لبه تیغ

در اقتصاد ایران دولت مدت‌ها با مشکل کسری بودجه روبه‌رو بوده و کسری بودجه پدیده تازه‌ای نیست. اما اولاً درآمدهای نفتی در مقاطعی با افزایش جهش‌وار خود این مشکل را تخفیف داده است، ثانیاً بخش عمده‌ای از بدهی دولت به بانک‌های دولتی و بانک مرکزی بوده است که بازپرداخت آن فشار مالی به دولت ایجاد نمی‌کرده است، ثالثاً تورم‌های بالا و انتشار پول عملاً بخشی از کسری بودجه دولت را از محل مالیات تورمی تامین می‌کرده و رابعاً نسبت کسری بودجه و مهم‌تر از آن نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی آنچنان بالا نبوده است که ماهیت بحرانی به خود بگیرد. در دهه 1350 با افزایش بسیار شدید درآمدهای نفتی بر هزینه‌های دولت و وظیفه‌تراشی برای دولت دامن زده شد و با وقوع انقلاب اسلامی و ملی کردن تمام فعالیت‌های بزرگ اقتصادی این وظیفه‌تراشی برای دولت باز هم تشدید شد که با توجه به افت شدید درآمدهای نفتی به کسری بودجه و انباشت بدهی‌های دولت دامن زد و وقوع جنگ تحمیلی و هزینه‌های بالای آن بر دشواری اشاره‌شده افزود. اما با توجه به اینکه بخش قابل توجهی از کسری بودجه دولت از محل انتشار پول و از محل استقراض از بانک‌های دولتی تامین می‌شد و سیستم بانکی کاملاً دولتی بود، کسری بودجه و بدهی‌های بالای دولت به‌رغم آثار منفی اقتصاد کلان برای خود دولت بن‌بست و بحران بدهی ایجاد نمی‌کرد.

 گرچه پس از پایان جنگ تحمیلی سیاست‌های آزادسازی و خصوصی‌سازی در پیش گرفته شد، اما چسبندگی هزینه‌های دولتی و یارانه‌های گسترده و متنوع سبب شد تا کسری بودجه به شکل آشکار و پنهان تداوم یابد و همچنان کسری بودجه از محل استقراض از سیستم بانکی و انتشار پول و در مواردی نیز از محل افزایش‌های نرخ ارز تامین شود. با شروع دهه 1380 و ایجاد و گسترش بانکداری غیردولتی امکان تامین کسری بودجه از محل استقراض از بانک‌های تجاری به تدریج تضعیف شد. زیرا بخشی از سپرده‌ها جذب بانک‌های غیردولتی شد و رقابت برای جذب سپرده و افزایش نرخ سود مانعی برای تامین سهل کسری بودجه از منابع بانک‌های دولتی ایجاد می‌کرد. اما در همین مدت درآمدهای نفتی به صورت بی‌سابقه‌ای شروع به افزایش کرد که نیاز مالی دولت را کاهش داد و در عین حال به گسترش شدید هزینه‌های دولت و یارانه‌ها انجامید که نمونه آن یارانه‌های نقدی است.

هنگامی که تحریم‌های مربوط به مسائل هسته‌ای و متعاقب آن کاهش قابل توجه قیمت نفت سبب کاهش شدید درآمدهای دولت شد با توجه به چسبندگی هزینه‌ها و یارانه‌ها به سمت پایین، کسری بودجه دولت شروع به افزایش چشمگیری کرد که برخلاف دهه‌های 1360 و 1370 از محل بانک‌های دولتی به سهولت قابل تامین نبود. از طرف دیگر، در پیش گرفتن سیاست کنترل و تک‌رقمی کردن تورم و همچنین عدم امکان تامین مستقیم کسری بودجه از محل استقراض از بانک مرکزی مانع از آن شد که دولت بتواند از محل مالیات تورمی به تامین کسری بودجه خود بپردازد. در عین حال، طرح بلندپروازانه سلامت و همچنین مشکلاتی که نیاز به افزایش هزینه‌های دفاعی را ایجاد کرد بر فشار مالی دولت افزود و اتکای تدریجی صندوق‌های بازنشستگی به دولت برای تامین مستمری بازنشستگان (به دلیل ناکارآمد بودن و زیانده بودن سرمایه‌گذاری‌های آنان) و تداوم یارانه‌های نقدی و غیرنقدی گسترده سبب افزایش تنگنای مالی دولت شد. وجود تنگنای مالی دولت از یک طرف و سیاست‌های دولت برای ایجاد و گسترش و تعمیق بازار بدهی سبب روی آوردن دولت به انتشار اوراق بدهی کوتاه‌مدت در قالب اسناد خزانه شد. همزمانی این اقدام با وجود نرخ‌های سود بسیار بالا اولاً سبب شد نرخ سود همچنان بالا باقی بماند و حتی در مقاطعی دچار افزایش شود که خود مانعی برای خروج از رکود باشد و ثانیاً با کاهش درآمدهای نفتی و بالا بودن نرخ سود تامین کسری بودجه دولت و انباشت بدهی عاملی خودافزا برای تشدید کسری بودجه و انباشت بدهی‌های دولت باشد.

ضرورت کاهش کسری بودجه

اما وجود کسری بودجه نسبتاً مداوم و رو به افزایش چه پیامدهایی در اقتصاد کلان بر جای می‌گذارد و آیا ضرورت کاهش کسری بودجه وجود دارد و اگر ضرورت دارد چه اقدامات سیاستگذاری برای کاهش کسری بودجه لازم است صورت گیرد؟ از جهت پیامدهای اقتصاد کلان، می‌توان چنین ادعا کرد که کسری بودجه ضرورتاً زیانبار نیست چراکه اولاً هنگامی که نیاز اقتصاد مهیا کردن کالاهای عمومی را اجتناب‌ناپذیر می‌‌کند تحمل کسری بودجه توجیه دارد، زیرا مهیا کردن کالاهای عمومی بسترسازی برای ایجاد و افزایش رشد اقتصادی است و ثانیاً هنگامی که کسری بودجه و بدهی‌های دولت در ارتباط با سایر کمیت‌های اقتصاد کلان رشد متناسبی را نشان دهند معضل‌آفرین نیست. در واقع، هنگامی که دولت برای مهیا کردن کالاهای عمومی متحمل کسری بودجه می‌شود منافع حاصل از تدارک کالاهای عمومی از طریق ایجاد رشد اقتصادی منافعی بیش از هزینه‌های آن ایجاد می‌کند و همان رشد اقتصادی با ایجاد درآمدهای آتی مالیاتی بار بدهی دولت را تخفیف خواهد داد. همچنین، هنگامی که کسری بودجه دولت و بدهی‌های دولت همپای رشد اقتصادی افزوده شوند زیانبار نیستند چراکه نسبت کسری بودجه و نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی ثابت مانده و بازپرداخت بدهی‌های دولت مساله‌ای برای دولت ایجاد نمی‌کند، ضمن آنکه با رشد اقتصادی هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دولت نیز ضرورت دارد همپای آن رشد کند. از طرف دیگر، اگر افزایش هزینه‌های دولت و لذا کسری بودجه و انباشت بدهی ارتباط چندانی با مهیا کردن کالاهای عمومی ندارد چون به بهبود رشد اقتصادی کمکی نمی‌کند دارای اثر زیانبار است. دلیل آن است که این‌گونه هزینه‌ها و کسری بودجه حاصله اگر مربوط به شرکت در فعالیت‌های اقتصادی است که بخش خصوصی نیز قادر به انجام آنهاست، آنگاه سبب محدود شدن بازار برای بخش خصوصی شده و مانعی برای گسترش فعالیت بخش خصوصی است. اما از آنجا که بخش دولتی ناکارآمد است، این‌گونه هزینه‌ها و کسری بودجه حاصله مانع رشد اقتصادی است و به دلیل اینکه به افزایش ظرفیت مالیاتی منجر نمی‌شود به تدریج به مشکل کسری بودجه و بدهی‌های دولت می‌افزاید. همچنین، اگر هزینه‌های دولت نه ماهیت کالای عمومی را دارد و نه برای انجام فعالیت اقتصادی تولید کالاها و خدمات است، آنگاه به معنی اتلاف منابع کمیاب است که مانعی برای رشد اقتصادی و لذا تداوم و تشدید کسری بودجه دولت است.

نگاهی به ترکیب هزینه‌های دولت و سهم فصول مختلف آن در طول زمان به خوبی نشان می‌دهد که با گذشت زمان از سهم هزینه‌هایی که مهیاکننده کالاهای عمومی به عنوان بسترساز رشد اقتصادی هستند کاسته شده است و به سهم هزینه‌هایی که نه‌تنها مقوم رشد اقتصادی نیستند بلکه بازدارنده رشد اقتصادی هستند افزوده شده است. بالاخره اینکه گسترش هزینه‌های دولت و کسری بودجه حاصله سبب فشار بر بخش مالی اقتصاد می‌شود و از آن طریق سبب افزایش هزینه تامین مالی و تنگنای اعتباری برای کسب‌وکارهای موجود در اقتصاد می‌شود که به معنی برون‌رانی بخش خصوصی و کاهش سرمایه‌گذاری و در نتیجه کاهش رشد اقتصادی در بلندمدت است. اما با کاهش رشد بلندمدت اقتصادی، ظرفیت مالیاتی همپای هزینه‌های دولت رشد نخواهد کرد که به معنی تداوم کسری بودجه و انباشت بدهی‌های دولت است که مانند یک دور باطل خود تشدیدکننده است.

بودجه و مالیات

آنچه در بالا اشاره شد، در قالب مالیه عمومی به شکل بین دوره‌ای و بلندمدت نیز توضیحی دارد. در حالت کلی، افزایش هزینه‌های دولت اگر یک دوره زمانی طولانی و نه صرفاً یک دوره را در نظر بگیریم، با استفاده از دو نوع عمومی مالیات قابل تامین است که شامل مالیات‌های متعارف (اعم از مستقیم و غیرمستقیم) و مالیات تورمی است. تا زمانی که دولت هزینه‌های خود را در هر دوره از طریق مالیات‌های متعارف تامین مالی می‌کند، کسری بودجه رخ نمی‌دهد و توسل به مالیات‌های متعارف بالاتر در آینده (انتشار اوراق بدهی و استقراض از موسسات مالی و بانکی) و مالیات تورمی هم موضوعیت ندارد. البته آشکار است که مالیات‌گیری بهینه دلالت بر این ندارد که دولت صرفاً باید از محل مالیات‌های متعارف هزینه‌های خود را تامین مالی کند چراکه برخی از مالیات‌های متعارف نیز دارای اثرات اختلالی شدیدی هستند که منجر به کاهش انگیزه کار و فعالیت اقتصادی شده و رشد اقتصادی را کاهش می‌دهند. ازاین‌رو، با وجود آنکه مالیات‌های متعارف بالاتر در آینده و مالیات تورمی نیز زیانبار هستند، ممکن است در مواردی اثرات اختلالی و زیانبار آنها بر رشد اقتصادی کمتر از مالیات‌های متعارف جاری باشد و ازاین‌رو توجیه اقتصادی وجود داشته باشد که دولت به جای توسل به مالیات‌های متعارف برای تامین هزینه‌های خود متحمل کسری بودجه شود و این کسری بودجه را از طریق مالیات‌های متعارف بالاتر در آینده یا از طریق انتشار پول و مالیات تورمی تامین مالی کند. آشکار است که مقایسه اثرات اختلالی انواع تامین مالی فوق نهایتاً نحوه تامین هزینه‌های دولت از محل مالیات‌های متعارف جاری یا از محل کسری بودجه و انتشار اوراق بدهی یا از محل انتشار پول و مالیات تورمی را تعیین می‌‌کند. اما آنچه تحلیل مالیه عمومی بلندمدت بر آن تاکید دارد آن است که اگر دولت به دلیل افزایش هزینه‌های خود و عدم امکان افزایش متناسب در مالیات‌های متعارف جاری ناچار به تحمل کسری بودجه شود، این کسری بودجه به طور اجتناب‌ناپذیر از محل افزایش مالیات‌های متعارف آتی یا از محل انتشار پول و مالیات تورمی تامین خواهد شد. از آنجا که نظریه مالیات‌گیری بهینه سهم قابل توجهی برای تامین کسری بودجه از محل انتشار پول و مالیات تورمی قائل نمی‌شود، توسل به این روش تنها به قیمت تورم‌های بالاتر قابل حصول است که پیامدهای منفی تورم‌های بالا بر کسی پوشیده نیست. اما این بدان معنی است که اگر دولت کسری بودجه قابل توجه و انباشت بدهی بالایی داشته باشد و در ضمن نخواهد به تورم بالا و مالیات تورمی متوسل شود، به طور اجتناب‌ناپذیر به سمت افزایش نرخ مالیات‌های متعارف در آینده سوق داده می‌شود که خود اثرات اختلالی قابل توجه و اثر منفی بر رشد بلندمدت اقتصادی دارد یا به سمت بحران بدهی سوق داده می‌شود.

آنچه در اقتصاد ایران و در ارتباط با هزینه‌های دولت و کسری بودجه روی داده است و به‌ویژه آنچه در سال‌های اخیر متاثر از این روند شکل گرفته است، وضعیت کسری بودجه و بدهی‌های دولت را در مرز خطرناکی قرار داده است که عدم چاره‌جویی سریع برای آن می‌تواند بحران بدهی و حتی درماندگی مالی دولت را به همراه داشته باشد. چاره‌جویی و سیاستگذاری برای ممانعت از وقوع این بحران هم نیازمند تغییراتی در منابع درآمدی دولت و هم بخش مخارج دولت است. لازم به ذکر است که سیاستگذاری برای ممانعت از این بحران گرچه ممکن است در کوتاه‌مدت در‌بردارنده هزینه‌هایی باشد (البته حل هر مساله‌ای در‌بردارنده هزینه است)، اما در بلندمدت فضا و چشم‌انداز فعالیت اقتصادی را بهبود بخشیده و به رشد اقتصادی یاری می‌رساند.

بازنگری در درآمدها

در بخش درآمدی، دولت نیازمند آن است که درآمدهای مالیاتی خود (از جمله به شکل کسورات بازنشستگی) را افزایش دهد و به نظر می‌رسد حتی لازم باشد سازمان‌های درآمدی خود را یکپارچه کند. آشکار است که درآمد نفت نه قابل اتکاست و نه دیگر به مقادیر بی‌سابقه دهه 1380 برمی‌گردد و اتکا به درآمد مالیاتی اجتناب‌ناپذیر است. اما نکته بااهمیت‌تر آن است که افزایش درآمدهای مالیاتی و سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی بدان معنی نیست که همه مالیات‌ها باید افزوده شوند. در حال حاضر نظام مالیاتی ایران اولاً دارای معافیت‌های گسترده و غیرهدفمند و اختلال‌زای بسیاری است که حذف آنها می‌تواند به افزایش درآمدهای مالیاتی بینجامد، ثانیاً فرار مالیاتی گسترده‌ای در برخی از پایه‌های مالیاتی وجود دارد که به دلیل ضعف نظام اطلاعات اقتصادی اشخاص حقوقی و حقیقی مانع از تحقق درآمدهای مالیاتی بالقوه می‌شود، و ثالثاً نظام مالیاتی اساساً با منطق تخصیصی و توزیعی طراحی نشده است که در نتیجه حتی با پایین بودن سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی زیانبار بودن آن برقرار است. ازاین‌رو، سیاستگذاری برای کاهش کسری بودجه و جلوگیری از بحران بدهی نیازمند بازطراحی نظام مالیاتی در جهت حذف معافیت‌ها، در جهت کاهش فرار مالیاتی و در جهت شناسایی پایه‌های مالیاتی با اختلال‌زایی کمتر است که ضمن افزایش کل درآمدهای مالیاتی می‌تواند همراه با کاهش نرخ برخی از انواع مالیات‌های اختلال‌زا باشد. بدون تلاش جدی در این زمینه تداوم کسری بودجه و افزایش دشواری حاصل از انباشت بدهی‌های دولت اجتناب‌ناپذیر است. نکته دیگری که در این زمینه لازم است اشاره شود آن است که ناکارآمدی سازمان‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی در آینده تامین بخش بیشتری از مستمری‌های بازنشستگی را به دولت تحمیل خواهد کرد و از این نظر توجیه دارد که دولت بازنگری اساسی در این زمینه انجام دهد و شاید کسورات بازنشستگی و تامین اجتماعی نیز به‌عنوان بخشی از نظام مالیات بر مجموع درآمد پیشنهاد مناسبی در این زمینه باشد.

بازنگری در هزینه‌ها

در ارتباط با هزینه‌های دولت نیز بازنگری اساسی هم از نظر مقدار و هم از نظر ترکیب بسیار ضروری است. همان‌طور که اشاره شد، وظیفه پایه‌ای دولت تدارک کالاهای عمومی است و در آن صورت ضروری است که هزینه‌های دولت در راستای تدارک کالاهای عمومی دچار تغییر اساسی شود. نگاهی سطحی به درصد تحقق هزینه‌های عمرانی دولت و روند آن و حتی ترکیب هزینه‌های عمرانی به خوبی حکایت از آن دارد که با گذشت زمان بخش کمتری از هزینه‌های دولت در راستای تدارک کالاهای عمومی صورت می‌گیرد. نکته بااهمیت‌تر آن است که وجود کسری بودجه و تداوم آن به طور خودکار چنین کارکردی دارد که توان مالی دولت در بخش هزینه‌های منجر به تدارک کالاهای عمومی را کاهش می‌دهد. دلیل آن است که به‌ویژه در شرایط دشواری مالی دولت کاستن از هزینه‌های جاری دولت به دلیل چسبندگی شدید آن دشوار است در حالی که کاستن از هزینه‌های عمرانی از دشواری کمتری برخوردار است. در سال‌های اخیر، درصد تحقق هزینه‌های عمرانی با همین منطق اشاره‌شده دچار کاهش شده است و حتی برای سال 1397 مقدار پیشنهادی لایحه نیز دچار کاهش شده است. ازاین‌رو، علاوه بر کنترل هزینه‌های دولت به شکل کلی، نیاز به تغییر ترکیب آن بسیار ضروری است. این تغییر از آن جهت ضروری است که سهم هزینه‌های مقوم رشد اقتصادی را افزایش دهد و از آن طریق به افزایش ظرفیت مالیاتی و در نتیجه کاهش کسری بودجه در آینده منجر شود.

علاوه بر هزینه‌های دولت که نیاز به تغییر اشاره‌شده را دارد، بسیار مهم‌تر از آن حذف و هدفمند کردن یارانه‌هاست که علاوه بر فشار مالی به دولت منشأ بسیاری از اختلالات و عدم کارایی‌ها در اقتصاد ایران است. این یارانه‌ها که شامل یارانه حامل‌های انرژی، یارانه آب، یارانه تخریب محیط زیست، یارانه وام‌ها و تسهیلات تکلیفی، یارانه نرخ ارز، یارانه پاره‌ای از اقلام غذایی و یارانه‌های نقدی است، عموماً ناهدفمند و ناکارآمد است و بازدارنده افزایش بهره‌وری و رشد اقتصادی. ساده‌ترین معیار ناکارآمد بودن یارانه‌ها وضعیت یارانه‌های نقدی است که هیچ شباهتی به یارانه‌های مرتبط با حمایت اجتماعی ندارد و به بخش بزرگی از جمعیت ایران پرداخت می‌‌شود. یارانه‌های گسترده در اقتصاد ایران به معنی تحمیل اقلامی در بودجه دولت به شکل مخارج و صرف‌نظر کردن از درآمدهای قابل توجهی است که نتیجه آن هم کسری بودجه دولت و هم اتلاف گسترده منابع است. می‌توان ادعا کرد که وجود یارانه‌های گسترده در اقتصاد ایران مانع اساسی رشد بهره‌وری و افزایش قدرت رقابتی فعالیت‌های اقتصادی در ایران است که رشد اقتصادی پایین و نرخ اشتغال پایین را رقم زده است. بدون تغییر اساسی در وضعیت یارانه‌ها اصلاح در وضعیت مالی دولت برای کاهش کسری بودجه و پرهیز از بحران بدهی ناممکن است. لذا، سیاستگذاری مالی دولت به صورت اجتناب‌ناپذیر باید تلاش مضاعفی را برای تشریح پیامدهای زیانبار یارانه‌ها و اقناع مراکز اثرگذار در تصمیم‌گیری کشور دنبال کند.

نکته آخر اینکه توسل به انتشار اوراق بدهی در شرایط کنونی اقتصاد ایران که مخارج و یارانه‌های دولت به‌هیچ‌وجه در راستای مهیاکردن کالاهای عمومی و افزایش بهره‌وری و رشد اقتصادی نیست، سیاست موجهی نیست. توسل به اوراق بدهی تنها زمانی توجیه دارد که منابع حاصله از این تامین مالی به بسترسازی افزایش رشد اقتصادی و ازاین‌رو افزایش درآمدهای مالیاتی و کاهش کسری بودجه دولت در آینده منجر شود. در غیر آن صورت، انتشار این اوراق علاوه بر افزایش تنگنای مالی در اقتصاد در حال حاضر و لذا کاهش سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی که مانع افزایش ظرفیت مالیاتی آتی می‌شود در آینده نیز بازپرداخت آنها علاوه بر تداوم آن آثار منفی خود تبدیل به عاملی برای افزایش احتمال بحران بدهی است که اقتصاد را به بن‌بست می‌کشاند. ازاین‌رو، بازنگری در این سیاست نیز یک ضرورت سیاستگذاری مالی در ایران است.