بودجه را تراز و بازیگران بد را حذف کنیم
راهکارهای تجویزی برای رفع ناترازی بودجه و بانک‌ها در میزگرد فرهاد نیلی، امیر کرمانی و پویا ناظران
اقتصاددانان به کرات نسبت به وسیع شدن دامنه چالش‌های اقتصاد ایران هشدار می‌دهند و به برخی از آنها عنوان ابرچالش که هر روز در حال بزرگ شدن هستند، داده‌اند. یکی از این ابرچالش‌ها که شرایط حادی دارد نظام بانکی است. به‌رغم اینکه در سال‌های اخیر ابعاد و پیامدهای ناگوار بروز بحران بانکی از سوی بسیاری از اقتصاددانان تشریح شده اما همچنان گوش سیاستگذاران اقتصاد ایران بدهکار نیست. این در حالی است که مشکلات بانک‌ها هر روز در حال عمیق‌تر شدن هستند و زنگ‌های خطر در اقتصاد ایران را به صدا درآورده است.
اقتصاددانان به کرات نسبت به وسیع شدن دامنه چالش‌های اقتصاد ایران هشدار می‌دهند و به برخی از آنها عنوان ابرچالش که هر روز در حال بزرگ شدن هستند، داده‌اند. یکی از این ابرچالش‌ها که شرایط حادی دارد نظام بانکی است. به‌رغم اینکه در سال‌های اخیر ابعاد و پیامدهای ناگوار بروز بحران بانکی از سوی بسیاری از اقتصاددانان تشریح شده اما همچنان گوش سیاستگذاران اقتصاد ایران بدهکار نیست. این در حالی است که مشکلات بانک‌ها هر روز در حال عمیق‌تر شدن هستند و زنگ‌های خطر در اقتصاد ایران را به صدا درآورده است. در این شرایط چه باید کرد؟ آیا نسخه شفابخشی برای بازگرداندن آب رفته به جوی وجود دارد؟ به این بهانه در میزگردی با حضور سه اقتصاددان سرشناس ایرانی به بررسی ریشه‌های ابرچالش نظام بانکی و راهکاری عملیاتی در جهت حل این معضل پرداختیم. اما به پیشنهاد این اقتصاددانان برجسته موضوع میزگرد را در ابعادی وسیع‌تر از ابرچالش بانکی مورد بررسی قرار دادیم که چگونه ابرچالش بانکی و ابرچالش بودجه متفقاً سیاستگذاری پولی را منفعل کرده اند. فرهاد نیلی دکترای اقتصاد از دانشگاه یورک انگلستان، امیر کرمانی دکترای اقتصاد از دانشگاه MIT و پویا ناظران دکترای اقتصاد از دانشگاه ایالتی اوهایو در این میزگرد چهار پیشنهاد ارائه می‌دهند که به زعم‌شان نه تنها در طول دولت دوازدهم شدنی هستند، بلکه اجتناب‌ناپذیر نیز هستند چرا که بدون این اصلاحات، نمی‌توانیم سیاستگذاری پولی داشته باشیم. آنها معتقدند ریشه بودجه ناتراز و بانک‌های ناتراز، ساختار حکمرانی پولی کشور است و تاکید دارند حکمرانی پولی ما احتیاج به اصلاحات بسیاری دارد. در نهایت چهار راهکار که شامل ترازکردن بودجه، مدرن‌سازی بانک مرکزی، افزایش اقتدار نظارتی بانک مرکزی و پاکسازی ترازنامه شبکه بانکی است را ارائه می‌دهند.
♦♦♦
قبل از اینکه به راهکاری تجویزی برای برون‌رفت از ابرچالش بودجه‌ای و بانکی که بهانه اصلی برگزاری این میزگرد است، بپردازیم شما اخیراً در سه سرمقاله متوالی که با عنوان‌های «بودجه ناتراز و پایه پولی»، «بانک‌های ناتراز و نرخ سود بانکی» و «ثبات پولی در گرو اصلاح حکمرانی» در روزنامه دنیای اقتصاد نوشته‌اید به بررسی این مساله پرداخته‌اید. بهتر است در اینجا هم گذری بر آن مقالات داشته باشیم که حاوی چه پیامی برای سیاستگذار بودند؟
فرهاد نیلی: آن مقالات یک بخش توصیفی داشتند که در سرمقاله اول و دوم طرح شد و یک بخش تجویزی که در سرمقاله سوم ارائه شد. در بخش توصیفی با اشاره به ناترازی بودجه و ترازنامه بانک‌ها در اقتصاد ایران استدلال می‌کنیم که این دو ناترازی دست بانک مرکزی را در مدیریت بازار پول و اعتبار و ارز بسته‌اند. در واقع نشان می‌دهیم که مدیریت تغییرات پایه پولی و نرخ بهره سیاستی به عنوان دو ابزار اصلی مدیریت بازار پول، در گروگان بودجه و بانک‌های ناتراز اسیر شده و بانک مرکزی را بی‌ابزار گذاشته‌اند. البته ناترازی بودجه یک معضل قدیمی در اقتصاد ایران است ولی ناترازی بانک‌ها جدیدتر است.
پویا ناظران: ارزیابی ما از ریشه این ناترازی‌ها، ساختار حکمرانی پولی کشور است. از این‌رو در بخش تجویزی پیشنهادهایی ذیل چهار عنوان برای رفع این دست مشکلات ارائه می‌دهیم.
اگر موافق باشید با بحث توصیفی شروع کنیم و بعد به سراغ بحث تجویزی برویم. در حالی که می‌دانیم طبق قانون، نه دولت بودجه ناتراز به مجلس تحویل می‌دهد و نه مجلس بودجه را ناتراز تصویب می‌کند، چرا معتقدید که بودجه ناتراز است؟
نیلی: فرمایش شما درست است. بودجه همیشه روی کاغذ تراز است. مشکل اینجاست که تحقق‌پذیری درآمدها و هزینه‌های دولت با هم کاملاً متفاوتند. دو مولفه درآمدی اصلی بودجه، درآمدهای نفتی و مالیاتی هستند که رقم دقیق هیچ‌کدام قابل پیش‌بینی نیست، بلکه فقط می‌توان یک میانگین با حدود احتمال برای این دو متصور بود. نااطمینانی درآمدها به هزینه‌ها سرایت می‌کند و هزینه‌هایی که متولی کم‌قدرت‌تری دارند در معرض عدم تخصیص یا احاله به آینده قرار می‌گیرند. البته اقتصاد سیاسی ناترازی بودجه بحث جداگانه‌ای می‌طلبد که به فرصت دیگری موکولش می‌کنیم.
ناظران: با مشاهده کسری محقق‌‌شده در همه سال‌های گذشته، می‌بینیم که نظام بودجه‌ریزی کشور از یک ضعف ساختار رنج می‌برد. همین‌که کسری بودجه محقق مزمن شده است، نشان از این دارد که مشکل ساختاری است و متوجه این دولت و آن دولت، یا این سیاست و آن سیاست نیست. می‌بینیم که به‌طور سیستماتیک درآمدی که روی کاغذ تصویب شده، در عمل محقق نشده؛ در حالی که از منظر کارشناسی، غیرواقع‌بینانه بودن درآمدهای مصوب قبل از تصویب هم مشخص بود.
امیرکرمانی: علاوه بر اینها، آنچه بودجه را ناترازتر می‌کند، لحاظ نکردن بدهی‌های معوق و سود بدهی‌های قبل هم هست. الان یکی از مسائلی که به ناترازی ترازنامه بانک‌ها هم انجامیده است همین اختلاف بانک‌ها با دولت در مورد سود معوق بدهی‌های دولت است. نداشتن هیچ‌گونه برنامه جدی برای بازپرداخت بدهی گذشته یا ایجاد جریان نقدی برای آن به نظرم یکی از اصلی‌ترین ناترازیهای بودجه فعلی است.
با این اوصاف؛ بودجه تراز یعنی بودجه‌ای که هیچ‌وقت هیچ کسری‌ای ندارد؟
کرمانی: سوال بسیار بجایی را طرح کردید. بودجه تراز یعنی بودجه‌ای که در میان‌مدت و طولانی‌مدت منجر به ناپایداری مجموع بدهی‌های دولت نشود. به همین منظور معمولاً در هر کشوری یک یا چند نهاد مسوول پیش‌بینی و تخمین انباشت بدهی‌های دولت و ترکیب آن و سود متعلق به آن طی حداقل 10 سال آینده در سناریوهای مختلف هستند. خروجی این تحلیل حداکثر میزان کسری بودجه را که منجر به ناپایداری انباشت کل بدهی دولت نشود تعیین می‌کند. مثلاً در این تحلیل وقتی که شما در حالت رکود کوتاه‌مدت هستید به شما اجازه می‌دهد که کسری بودجه اندکی بیشتر داشته باشید و در حالتی که در یک رشد مقطعی هستید کسری بودجه بسیار کمتری را اجازه می‌دهد. البته پیش‌نیاز این تحلیل پایداری بودجه وجود اطلاعات دقیق از تمامی بدهی‌های دولت و زمان بازپرداخت آن و سود متعلق به آن است. اتفاقاً اخیراً زحمت فراوانی در توسعه ساختار مورد نیاز برای انجام این تحلیل در ایران کشیده شده است.
اما شما از ارزیابی ناترازی بودجه فراتر می‌روید و مدعی هستید که ساز ناترازی بودجه در بهارستان زده میشود ولی صدایش در میرداماد شنیده میشود. دلیلتان برای این ادعا چیست؟
نیلی: ممنونم از تعبیر زیبایی که به‌کار بردید. همین‌طور است. ما معتقدیم بخشی از تغییرات پایه پولی و همچنین تغییرات نرخ سود بانکی در هر سال توسط الزامات اجرای بودجه آن سال هدایت میشود و بانک مرکزی در بسیاری موارد در عمل انجام‌شده قرار می‌گیرد.
یعنی کسری بودجه تعیین‌کننده رشد پایه پولی است؟
نیلی: تا قبل از حاد شدن مساله بانک‌ها، بانک مرکزی صرفاً دنباله‌رو ناترازیهای بودجه بود، ولی در دوران جدید، بانک مرکزی ناگزیر است که بار بانک‌های ناتراز را هم بر دوش بکشد. از این‌رو می‌بینید که در سال‌های اخیر، پیشرانه رشد پایه پولی، بیش از افزایش خالص دارایی‌های خارجی و بدهی‌های دولت، که ناشی از ناترازی بودجه هستند، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی عامل اصلی انبساط پایه پولی شده که از گروگانگیری سیاست پولی توسط بانک‌های بد خبر می‌دهد.
اجرای بودجه ناتراز از سوی سازمان برنامه‌وبودجه و وزارت اقتصاد چگونه بر پایه پولی اثر می‌گذارد؟
نیلی: ناترازی سیاست بودجه‌ای و غلبه خرج دولت بر دخل آن، از سه کانال روی پایه پولی اثر می‌گذارد. کانال اول، اجبار بانک مرکزی به خرید ارز دولت است. میزان و زمان‌بندی و نرخ خرید ارز حاصل از صادرات نفت از دولت، که مستقیماً در پایه پولی می‌نشیند، مستقل از اقتضائات سیاست پولی بر اساس جدول زمان‌بندی‌ای بر اساس نیاز خزانه به بانک مرکزی تحمیل میشود. البته ارز خریداری‌شده از دولت در ذخایر بانک مرکزی حصن حصین کشور در مبادلات مالی با دنیای خارج است، ولی نحوه انباشت و خرج‌کرد ذخایر باید ازسوی سیاستگذار پولی و بر اساس اقتضائات مدیریت تراز پرداخت‌های کشور که بانک مرکزی مسوولش هست تعیین شود. ولی در عمل، اقتضائات بودجه این نقش سیاستگذاری را از بانک مرکزی می‌گیرد و عملیات بانکداری دولت را به جای آن می‌نشاند. کانال دوم، مدیریت بدهی‌های دولت به بانک مرکزی است که در آن حوزه هم نقش بانک مرکزی از بانکدار دولت فراتر نمی‌رود. این در حالی است که واریز و برداشت‌های دولت دائماً به مدیریت نقدینگی بانک‌های کارگزار بانکداری دولت شوک وارد می‌کند ولی سیستم بانکی حفاظ و ضربه‌گیری برای کاهش اثرات این شوک‌ها ندارد. کانال سوم که شبهه بودجه‌ای بودن آن کمتر است، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی است. در این حوزه هم بدحسابی دولت به پیمانکاران حساب آنها نزد بانکشان را قرمز می‌کند. همچنین به پیمانکاران بدهکار به بانک‌ها مجوز می‌دهد که روی بدهی‌شان به بانک‌ها نکول کنند. تحمیل برخی از عملیات‌های مالی دولت مانند خرید تضمینی گندم به بانک‌ها از این کانال سوم صورت می‌گیرد. اثر سرریز همه این عملیات قرمز شدن حساب بانک‌های عامل نزد بانک مرکزی و دست بسته بودن بانک مرکزی در جریمه کردن بانک‌های بدهکار است.
اما بدهکار شدن بانک‌های خصوصی به بانک مرکزی که ربطی به ناترازی بودجه ندارد...
نیلی: شما درست می‌گویید. ایراد شما ما را وارد ریشه دوم ناترازی یعنی ناترازی بانک‌ها می‌کند.
با این اوصاف؛ ماجرای ناترازی بانک‌ها چیست؟
کرمانی: یک طرف ترازنامه هر بانک بدهی‌های بانک را داریم و طرف دیگر دارایی‌های بانک را. طرف بدهی‌های بانک چیست؟ بخش اصلی آن، سپرده‌های مردم است و بخشی دیگر حقوق صاحبان سهام. سپرده‌ها بدهی‌اند به این معنی که بانک سپرده‌های مردم را به آنها بدهکار است. بخش اصلی طرف دارایی‌های بانک وام‌هایی است که به اشخاص حقوقی و حقیقی و دولت داده‌اند، و مابقی اوراق مشارکت و مستغلات و حساب ذخیره است. همانند بودجه، روی کاغذ، بانک‌ها همیشه در ترازند. یعنی حجم کل بدهی‌هایشان با کل دارایی‌هایشان برابر است. حتی حسابرس رسمی هر سال تراز دارایی‌ها و بدهی‌های هر بانک را ارزیابی و صحت عددها را گواهی می‌کند. مشکل اصلی در هر نظام بانکداری این است که طرف بدهی‌های بانک نسبتاً ساده است. بخش عمده‌اش سپرده‌های مردم و شرکت‌هاست با سود مشخص.
ناظران: اما ارزش‌گذاری طرف دارایی‌های بانک پیچیدگی‌های فراوانی دارد. کارکرد علم اعتبارسنجی هم دقیقاً در همین ارزش‌گذاری است. منتها در نبود صنعت اعتبارسنجی، قوانین صحیح و نظارت موثر، دست بانک برای عددسازی در مورد ارزش دارایی‌ها باز است. یعنی شاید روی کاغذ بدهی و دارایی بانک برابر باشد، اما الزاماً ارزش واقعی دارایی‌ها به اندازه بدهی‌های بانک نیست. این چیزی است که ما از آن به عنوان ناترازی بانک‌ها یاد می‌کنیم.
بهتر نیست این قضیه ناترازی را با یک مثال توضیح بدهید؟
کرمانی: فرض کنید بانکی یک میلیارد تومان سپرده از مردم می‌گیرد و قرار است یک میلیارد تومان وام با سود ۲۰ درصد اعطا کند. اما فرض کنید بانک وامش را بنا به مصلحتی غیراقتصادی به شرکتی می‌دهد که شانس ورشکستگی بالایی دارد. حالا برای آنکه عمق مساله بیشتر معلوم شود فرض کنید که در سر‌رسید وام، شرکت مذکور توانایی بازپرداخت وام و سودش را نداشته باشد؛ یعنی باید نکول کند. اما فرض کنید بانک به جای قبول زیان، وام قبلی شرکت و سود معوق آن را در قالب یک وام جدید 2 /1 میلیارد‌تومانی به آن شرکت بدهد. حالا فرض کنید سال بعد دوباره همین کار تکرار شود. چه اتفاقی می‌افتد؟ باید یک وام 44 /1میلیارد‌تومانی بدهد. به مرور زمان حجم دارایی بانک، در حالی که هیچ ارزش واقعی ندارد، به صورت تصاعدی و متناسب با نرخ بهره بزرگ و بزرگ‌تر میشود. این را هم دقت کنید که در تمام این سال‌ها سودی را که بانک به سپرده‌ها می‌دهد از محل همین سود معوق می‌پردازد. اما این سود وامی است که نکول کرده و هیچ‌گاه پرداخت نخواهد شد. به همین دلیل است که می‌گوییم سود معوق یک درآمد موهومی است. بدین ترتیب از یک طرف دارایی‌های موهوم بانک بزرگ و بزرگ‌تر میشود، از یک طرف دارایی بانک هیچ پشتوانه فعالیت اقتصادی ندارد. قانوناً این کار در بانکداری کشورهای توسعه‌یافته غیرقانونی است. حتی به نظرم این عین رباست، چراکه این سود بر مبنای هیچ فعالیت اقتصادی نیست.
ناترازی بانک‌ها بر سود سپرده‌ها و نقدینگی چه اثری می‌گذارد؟
کرمانی: اولاً وقتی بانکی ناتراز شد چیزی برای از دست دادن ندارد و به مرور زمان انگیزه‌اش برای دست زدن به فعالیت‌های پرخطر و خروج منابع بانک به نفع ذی‌نفعان خودش بیشتر و بیشتر میشود؛ پدیده‌ای که از آن به عنوان risk shifting و tunneling در ادبیات اقتصاد و فاینانس یاد میشود. این بانک‌ها همچنین به دو دلیل انگیزه زیادی برای بزرگ‌تر شدن هرچه سریع‌تر پیدا می‌کنند. دلیل اول آن است که جذب سپرده‌های جدید به کمک جریان نقدی این بانک‌ها می‌آید و حتی اگر سپرده‌گذاری بخواهد سپرده‌اش را از بانک بردارد بانک آن را از طریق سپرده‌های جدید بازپرداخت می‌کند و سپرده‌گذار متوجه ناترازی ترازنامه بانک نمی‌شود. دلیل دوم هم آن است که هرچه این بانک‌ها بزرگ‌تر شوند هزینه اخراجشان از نظام اعتباری کشور بیشتر میشود؛ به عبارتی بانک مرکزی را بیشتر در عمل انجام‌شده قرار می‌دهند. به این ترتیب بانک‌های ناترازتر پیشرو جنگ قیمتی در نرخ سود سپرده می‌شوند. در مرحله بعد این افزایش نرخ‌ها فشار بر ترازنامه بانک‌های دیگر می‌آورد و بانک‌های دیگر را هم مجاب می‌کند که با ثبت درآمدهای موهومی نرخ‌هایی مشابه نرخ بانک‌های ناسالم‌تر ارائه دهند. به این ترتیب در واقع ناترازی برخی از بانک‌ها از طریق رقابت در جذب سپرده‌ها تبدیل به یک بیماری سیستماتیک در کل نظام بانکی میشود و هرچه از آن بگذرد هم عمق این ناترازی افزایش می‌یابد و هم به قسمت‌های بیشتری از نظام اعتباری تسری پیدا می‌کند.
آیا ناترازی بانک‌ها بر روی پایه پولی نیز تاثیر می‌گذارد؟
کرمانی: قطعاً. حداقل از دو جا ناترازی بانک‌ها بر رشد پایه پولی تاثیر مستقیم می‌گذارد. یک ویژگی اصلی دارایی‌های موهوم و همچنین دارایی‌های منجمد (مانند سرمایه‌گذاری بانک‌ها در مستغلات با قابلیت نقدشوندگی بسیار پایین) این است که جریان نقدی ندارند. در نتیجه اتکای بانک‌ها بر جریان نقدی از طرف سپرده‌ها بیشتر و بیشتر میشود. مادامی که جریان ورودی سپرده‌های بانکی از جریان خروجی سپرده آن بزرگ‌تر باشد مشکل ناترازی بانک خودش را بروز نمی‌دهد. اما مشکل آنجاست که سپرده جدیدی که یک بانک جذب می‌کند سپرده‌ای است که از بانک دیگری خارج شده است. در نتیجه تنها راه بقای کل نظام بانکی افزایش پایه پولی است. یعنی همواره بخشی از نظام بانکی کسری وجوه نقد خود را با اضافه‌برداشت از بانک مرکزی جبران می‌کند. اما فشار اصلی دارایی‌های موهوم بر پایه پولی وقتی است که سپرده‌گذاران در بانکی نگران حجم دارایی‌های موهوم در آن بانک بشوند. در این حالت از طرفی خروج سپرده‌ها شدت می‌یابد و از طرف دیگر توانایی آن بانک در استقراض از بازار بین‌بانکی کاهش می‌یابد. در نتیجه تمام فشار خروج سپرده‌ها بر دوش بانک مرکزی خواهد بود. در این مرحله در صورتی که بانک مرکزی آمادگی حذف بازیگران بد و اجرای فرآیند تسویه و احیا را نداشته باشد این فشار بانک‌های بد بر پایه پولی به صورت تصاعدی افزایش می‌یابد و به سایر بانک‌های نسبتاً سالم‌تر نیز تسری می‌یابد.
شما در مقالات خود مدعی هستید که این ناترازی‌ها دست بانک مرکزی را در اداره بازار پول بسته است ولی پذیرش این مساله کمی سخت نیست؟
نیلی: البته ما مسوول سختی یا آسانی پذیرش ادعاهایمان نیستیم. بر واقعیت نمی‌توان سرپوش گذاشت. برای روشن شدن این موضوع اجازه بدهید مثالی را مطرح کنم. فرض کنید راننده‌ای پشت فرمان یک اتومبیل در حال بکسل شدن نشسته؛ دست بر فرمان، و پا آماده فشار بر گاز و کلاچ و ترمز است، منتها موتور اتومبیل خاموش است و نیروی محرکه از اتومبیل جلویی می‌آید. رهگذران اگر تصویر کامل را نبینند راننده‌ای را مشاهده می‌کنند که در حال راندن خودرو است ولی وقتی تصویر کامل که سیم بکسل و پیروی خودرو عقب از خودرو جلویی و فراغت راننده عقب از اقتضائات رانندگی را می‌بینند متوجه می‌شوند که اتومبیل عقب خاموش و در حال بکسل شدن است. در این مثال فرمان نرخ بهره است و موتور محرک پایه پولی. در این مثال، پیچ‌وخم جاده را ناترازی نظام بانکی ایجاد کرده و اتومبیل جلویی، بودجه ناتراز است. هر دو بر راننده ماشین بکسل‌شده تحمیل می‌شوند.
اصلاً چرا پایه پولی اهمیت دارد؟ وقتی همه بانک‌های مرکزی دنیا به‌وسیله نرخ بهره تورم را مدیریت می‌کنند، چرا نرخ بهره برای بانک مرکزی کافی نیست؟
ناظران: بانک مرکزی‌های دنیا نرخ بهره را دستوری مدیریت نمی‌کنند. مکانیسم مدیریت نرخ بهره، کاهش یا افزایش پایه پولی، در قبال خرید اوراق مالی خزانه است. آنگاه این کاهش یا افزایش پایه پولی، منجر به افزایش یا کاهش نرخ بهره میشود. به تعبیری میشود گفت که بانک‌های مرکزی، به زبان درصد نرخ بهره، میزان تغییری را که در پایه پولی اعمال خواهند کرد به بازار منتقل می‌کنند. نکته مهم دیگر این است که در اقتصاد یک نرخ بهره نداریم، بلکه یک ساختار زمانی نرخ بهره داریم. یعنی در هر افق زمانی مشخص، یک نرخ بهره مشخص داریم. بانک‌های مرکزی نرخ بهره تسهیلات یک‌شبه را هدف‌گذاری می‌کنند، حال آنکه بانک مرکزی ایران با نرخ تسهیلات یک‌ساله سعی در مدیریت بازار دارد. پس میان استفاده از نرخ بهره در دنیا و استفاده از نرخ بهره در ایران دو تفاوت مهم هست: اولاً در ایران فرآیند دستوری است و در دنیا فرآیند متکی بر تغییر پایه پولی از طریق عملیات بازار باز، ثانیاً در ایران از نرخ بهره در افق‌های مختلف، از جمله افق یک‌ساله، به‌عنوان ابزار سیاستگذاری پولی استفاده میشود، حال آنکه در دنیا از نرخ بهره یک‌شبه استفاده میشود. مثلاً فدرال‌رزرو هیچ‌گاه نرخ بهره یک‌ساله را هدف‌گذاری نکرده است.
کرمانی: در اینجا به نظرم بسیار مهم است که به یک بحث نهادی برگردیم. وقتی شما بودجه‌ای دارید که به طور کلی تراز است یا میزان ناترازی آن مثلاً کمتر از دو درصد تولید کل اقتصاد است و از طرف دیگر بانک‌های سالم دارید و مقام ناظر بانکی بر عدم انباشت دارایی‌های موهوم در ترازنامه بانک‌ها نظارت می‌کند، می‌توانید با ابزار سیاست پولی نرخ بهره را در حدود نرخ تعادلی اندکی جابه‌جا کنید. اما در شرایطی که بانک‌های ناتراز و بودجه ناتراز دارید حجم افزایش پایه پولی که به ازای جابه‌جایی هر واحد نرخ بهره نیاز دارید به‌شدت بیشتر است.
در مقام مثال یک فرد سالم را تصور کنید که به طور مقطعی دچار کم‌خونی شده است. شما با تزریق یک واحد خون به این فرد می‌توانید این فرد را به حالت عادی برگردانید. حالا فردی را فرض کنید که چندین زخم دارد و در حال خونریزی است. تزریق چندین واحد خون به این فرد هم مشکل این فرد را حل نمی‌کند. دوای درد این فرد اول از همه بستن زخم‌هایش است. اینجا می‌خواهم تاکید کنم که سیاست پولی و نرخ سیاستی قرار نیست مشکل ناترازیهای سیستماتیک را حل کند. کارکرد سیاست پولی کاهش تاثیر شو‌ک‌های گذراست.
با توجه به نکاتی که اشاره کردید؛ عملکرد بانک مرکزی در بازار ارز را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
نیلی: بانک مرکزی ما این روزها در یک هروله بین ارز و نرخ بهره در مانده. اگر نرخ بهره را کاهش بدهد، نرخ ارز بالا می‌رود و اگر نرخ بهره را افزایش بدهد، هزینه بنگاه‌ها بالا می‌رود و بانک‌ها زیان‌ده می‌شوند.
بانک مرکزی چه راهی برای خروج از این سرگشتگی سیاستگذاری که شما از آن با عنوان هروله نام می‌برید، دارد؟
نیلی: بانک مرکزی باید بتواند رشد پایه پولی را مدیریت کند، منتها همان‌طور که گفتیم عملاً سازمان برنامه و مجلس با کاشت ناترازی در دل قانون بودجه، مدیریت‌پذیری پایه پولی را از بانک مرکزی گرفته‌اند.
ناظران: در حکمرانی پولی کشور شرایط عجیبی رقم خورده که به موجب آن از یک طرف یکی از ابزارهای اصلی سیاستگذاری پولی که تغییرات پایه پولی است در اختیار سیاستگذار بودجه‌ای قرار گرفته و از طرف دیگر، وظیفه سیاستگذار بودجه‌ای که تسریع رشد بخش واقعی اقتصاد است، بر عهده سیاستگذار پولی قرار گرفته است. راه‌حل ریشه‌ای برای خروج از این هروله بین ارز و نرخ بهره، رفع دو ناترازی است که در مورد آنها صحبت کردیم. وقتی به بخش تجویزی میزگرد برسیم، رسیدن به تراز را در سایه اصلاح حکمرانی پولی کشور خواهیم دانست.
پس چرا افزایش دستوری نرخ بهره در اسفندماه بازار ارز را مهار کرد؟
ناظران: افزایش دستوری نرخ بهره، عملاً با تبدیل پول به شبه‌پول، منتها بدون تغییر معنی‌دار نقدینگی، بازار ارز را صرفاً موقتی مهار کرد. تبدیل پول به شبه‌پول و حبس نقدینگی ریالی در بانک‌ها، که نتیجه راهکار دستوری است، تا ابد نمی‌تواند ادامه یابد.
یعنی عملکرد بانک مرکزی را در مدیریت بازار ارز موفق نمی‌دانید؟
کرمانی: مدیریت بازار ارز به شرطی موفق است که پایدار باشد. آنچه دیدیم حتی اگر موفق هم بوده باشد بیشتر شبیه یک ثبات موقتی است. افزایش نرخ بهره هزینه بانک‌ها را افزایش خواهد داد. از سویی، این افزایش هزینه، دارایی‌های موهومی بانک‌ها را افزایش خواهد داد. افزایش دارایی‌های موهومی هم در واقع به معنی افزایش ناترازی ارزش واقعی ترازنامه بانک‌هاست. از آنجا که بنده به شخصه مشکل ناترازی بانک‌ها را بسیار مهم‌تر از مشکل بحث ارز می‌بینم و خود بحث ارز را هم بیشتر معلول این ناترازی می‌بینم به نظرم حتی در صورتی که به طور موقت هم این سیاست نرخ ارز را پایدار کرده باشد این کار را با بدترین و پر‌هزینه‌ترین ابزار کرده است و به ازای یک پایدارسازی موقت نرخ ارز، مسیر اصلاح نظام بانکی را بسیار پرهزینه‌تر کرده است.
ناظران: همین‌طور است. افزایش هزینه بانک‌ها منجر به اضافه‌برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی خواهد شد که پایه پولی را افزایش می‌دهد. استفاده از ابزاری که خود منجر به افزایش بیشتر پایه پولی خواهد شد، برای حل مشکلی که ریشه در افزایش پایه پولی دارد، در بلندمدت شرایط بدتری را رقم خواهد زد.
شما توصیه می‌کنید بانک مرکزی نرخ سود را کاهش دهد؟
کرمانی: بله و خیر. ما مدعی هستیم که سیاست صحیح ممنوع کردن بانک‌ها از پرداخت هرگونه سود به سپرده‌گذاران، بیش از درآمد واقعی محقق شده و ممنوعیت شناسایی درآمد و سود موهومی است. قطعاً با اعمال این سیاست حداکثر سودی که بانک‌ها می‌توانند پرداخت کنند بسیار کمتر از 20 درصد خواهد بود. پرداخت هر سودی بیش از درآمدهای محقق فقط منجر به بزرگ‌تر شدن ابعاد بحران بانکی میشود. پرواضح است که لازمه اجرای این سیاست وجود قوانین و رویه‌های حسابداری مناسب و نظارت مناسب بر اعمال آن قوانین و رویه‌هاست.
پس فرق توصیه شما با کاهش دستوری نرخ سود چیست؟
کرمانی: حرف ما این است که بگذارید ترازنامه بانک تعیین کند که توانایی پرداخت چه نرخ سودی را دارد و بانک مرکزی تمام تمرکزش را بگذارد بر اجرای این قانون. مزیت اصلی این سیاست این است که به طور طبیعی منجر به رشد سریع‌تر بانک‌های نسبتاً سالم‌تر میشود. همچنین نرخ سود تعادلی نظام بانکی با اتخاذ این سیاست نرخی است که منجر به وخیم‌تر شدن ترازنامه بانک‌ها نخواهد شد. البته لازمه عملی شدن این سیاست هم وارد کردن بانک‌هایی که ترازنامه‌شان به طرز معناداری از سایر بانک‌ها بدتر است به فرآیند تسویه و احیاست. زیرا با اتخاذ این سیاست این بانک‌ها توان رقابت با سایر بانک‌ها را نخواهند داشت. البته به نظر بنده اگر قرار است در کشور هیچ عزمی برای هیچ اصلاح اساسی نباشد خب خروجی سیاست کاهش دستوری نرخ به خروجی این سیاست نزدیک‌تر است تا سیاست رهاسازی نرخ‌ها-بخوانید رهاسازی عددسازی‌ها.
اگر ترازنامه نظام بانکی تمیز شود، آیا بانک مرکزی می‌تواند نرخ بهره را آزاد کند؟
کرمانی: پس از آنکه ترازنامه پاکسازی شود، مادامی که به پشتوانه رویه‌های حسابداری مناسب و نظارت درست، پاک بماند، می‌توان نرخ سود سپرده‌های بانک را رهاسازی کرد. من می‌خواهم باز هم تاکید کنم آن چیزی که برای نظام بانکی مثل سم است شناسایی درآمد و دارایی موهوم در نظام بانکی است. یعنی رهاسازی نرخ همیشه و در همه نظام‌های بانکی همزمان است با حداکثر نظارت ناظر بانکی و اجرای قوانین کفایت سرمایه و حسابداری صحیح. متاسفانه ما دست بانک‌ها را در عددسازی و ثبت درآمد موهومی باز می‌گذاریم و فقط می‌خواهیم از طریق خروجی سیستم یعنی همان نرخ تمام اشتباهات مراحل قبل را جبران کنیم. یعنی راه درست این است که فرآیند توزیع وام‌ها و ثبت درآمدها و کفایت سرمایه را درست کنید آنگاه به بازار اجازه کشف ارزش افزوده سرمایه را بدهیم.
نرخ بهره به‌عنوان یک ابزار سیاستگذاری پولی شناخته میشود. استفاده از نرخ سود به‌عنوان ابزار، با رهاسازی نرخ سود منافات ندارد؟
ناظران: همان‌طور که اشاره شد، نرخ بهره یک ساختار زمانی دارد. یک وقت موضوع بحث نرخ سود سپرده یک‌ساله یا شش‌ماهه بانکی است، یک وقت موضوع بحث نرخ بهره وام یک‌شبه در بازار بین‌بانکی است. ابزار درست برای سیاستگذاری پولی، تغییر غیردستوری نرخ بهره یک‌شبه است. منتها آنچه پس از پاکسازی نظام بانکی قابل رهاسازی دانستیم، نرخ سود سپرده بانکی بود که متاثر از بخش میان‌مدت و بلندمدت ساختار زمانی نرخ بهره است.
مکانیسم غیردستوری تغییر نرخ سود چیست؟
ناظران: خرید یا فروش اوراق مالی خزانه از سوی بانک مرکزی در بازار. با خرید اوراق، پایه پولی افزایش می‌یابد و با فروش اوراق، پایه پولی کاهش می‌یابد. به موجب تغییر پایه پولی، نرخ بهره تغییر می‌کند. فرض کنیم نرخ بهره یک‌شبه در بازار کمتر از نرخ هدف‌گذاری شده است. در این حالت بانک مرکزی آنقدر اوراق مالی می‌فروشد تا پایه پولی به اندازه‌ای کاهش یابد که نرخ بهره بازار را به سطح هدف‌گذاری‌شده برساند. بدین‌گونه تغییر دادن پایه پولی، به تغییر غیردستوری نرخ بهره یک‌شبه منجر میشود. البته این عملیات سه پیش‌نیاز مهم دارد: اول اختیار بانک مرکزی بر پایه پولی، دوم اختیار بانک مرکزی بر نرخ بهره، سوم بازار عمیق اوراق بدهی و اوراق خزانه.
ولی شما می‌گویید که پایه پولی در اختیار بانک مرکزی نیست!
کرمانی: دقیقاً مشکل همین‌جاست! به خاطر همین مشکل، راهکار پیشنهادی ما متشکل از دو بخش است: تمیز کردن ترازنامه شبکه بانکی، و تراز کردن بودجه کشور. با تراز کردن بودجه کشور و با تمیز کردن ترازنامه نظام بانکی، کنترل پایه پولی به بانک مرکزی بازمی‌گردد و تازه دست بانک مرکزی در تعیین نرخ بهره هدف باز میشود.
آیا این به معنی اعطای استقلال عملیاتی به بانک مرکزی است؟
نیلی: بله و خیر. بله را از این جهت می‌گویم که اگر این دو اتفاق بیفتد شرایط نرمالی حاصل میشود که بانکداری مرکزی در آن معنی پیدا می‌کند. در حالی که در شرایط فعلی متاسفانه از بانکداری مرکزی فقط بانکداری دولت و بانکداری بانک‌ها مانده؛ آن هم در شکل منفعلانه. اما خیر را از آن جهت می‌گویم؛ چون هفت شهر عشق را عطار گشت ما هنوز اندر خم یک کوچه‌ایم. برداشتن آوار ناترازی بودجه و بانک‌ها از سر بانک مرکزی نقطه آغاز امکان‌پذیری تعریف استقلال عملیاتی برای بانک مرکزی است که امیدوارم در طرح قانون بانک مرکزی که اکنون در مجلس آماده رسیدگی است، فدای مصلحت‌های کوتاه‌مدت نشود.
توجه کنید که کانون سیاستگذاری پولی غیردستوری، عملیات بازار باز با استفاده از خرید و فروش اوراق مالی خزانه‌داری است. در واقع بانکداری مرکزی مستلزم قبض و بسط تقاضای بانک‌ها برای پول پرقدرت از طریق خرید اوراق خزانه از آنها یا فروش اوراق به بانک‌ها و جمع کردن پایه پولی است. یک بازار بدهی با شکل و حجم مناسب برای اثرگذاری عملیات بازار باز لازم است. خوشبختانه مقدمات خوبی برای شکل‌گیری این زیرساخت سیاستگذاری پولی ظرف سال‌های اخیر شکل گرفته ولی قانون مدیریت بدهی‌های دولت هنوز تهیه نشده و بازار اولیه عرضه اوراق خزانه با سررسیدهای متفاوت زیر نظر بلامعارض خزانه شکل نگرفته است. به عنوان مثال، انتشار اوراق از سوی سازمان برنامه فاقد هرگونه توجیه است و اوراق مالی دولت باید منحصراً توسط خزانه‌داری منتشر شود. در صورت شکل‌گیری این بازار اولیه، عملیات بازار باز در بازار ثانویه اوراق خزانه با مدیریت بلامعارض بانک مرکزی شکل خواهد گرفت.
یعنی در روش پیشنهادی شما باز هم بانک مرکزی دنباله‌رو خزانه خواهد بود؟
نیلی: خیر. اولاً اوراق خزانه صرفاً مواد لازم را برای عملیات بازار باز فراهم می‌کند، نه بیشتر. سکاندار بازار اولیه خزانه‌داری و سکاندار بازار ثانویه بانک مرکزی است. ثانیاً، عملیات بازار باز با مدیریت نقدینگی در گستره کلان اقتصاد، فشار روی نرخ بهره را کم می‌کند و غیرمستقیم نرخ را پایین می‌آورد. در این صورت هزینه مدیریت بدهی‌های دولت برای خزانه هم کاهش می‌یابد.
یعنی شما معتقدید اگر بودجه و ترازنامه نظام بانکی را تراز کنیم، تورم مهار میشود؟
نیلی: اگر این دو کار را انجام دهیم، مهار پایدار تورم برای بانک مرکزی ممکن میشود اما تحقق تورم پایین و پایدار مستلزم استفاده درست از پایه پولی و نرخ بهره سیاستی است. تنها با تراز شدن‌هاست که تعهد‌سپاری بانک مرکزی برای کنترل تورم معنی پیدا می‌کند. با ناترازیهای کنونی، مهار پایدار تورم غیرممکن است. در اواخر دهه ۸۰، دوران گرانی نفت، دیدیم دولت می‌تواند با حفظ دلار در سطح واقعی‌اش به‌طور موقتی تحقق بخشی تورم را عقب بیندازد؛ همان‌گونه که در سال ۹۰ دلار در حدود ۱۲۰۰ تومان بود، منتها در انتهای سال ۹۱ به ۳۶۰۰ تومان رسید. یا مثلاً در دهه ۹۰ دیدیم دولت می‌تواند به جای استفاده از نفت، با افزایش نرخ بهره، پول مردم را به شبه‌پول تبدیل و حبس کند تا تورم عقب بیفتد. حاصل هر کدام از این اقدامات کاهش تورم است، منتها کاهش موقتی و گذرا. برای کاهش پایدار تورم، تراز کردن بودجه و تراز کردن ارزش واقعی ترازنامه نظام بانکی لازم است.
با این توضیحات اجازه دهید به سراغ وجه تجویزی میزگرد و بحث حکمرانی پولی برویم. راهکار شما برای تراز کردن بودجه و تمیز کردن ترازنامه بانک‌ها چیست؟
ناظران: به‌طور کلی حکمرانی اقتصادی، و در سطح مشخص‌تر حکمرانی پولی ما احتیاج به اصلاحات بسیاری دارد. اما در اینجا چند پیشنهاد را ذیل چهار موضوع کلی مطرح می‌کنیم. این چهار راهکار را هم بر دو مبنا انتخاب کردیم: مبنای اول، ارتباطشان با دو موضوع تراز کردن بودجه و تراز کردن ترازنامه بانک‌ها بود. مبنای دوم انجام‌پذیری در یک افق دوساله بود تا اگر دولت دوازدهم در سال ۹۷ کار روی چهار راهکار را آغاز کند، در سال آخر دولت بتواند نتایج اولیه آنها را لمس کند. پیشنهادهای ما در چهار موضوع کلی قرار می‌گیرند: یکم؛ تراز کردن بودجه، دوم؛ مدرن‌سازی بانک مرکزی، سوم؛ اقتدار نظارتی بانک مرکزی، و چهارم؛ پاکسازی ترازنامه شبکه بانکی.
از راهکار اول شروع کنیم. بودجه‌ای را که این همه سال ناتراز بوده چطور می‌توان تراز کرد؟
نیلی: آفتاب آمد دلیل آفتاب. دقیقاً اینکه بودجه این همه سال ناتراز بوده نشان از این دارد که آن بخش از حکمرانی اقتصادی ما که متوجه تصویب سند بودجه است، اشکالات ساختاری دارد. نمایندگان مجلس، در جهت تامین رضایت موکلان خود، انگیزه کاهش درآمد و افزایش هزینه‌های بودجه را دارند. یعنی نمایندگان مجلس در ایفای وظیفه نمایندگی خود، انگیزه افزایش کسری بودجه را دارند. همین حالت در مورد سازمان برنامه و بودجه نیز مصداق دارد. پس در حکمرانی اقتصادی کشور، بایستی ساختاری طراحی شود تا بر این انگیزه‌ها غلبه کند. ما سه تغییر پیشنهاد می‌کنیم تا تراز حاصل شود: راهکار اول، نوشتن بودجه ناتراز را برای سازمان برنامه سخت می‌کند. تغییر دوم، تصویب بودجه ناتراز را برای مجلس دشوار می‌کند و تغییر سوم راه دور زدن این دشواری را بر هر دو نهاد می‌بندد.
این تغییرات چه هستند؟
ناظران: به موجب تغییر اول، مجلس لایحه بودجه‌ای را که بیش از سه درصد تولید ناخالص داخلی کسری داشته باشد از دولت تحویل نمی‌گیرد. البته برای حفظ انعطاف‌پذیری کشور در شرایط اضطراری، اگر رئیس مجلس و رئیس‌جمهور توافق کنند که کشور در شرایط اضطراری است و فقط به موجب توضیح این دو مقام در صحن علنی مجلس مبنی بر این شرایط اضطراری، پذیرش لایحه بودجه‌ای که بیش از سه درصد تولید ناخالص داخلی کسری دارد از طرف مجلس پذیرفته میشود.
تغییر دوم متوجه آیین‌نامه داخلی مجلس خواهد بود. به موجب این تغییر، مجلس فقط بودجه‌ای را که کسری‌ای کمتر از سه درصد تولید ناخالص داخلی داشته باشد می‌تواند به تصویب برساند. منتها تصویب بودجه‌ای که سه درصد یا بیشتر کسری داشته باشد، نیاز به دست‌کم دوسوم آرا دارد. علاوه بر آن، تصویب بودجه‌ای که هفت درصد یا بیشتر کسری داشته باشد، نیاز به دست‌کم سه‌چهارم آرای نمایندگان مجلس دارد. هر دو این تغییرات یک آسیب‌پذیری دارند که ناشی از دشواری محاسبه کسری بودجه است. به‌عنوان مثال سازمان برنامه می‌تواند بودجه‌ای با 10 درصد کسری تنظیم و ادعا کند که تنها دو درصد کسری دارد. کمیسیون تلفیق مجلس هم می‌تواند برای بودجه‌ای با کسری واقعی بیش از سه درصد، مدعی داشتن کسری بودجه زیر سه درصد شود تا اکثریت مطلق برای تصویب بودجه کافی باشد.
چگونه می‌توان از تقلب در مورد میزان کسری بودجه اجتناب کرد؟
نیلی: این چالش موضوع تغییر سومی است که پیشنهاد می‌کنیم. بدین جهت نیاز به یک نهاد کارشناسی غیرسیاسی داریم تا فارغ از ملاحظات سیاسی، با روش‌های اقتصادسنجی به تخمین نااریبی از درآمد و هزینه‌های انتظاری بودجه برسند.
یعنی نهادی مثل مرکز پژوهش‌های مجلس؟
ناظران: هر نهادی که از نظر کارشناسی ویژگی‌های لازم را داشته باشد و مدیریتش تابعی از سیکل‌های انتخاباتی نباشد، می‌تواند این نقش را ایفا کند. نهادی که مدیریتش با سیکل‌های انتخاباتی تغییر کند، در حفظ بدنه کارشناسی خود از فشارهای سیاسی با دشواری مواجه میشود.
مگر داشتن یک نهاد کارشناسی غیرسیاسی واقع‌گرایانه است؟ چطور میشود یک نهاد غیرسیاسی داشت؟
ناظران: در طراحی ساختار یک نهاد می‌توان مکانیسمی برقرار کرد تا اثر گرایش‌های سیاسی خنثی شود. به‌عنوان مثال تصور کنید این نهاد کارشناسی یک هیات امنایی دارد متشکل از هفت نفر. هر فرد می‌تواند تنها یک‌بار، برای ۱۴ سال، به یکی از صندلی‌های این هیات امنا منصوب شود. با توجه به تغییرات سیاسی که در طول سه دوره مجلس رخ می‌دهد، لاجرم این هیات امنا منعکس‌کننده گرایش‌های سیاسی متعددی خواهد بود. چنین هیات امنایی از چرخش گرایش‌های آن نهاد به سمت یک خط سیاسی جلوگیری می‌کند. جزئیات دیگری هم می‌توان در اساسنامه نهاد لحاظ کرد تا کارشناسانه و غیرسیاسی به انجام وظیفه بپردازد.
برویم سراغ راهکار دوم. مدرن‌سازی بانک مرکزی چطور حاصل میشود؟
ناظران: مدرن‌سازی بانک مرکزی دو وجه دارد، یکی استقلال بانک مرکزی و دیگری عملیات بازار باز. با استقلال شروع کنیم. از یک‌سو، یکی از شروط مهار تورم این است که افق برنامه‌ریزی سیاستگذار پولی طولانی باشد، طولانی‌تر از چهار یا حتی هشت سال. از سوی دیگر، افق برنامه‌ریزی منتخبین مردم در قوه مقننه و قوه مجریه چهارساله است. مشکل اینجاست که آن منتخبینی که چهارساله برنامه‌ریزی می‌کنند، بایستی نهادی را هم اداره کنند که فقط با برنامه‌ریزی بسیار بلندمدت می‌تواند موفق شود. این چالش در دنیا بحثی را رقم زد به نام استقلال سیاستگذار پولی از سیاستگذار بودجه‌ای. منظور از سیاستگذار بودجه‌ای کسانی هستند که بودجه را می‌نویسند، تصویب و اجرا می‌کنند، یعنی دولت و مجلس. منظور از سیاستگذار پولی هم نهادی است که قرار است رشد پایه پولی و نرخ بهره را کنترل کند، یعنی بانک مرکزی. نمونه‌ای از تجربیات نسبتاً موفق این استقلال را در کشورهای توسعه‌یافته می‌بینیم. ملهم از تجربیات دنیا، کمیته بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس هم پیشنهاد خوبی در این زمینه تهیه کرده. در این طرح، در راس بانک مرکزی یک هیات عالی حاکم خواهد بود. شش عضو این هیات منصوب رئیس‌جمهور هستند اما برای یک دوره شش‌ساله خدمت می‌کنند، لذا پس از پایان دوره رئیس‌جمهور کنونی، کماکان در هیات عالی خواهند بود. بدین دلیل، افق برنامه‌ریزی اعضای هیات عالی، طولانی‌تر از سیاستگذاری بودجه‌ای خواهد بود. در این طرح، رئیس‌کل بانک مرکزی دیگر از طرف رئیس‌جمهور تعیین نمی‌شود بلکه این گروه شش‌نفره، رئیس‌کل بانک مرکزی را انتخاب می‌کند. اینها تدابیری است تا از سویی بانک مرکزی را درون فرآیند مردم‌سالاری حفظ کند، و از سوی دیگر وی را از نفوذ سیاستگذار بودجه‌ای دور کند. با کاهش نفوذ سیاستگذار بودجه‌ای بر رئیس‌کل بانک مرکزی و هیات عالی بانک مرکزی، این نهاد در برنامه‌ریزی خود برای وجه پولی اقتصاد کلان، کمتر نگران انتخابات بعدی مجلس یا ریاست جمهوری خواهد بود و منظور ما از استقلال دقیقاً همین است.
کرمانی: عملیات بازار باز هم همان‌طور که عنوان شد ابزار اصلی برای اعمال سیاست پولی و کنترل بانک مرکزی بر پایه پولی و نرخ بهره کوتاه‌مدت است. اتفاقاً در صورت ایجاد اصلاحات نهادی در وضعیت بودجه و نظام بانکی بخشی از تامین مالی این اصلاحات و حل مشکل انباشت بدهی‌های گذشته و بخشی از جبران دارایی‌های موهوم گذشته نیز می‌تواند از طریق ظرفیت ترازنامه بانک مرکزی در خرید اوراق قرضه دولتی تامین شود. به طور مشخص در صورت قاعده‌مند شدن و بازارپذیر شدن تمام بدهی‌های دولت و حل مشکل ناترازی مزمن، عملیات بازار باز هم به تعمیق بازار بدهی‌های دولت کمک می‌کند و در نتیجه نرخ اوراق قرضه دولتی را کاهش می‌دهد و هم به طور غیرمستقیم بخشی از هزینه تامین مالی بدهی‌های دولت را کاهش می‌دهد. اما در صورت استفاده از این ظرفیت قبل از انجام آن اصلاحات، فقط بر حجم مشکلات گذشته مشکل دیگری اضافه میشود و با افزایش ناپایدار پایه پولی مواجه خواهیم بود.
راهکار سوم شما اقتدار نظارتی بانک مرکزی بود. آیا طرح مجلس این اقتدار را تامین می‌کند؟
ناظران: برای بهبود نظارت بر سیستم بانکی، در سه وجه بایستی تغییراتی را شاهد باشیم. طرح مجلس در وجه اول نقش ایفا می‌کند. به موجب طرح مجلس، سازمانی برای نظارت بر بانک‌ها شکل می‌گیرد که رئیس آن سازمان هم از سوی شش عضو هیات عالی تعیین میشود، تا همانند رئیس‌کل بانک مرکزی، از نفوذ هیات دولت دور باشد.
کرمانی: استقلال رئیس سازمان نظارت مهم است. گفتیم که آنچه کنترل نرخ بهره را از دست سیاستگذار پولی خارج کرده دارایی‌های موهومی نظام بانکی است. دارایی‌های موهومی حاصل ضعف قوانین هستند و وام‌هایی که توجیه اقتصادی ندارند. این وام‌ها عمدتاً به این علت اعطا می‌شدند که از سوی سهامدار عمده، بر هیات مدیره و مدیرعامل بانک اعمال فشار می‌شد. مثلاً در مورد بانک‌های خصوصی‌شده با سهامداران عمده دولتی، افراد دولت ممکن است بر بانک اعمال فشار کنند که وامی به مجموعه‌های نزدیک به آنان اعطا شود. وقتی اقساط وام وصول نمی‌شود، بانک دارایی موهوم ثبت می‌کند. در این شرایط، دولتی که بانک را مجبور به اعطای وام بد کرده، طبیعتاً نمی‌تواند به بانک بگوید دارایی موهومی ثبت نکن. اما اگر سازمان نظارت بر بانک‌ها خارج از نفوذ دولت باشد، جلوی ثبت دارایی موهومی را می‌گیرد و این موجب مقاومت هیات مدیره و مدیرعامل در مقابل خواست وام‌های غیراقتصادی میشود.
ناظران: همین مساله در مورد بانک‌های دولتی، خصولتی و خصوصی حاکم است. لذا استقلال سازمان نظارتی از نفوذهای دولتی و حاکمیتی مهم است. اما برای اینکه این استقلال کامل‌تر شود، در وجه دوم بایستی تعارض منافع را جدی‌تر بگیریم. در حال حاضر، درب گردانی بین مدیریت‌های بانکی و بخش نظارتی بانک مرکزی در گردش است که خواه‌ناخواه اقتدار نظارتی را کاهش داده و منفذ تعارض منافع است. با اصلاح قوانین تعارض منافع، می‌توان اقتدار نظارتی را افزایش داد. وجه سوم هم متوجه حاکمیت شرکتی بانک‌هاست. به‌عنوان مثال در حال حاضر در بانک‌ها، جواز اعطای تسهیلات توسط مدیرکل اعتبارات اعطا میشود در حالی که هر بانکی بایستی مدیرکل مدیریت ریسکی داشته باشد که مستقل از مدیرکل اعتبارات ریسک ترازنامه بانک را ارزیابی می‌کند و اجازه دارد جلوی اعطای تسهیلات را بگیرد. به‌علاوه، مدیرکل ارزیابی نیز باید به ارزیابی عملکرد مدیرکل مدیریت ریسک بپردازد. تفکیک بخش اعطای تسهیلات از بخش مدیریت ریسک و ارزیابی، تفکیک وظایفی است که نظام بانکی دنیا بعد از بحران ۲۰۰۸ به آن رسید. تفکیک این سه وظیفه و گزارش‌دهی مستقیم آنها به مدیرعامل، حاکمیت شرکتی بانک را در جهت رسیدن به ترازنامه باکیفیت‌تر بهبود می‌دهد. البته اذعان دارم که تفصیل بحث حاکمیت شرکتی گفت‌وگوی جداگانه‌ای را می‌طلبد.
راهکار چهارم شما در مورد ترازنامه نظام بانکی است. آیا اساساً بازیگران بد نظام بانکی قابل حذف هستند؟
کرمانی: من اول تاکید کنم که حرف ما برای ترازنامه بانک‌ها دو قسمت دارد. محدودیت سود سپرده به درآمد محقق و غیر‌موهومی بانک‌ها و حذف بدترین بازیگران نظام بانکی. همان‌طور که قبلاً گفتم منظور از بانک بد بانک‌هایی است که انباشت دارایی‌های موهومشان به طرز معناداری از سایر بانک‌ها بدتر است. یعنی در اینجا یک بحث نسبی است و نه مطلق. با این مقدمه وقتی ما از حذف حرف می‌زنیم این یک فرآیند است که با حذف سهامداران اصلی آن مجموعه و انتقال مدیریت آن بانک به یک شرکت واسط شروع میشود. این کار از خروج بیش از پیش منابع نقدینگی بانک به مجموعه‌ها و افراد مرتبط با بانک می‌کاهد. سپس در یک فرآیند انتقالی وضعیت دارایی‌های آن مجموعه به طور دقیق ارزیابی میشود و در نهایت در یک فرآیند تسویه و احیا، آن نهاد بانکی به یک مجموعه ذی‌صلاح واگذار میشود. البته فرآیند تسویه و احیا بخشی از منابع دولت و بانک مرکزی را به خود اختصاص خواهد داد. ولی به هر حال تاخیر در حذف بدترین بازیگران تنها هزینه اصلاحات در آینده را افزایش می‌دهد. به هر حال این قسمت اصلاح ترازنامه بانکی و حذف بازیگران بد محقق نمی‌شود مگر اینکه یک عزم جدی در قسمت‌های مختلف کشور برای آن باشد.
شما می‌گویید اگر این چهار راهکار را اجرا کنیم، بودجه و ترازنامه نظام بانکی تراز میشود و در نتیجه بانک مرکزی می‌تواند از پایه پولی و نرخ بهره به‌عنوان ابزار سیاستگذاری پولی استفاده کند تا تورم را مهار کند؟
نیلی: بله.
یعنی دیگر جهش ارزی نخواهیم داشت؟
ناظران: تراز کردن بودجه، تراز کردن نظام بانکی و مدرن‌سازی بانک مرکزی، برای متعادل کردن بازار ارز لازم هستند، اما کافی نیستند. مادامی که بانک مرکزی بتواند از ارز به‌عنوان ابزار مهار تورم استفاده کند، بانک مرکزی در معرض وسوسه استفاده از لنگر ارزی برای مهار تورم قرار دارد. مهار تورم، یا تامین رفاه کوتاه‌مدت، نباید هدف از سیاستگذاری ارزی باشد، بلکه هدف باید حفظ سطحی از تراز تجاری باشد که در بلندمدت پایدار است. منتها مشکل اینجاست که می‌توان از ارز استفاده کرد تا تورم برخی کالاها (کالاهای قابل تجارت) را مهار کرد. به همین دلیل است که در غیاب یک سیاست ارزی درست، برای بانک مرکزی، غلبه بر وسوسه استفاده از لنگر ارزی دشوار است. پس می‌بینیم که برای آرامش یافتن بازار ارز، علاوه بر تراز کردن ناترازی‌ها و مدرن کردن بانک مرکزی، به سیاست ارزی نیز نیازمندیم. بحث سیاست ارزی مفصل است و میزگرد دیگری می‌طلبد.
در مجموع چقدر تصور می‌کنید در شرایط فعلی اقتصاد ایران پیشنهادهایی که ارائه کردید قابلیت اجرایی دارد؟
نیلی: جمع‌بندی ما از مشکل این است که بانک مرکزی طبق قانون پولی و بانکی موظف به تامین ثبات قیمت‌ها، ثبات نظام بانکی و ثبات تراز پرداخت‌های خارجی است، در حالی که ابزار لازم برای وظیفه اول و دوم در اختیار دیگری است و وظیفه سوم هم با وظیفه اول در تعارض است. بانک مرکزی در حالی بابت ناتوانی در کنترل تورم و تامین ثبات نظام بانکی سرزنش میشود که نهادی که ابزار این کار را در اختیار دارد پاسخگوی اقدامات خود نیست. از سوی دیگر بانک مرکزی در حوزه نظارت بر بانک‌ها ضعیف عمل کرده و این توان آن را در سیاستگذاری پولی بیش از پیش محدود کرده است.
راه‌حل، اصلاح حکمرانی پولی- بانکی کشور است. مشخصاً پیشنهاد می‌کنیم که با تراز کردن بودجه، مدرن‌سازی و مستقل و مقتدر کردن بانک مرکزی، اعمال نظارت دقیق بر نظام بانکی و حذف بازیگران بد، ابزار پایه پولی و نرخ بهره به کنترل بانک مرکزی باز‌گردند. ما عمیقاً باور داریم که این اصلاحات اولاً شدنی و در عمر سیاسی دولت دوازدهم امکان‌پذیرند؛ ثانیاً اصلاحات پیشنهادی، گریزناپذیر و هزینه به تعویق انداختن آنها بسیار زیاد است. به علاوه بررسی‌های ما نشان می‌دهد که این اصلاحات نهادی در عرصه مدیریت اقتصادی کشور جزو ضروری‌ترین اقداماتی است که باید وقت و توان سیاستگذاران را به خود اختصاص دهد. انتهای تونل روشن است به شرطی که اتومبیل به سمت روشنایی حرکت کند.