در مصاف فقر

رفاه و تامین اجتماعی به عنوان یکی از وظایف اصلی دولت در همه جوامع پذیرفته شده است. البته در سال 2016 سهم مخارج دولتی این امور به تولید ناخالص داخلی در کشورهایی مانند سوئد بیش از 27 درصد، نروژ 25 درصد، آلمان 25 درصد، فنلاند و فرانسه بیش از 31 درصد بوده در حالی که در کشورهایی مانند ایالات‌متحده آمریکا و بریتانیا حدود 20 درصد و در کشورهایی مانند کره جنوبی 10 درصد و ترکیه 13 درصد بوده است. این مخارج در اموری مانند مستمری‌های نقدی، پرداختی غیرنقدی به صورت کالا یا خدمت و معافیت‌های مالیاتی با اهداف اجتماعی صرف شده که به خانوارهای کم‌درآمد، سالمندان، از کارافتادگان، بیماران، بیکاران و ایتام تعلق گرفته است.

این مخارج را دولت این کشورها در حالی پرداخت کرده که سهم پرداختی‌های حق بیمه تامین اجتماعی (مالیات بر نیروی کار) بسیار کمتر از این ارقام بوده است. سهم این پرداختی‌ها به تولید ناخالص داخلی در سوئد 10 درصد، نروژ 10 درصد، آلمان 14 درصد، فرانسه 16 درصد، فنلاند 12 درصد، ایالات‌متحده آمریکا و بریتانیا شش درصد و کره جنوبی و ترکیه هفت درصد بوده است. به عبارتی، در سوئد که دولت 27 درصد تولید ناخالص داخلی را صرف امور رفاه و تامین اجتماعی کرده فقط 10 درصد آن به شکل حق بیمه (مالیات) از مردم جمع‌آوری شده و 17 درصد دیگر از سایر منابع مالیاتی تامین شده است.

اگر بخواهیم وضعیت ایران را با این کشورهای عضو OECD مقایسه کنیم اولین نکته این است که چنین آماری برای مقایسه وجود ندارد! ارقام مربوط به مخارج حوزه رفاه و تامین اجتماعی در کشور باید از چندین سند جمع‌آوری شود و با اما و اگر کنار یکدیگر قرار گیرد و تفسیر شود. برای نمونه، رقمی که در بودجه عمومی دولت به عنوان فصل رفاه اجتماعی و فصل یارانه‌ها و فصل کمک‌های بلاعوض آمده در سال 1397 حدود 110 هزار میلیارد تومان است که حدود یک‌چهارم بودجه عمومی دولت و حدود هفت درصد از تولید ناخالص داخلی خواهد شد. اما باید در نظر گرفت بخش بزرگ این رقم بابت بازنشستگی و سایر امور رفاهی کارمندان دولت است و با آنچه در سایر کشورها به عنوان امور بازتوزیعی شناخته می‌شود تفاوت دارد. نکته دیگر اینکه در این رقم، بودجه هدفمندی یارانه‌ها (حدود 40 هزار میلیارد تومان) وجود ندارد، همه بودجه سازمان تامین اجتماعی (حدود 98 هزار میلیارد تومان) وجود ندارد، قسمتی از بودجه صندوق بازنشستگی کشوری و حدود 16 صندوق مستقل دیگر وجود ندارد، قسمتی از بودجه کمیته امداد امام خمینی (یعنی صدقه‌ها حدود 400 میلیارد تومان و سایر منابع کمیته) و قسمتی از بودجه بنیاد شهید وجود ندارد، مخارج انجام‌شده توسط دستگاه‌هایی مانند ستاد دیه قوه قضائیه، آستان قدس، بنیاد برکت و سایر نهادهای حکومتی وجود ندارد. بنابراین در همین آمار به خوبی به هم ریختگی نظام بازتوزیعی کشور مشهود است. در نتیجه مهم‌ترین اصلاح در حوزه رفاه و تامین اجتماعی کشور ابتدا اجرای قوانین مصوب یعنی «حاکمیت قانون» و سپس اصلاح و تکمیل قوانین این حوزه است. پس از آن، می‌توان برنامه‌های خاص فقرزدایی، گسترش چتر تامین اجتماعی چندلایه، رفع حاشیه‌نشینی، تهیه بانک اطلاعاتی بیمه‌شدگان و مشمولان طرح‌های حمایتی در این حوزه را پیاده کرد. به نظرم اصلاحات زیر در حوزه رفاه و تامین اجتماعی در راستای حاکمیت قانون در این حوزه می‌تواند امیدها را به دولت آقای روحانی زنده نگه دارد:

اصلاح یکم اجرای کامل اصول قانون اساسی که وظایف دولت در زمینه امور رفاه و تامین اجتماعی را مشخص کرده است. اصل بیست و یکم: «دولت موظف است حقوق زن را در تمام جهات با رعایت موازین اسلامی تضمین نماید و امور زیر را انجام دهد: 1- ایجاد زمینه‌های مساعد برای رشد شخصیت زن و احیای حقوق مادی و معنوی او. 2- حمایت مادران، به‌خصوص در دوران بارداری و حضانت فرزند و حمایت از کودکان بی‌سرپرست. 3- ایجاد دادگاه صالح برای حفظ کیان و بقای خانواده. 4- ایجاد بیمه خاص بیوگان و زنان سالخورده و بی‌سرپرست. 5- اعطای قیمومیت فرزندان به مادران شایسته در جهت غبطه آنها در صورت نبودن ولی شرعی.»

اصل بیست و نهم: «برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یکا‌یک افراد کشور تامین کند.»

لازم است دولت، تا زمانی که هنوز قانون اساسی فعلی اصلاح نشده، به منظور اجرای این وظایف برنامه‌ریزی دقیق‌تری کند و بودجه تخصیص دهد و میزان اجرای این اصول را به عموم مردم گزارش دهد. برای نمونه، گزارش معاونت اقتصادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در تیرماه سال گذشته نشان می‌دهد فقط حدود 70 درصد از جمعیت کشور زیر نظر یکی از صندوق‌های بازنشستگی قرار دارند. یا مقدار مستمری بابت معلولان و ایتام و سالمندان روستایی توسط بهزیستی و کمیته امداد امام خمینی، با وجود افزایش در آستانه انتخابات سال پیش، هنوز در مقدار ناچیزی قرار دارد.

به نظرم، در این زمینه قبل از توسعه برنامه‌های بازتوزیعی، بازگشت به احکام قانون اساسی و اصل مهم شصتم است. اصل شصتم: «اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس‌جمهور و وزرا است.»

طبق این اصل، نباید امور اجرایی حوزه رفاه و تامین اجتماعی (و البته سایر حوزه‌ها مانند حوزه فرهنگی یا صنعتی و پیمانکاری) در نهادها و موسساتی خارج از قوه مجریه انجام گیرد. بر اساس همین اصل نباید مجلس شورای اسلامی در این حوزه به چنین نهادها و موسساتی بودجه اختصاص دهد چون که وزیری بابت این بودجه به مجلس پاسخگو نیست. کمیته امداد امام خمینی، بنیاد شهید، ستاد دیه و بخش‌هایی در سپاه پاسداران چنین وضعیتی دارند.

اصلاح دوم اجرای کامل «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی» است. قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در سال 1383 به منظور بازسازماندهی و هماهنگی در نظام جامع تامین اجتماعی در سه حوزه بیمه‌ای، حوزه حمایتی و توانبخشی و حوزه امدادی تلاش کرد تا سیاست‌ها، اصول و رهنمودهای جامعی را ارائه دهد و ارکان چهارگانه این نظام را به صورت زیر معرفی کند: 1- شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی. 2- وزارت رفاه و تامین اجتماعی. 3-  نهادها، سازمان‌ها، موسسات و صندوق‌های اصلی و 4- موسسات کارگزاری. اما هنوز به طور کامل این ساختار اجرا نشده است.

اصلاح سوم نظارت و مقررات‌گذاری بر موسسات خیریه است. با توجه به نیاز و پیشرفت جامعه در سال‌های اخیر موسسات خیریه متعددی شکل گرفته و در حال فعالیت است. در حالی که بر این موسسات، نظارت و مقررات‌گذاری دقیقی انجام نمی‌شود به ویژه، گزارش‌دهی و شفافیت کاملی در این زمینه به چشم نمی‌خورد. همچنین، کمک‌های دولتی به صورت منسجم و طبق معیارهای مشخصی به آنها صورت نمی‌گیرد. برای نمونه، چرا باید کمیته امداد امام خمینی به عنوان یک موسسه خیریه غیردولتی حدود پنج هزار میلیارد تومان یا بنیاد امور بیماری‌های خاص 70 میلیارد تومان از دولت بودجه بگیرند اما بسیاری از موسسات دیگر از چنین کمک‌هایی برخوردار نباشند. به ویژه درباره کمیته امداد امام خمینی که این حجم بودجه را با رقمی کمتر از 400 میلیارد تومان صدقه مخلوط می‌کند و به نام صدقه به مشمولان به ویژه به روستاییان پرداخت می‌کند. این امر، آسیب‌های زیادی بر وجهه و آبروی مشمولان داشته است.

اصلاح چهارم کاهش بار مالی تامین اجتماعی بر کسب‌وکارهاست. در سال‌های اخیر، سازمان تامین اجتماعی به روش‌های مختلف مانند بازرسی دفاتر قدیمی و جرایم تاخیر و برداشت‌های متفاوت از قوانین تلاش کرده است تا حق بیمه بیشتری دریافت کند. این امر در حالی صورت گرفته است که سرمایه‌گذاری‌های حجیم این صندوق و سایر صندوق‌ها از بازدهی اندکی برخوردار بوده است در حد نرخ تورم سالانه. به عبارتی، نظام تامین اجتماعی کشور در عمل به صورت حق بیمه از شاغلان و پرداختی به مستمری‌بگیران اداره می‌شود و انباشت‌های سال‌های قبل چندان به تامین مالی آن کمک نکرده است. نکته این است که چرا باید بار مالی ناکارآمدی این صندوق و سایر صندوق‌ها را کارفرمایان و کارگران بپردازند؟