در بخش برق خصوصی‌سازی نادرست و توجه نکردن به توصیه نهادی مانند سازمان ملل است یا ما نیروگاه را به نهادهایی دادیم که عملاً کار تخصصی در این حوزه انجام نداده‌اند. نداشتن تخصص کافی در عرصه این خدمت منجر به این می‌شود که ناکارایی اتفاق بیفتد و هزینه تولید در این بخش افزایش یابد که این نیز به صورت عملی به وقوع پیوسته است. در نتیجه این نحوه خصوصی‌سازی هم منجر به تشدید بدهی‌های دولت شده است. در واقع با این شیوه اجرای نادرست خصوصی‌سازی، به‌رغم آنکه اقتصاد به دنبال این بود تا با خصوصی‌سازی به امنیت برسد و خصوصی‌سازی مقوله‌ای امنیت‌زا باشد، به دلیل واگذاری بنگاه‌ها به بخش‌های غیرخصوصی، خصوصی‌سازی تهدیدزا و تبدیل به موضوعی امنیت‌زدا شد. به طور کلی در بخش برق خصوصی‌سازی به افزایش راندمان نیروگاه‌ها و افزایش سرمایه‌گذاری منجر نشده است.
ناکارا بودن قوانین و به‌روز نبودن برخی از قوانین: در حال حاضر قوانینی توسط وزارت نیرو مبنای عمل است که چندان به‌روز نیست. مثلاً در سال 1391 وزارت نیرو 500 میلیارد تومان به دلیل به‌روز نبودن قانون سازمان برق جریمه تحت عنوان حقوق ارتفاقی پرداخت کرده است. در این بخش وزارت نیرو میلیاردها تومان پرونده در دادگاه‌ها تحت رسیدگی دارد.
ساختار نامناسب: ساختار نامناسب وزارت نیرو نیز در تشدید مشکلات تاثیر دارد. وزارت نیرو ساختار به‌روز ندارد. به عنوان مثال کره جنوبی 92 هزار مگاوات ظرفیت نیروگاهی را با 20 تا 24 هزار نفر و ایران 76 هزار مگاوات ظرفیت نیروگاهی را با 120 هزار نفر اداره می‌کند. متاسفانه در سال 1392 اتفاقی رخ داده که منجر به افزایش هزینه‌های جاری و گسترده شدن تشکیلات وزارت نیرو شده است. ساختار شرکت توانیر که در دنیا برند بوده است و از اعتبار آن در جهان حتی برای تامین برخی منابع می‌توان بهره برد، به‌هم خورده و یک شرکت مادرتخصصی برق حرارتی به وجود آمده که مصوبه مجلس شورای اسلامی را نگرفته است. تاسیس این شرکت، فقط تاسیس اسمی آن نیست بلکه این شرکت هیات مدیره دارد و باعث به وجود آمدن چندین شرکت دیگر شده که این تصمیم پرداخت هزینه‌هایی برای وزارت نیرو به همراه داشته که به پرداخت‌های پیشین آن اضافه شده است.
انباشت جریمه‌ها: انباشت جریمه‌های متعلق به دیرکرد و پرداخت بدهی‌ها یکی دیگر از عوامل ایجاد و تشدیدکننده بدهی‌های وزارت نیرو است.
اجرای نادرست قانون هدفمندی یارانه‌ها: اجرای نادرست قانون هدفمندی یارانه‌ها از سال 1389 تاکنون منجر به این شده که بدهی‌های وزارت نیرو افزایش یابد. متاسفانه اجرای نامناسب این قانون منجر به این شده که حاکمیت شرکتی در کشور ما تغییر کند. اکنون شرکت توانیر، شرکت ملی نفت، شرکت ملی گاز و شرکت ملی پخش و پالایش از حالت شرکتی خارج شده‌اند و به یک اداره کل برای تامین منابع هدفمندی یارانه‌ها تبدیل شده‌اند.
به طور کلی در بحث برق و خدماتی که وزارت نیرو ارائه می‌کند به لحاظ شرایط جغرافیایی کشور حتماً باید سوبسید به استان‌های مختلف و نیازمند پرداخت کنیم. سوبسید اصلاً امری بلامنازع از نظر بنده در ارتباط با ارائه خدمات در بخش برق است. بنابراین اگر بخواهیم اصلاحات اساسی انجام دهیم ابتدا باید بپذیریم که شرایط جغرافیایی و وجود اختلاف دمای زیاد بین مناطق جغرافیایی و نابرابری اقتصادی در کشور این امکان را نمی‌دهد که بتوانیم قیمت برق را به شکل واقعی و قیمت تمام‌شده از مردم دریافت کنیم. در کنار این عامل، موارد دیگری هم در بحث افزایش بدهی‌های وزارت نیرو دخیل است که به هرکدام از آنها به نوعی اشاره کردم و طبیعتاً برای حل این مساله می‌توان راهکارهایی را در هرکدام از این بخش‌ها در نظر گرفت تا با حذف این عوامل عملاً جلوی تشدید بدهی‌های وزارت نیرو گرفته شود.
