روزنه امید
غلامرضا سلامی از چالش طرح‌های نیمه‌تمام از منظر اتلاف منابع می‌گوید
غلامرضا سلامی می‌گوید: اگر مجلس بتواند تصویب کند که اگر دولت اجاره این پروژه‌ها را نداد، از محل فروش نفت از سوی بانک مرکزی، ابتدا بدهی‌ها به بخش خصوصی پرداخت شود و سپس پول به حساب خزانه واریز شود، گام بزرگی در ترغیب بخش خصوصی است
اجرای طرح‌های نیمه‌تمام و گام‌های رو به جلوی فعالان اقتصادی برای مشارکت با دولت در تکمیل این طرح‌ها، این روزها در محافل عمومی و خصوصی با نقطه نظرات متفاوتی مواجه است. بخش خصوصی ایران البته هنوز هم در کار با دولت، دچار شک و شبهه‌های بسیاری است و بر این باور است که دولت شریک خوبی برای او نیست و به تعهدات خود به‌موقع عمل نمی‌کند بنابراین برای ورود به اجرا و تکمیل این طرح‌های نسبتاً زیان‌ده، نیاز به حمایت و مشوق‌هایی دارد که کفه مزیت را با معایب اجرای طرح یکسان کرده و یک بازی برد-برد را رقم زند. غلامرضا سلامی، مشاور وزیر راه و شهرسازی از چالش‌های تکمیل طرح‌های نیمه‌کاره از منظر اتلاف منابع می‌گوید.
♦♦♦
اگر بخواهیم آسیب‌شناسی از طرح‌های نیمه‌تمام و اثرات آن در اقتصاد ایران داشته باشیم، باید به این نکته اشاره کنیم که اکنون هزینه برخی از این طرح‌ها، بیش از منفعت‌شان است و شاید دیگر از توجیه فنی و اقتصادی هم خارج شده باشند. از دیدگاه شما، قفل طرح‌های نیمه‌تمام بر منابع محدود اقتصاد ایران چه آثاری دارد؟
البته هنوز رقم دقیقی از طرح‌های نیمه‌تمام وجود ندارد و در این رابطه روایت‌های مختلفی مطرح می‌شود اما اگر بخواهیم همان رقم 500 هزار میلیارد تومان را که در برخی محافل مطرح می‌شود، در نظر بگیریم، رقم بسیار زیادی است و با این رقم می‌توان یک کشور را آباد کرد بنابراین این قفل شدن منابع در طرح‌های نیمه‌تمام که آثار آن در بازار کالاهایی همچون بتن، آهن‌آلات، فولاد و سیمان و مواردی از این دست مشاهده می‌شود، در حقیقت شرایطی را نشان می‌دهد که هیچ نوع استفاده‌ای از این زیرساخت‌ها به عمل نمی‌آید بنابراین منابع اتلاف شده است؛ به نظر هم نمی‌رسد که هیچ نام دیگری بتوان روی آن گذاشت. البته دلیل اینکه این حجم از منابع، اتلاف شده و در جایی، بلوکه نگه داشته شده است را هم می‌توان از سوی دیگر، سیاستگذاری غلط در مقطع زمانی تایید طرح‌های مربوطه است به این معنا که تحت سیاست‌های دولتی، اقدام به ایجاد این طرح‌های عمرانی شده و در واقع مسابقه‌ای بین نمایندگان وقت مجلس شورای اسلامی و وزرا بوده است که با یک مقدار اندک از منابع مالی، عملیات اجرایی طرحی را آغاز کرده و به‌اصطلاح رایج زخمی کنند تا اینکه در آینده بتوانند برای آن منابع مالی دریافت کرده و بقیه بودجه مصوب را بگیرند و برای آن از بودجه‌های سنواتی، اعتبار تعریف و کم‌کم آن را تکمیل کنند. پس در یک نمای کلی می‌توان گفت که اشکال اکثر این طرح‌ها آن است که هیچ‌یک از آنها، از نظر طرح‌هایی که انتفاعی بوده است، از توجیه اقتصادی لازم برخوردار نبوده و دقت لازم برای اجرای آنها در نظر گرفته نشده است. البته در مورد آن دسته از طرح‌هایی هم که غیرانتفاعی بوده‌اند، از نظر اولویت یک بودن و اینکه اولویت داشته باشند، دقت لازم لحاظ نشده است بنابراین خیلی از طرح‌ها، نیمه‌تمام شده و شاید اگر اکنون نبودند هم اتفاق خاصی در اقتصاد ایران نمی‌افتاد و در واقع نیاز آنها احساس نمی‌شد. در این میان طرح‌های زیادی هم داریم که برای حیات و رفاه زندگی مردم کشور، لازم است بنابراین در حوزه این اتلافی که مشاهده می‌شود، رقم آنقدر وحشتناک است که قابل اغماض نیست. بنابراین همه رقم‌هایی که در طرح‌ها رفته‌اند، اتلاف منابع به شمار می‌رود و دولت با اقدام برای تکمیل آنها، شاید بتواند جلوی ضرر را بگیرد اما متاسفانه اجرای اکثریت آنها، غیرممکن است.
شورای اقتصاد مصوب کرده تا بخشی از طرح‌ها و پروژه‌های نیمه‌تمام به بخش خصوصی سپرده شود. حال سوال اینجاست که چقدر بخش خصوصی ایران، چه به لحاظ فنی و چه به لحاظ منابع مالی، توانایی اجرای این طرح‌ها را دارد؟
طرح‌های نیمه‌تمام به دو قسمت و مدل انتفاعی و غیرانتفاعی تبدیل می‌شوند به این معنا که اگر انتفاعی در طرحی نباشد، بخش خصوصی رغبتی برای تکمیل کردن و گرفتن مسوولیت آن ندارد و اگر آنها را به دست بخش خصوصی بسپاریم، بخش خصوصی باید با تامین منابع مالی، طرح را تکمیل کند. پس باید برای او بازدهی داشته باشد و سرمایه‌گذاری صورت‌گرفته از سوی این بخش را به‌اصطلاح به او برگرداند و با سود آن طرح‌های دیگر را انجام می‌دهد. این طرح‌هایی که از آن صحبت می‌شود، آن دسته‌ای را در‌بر می‌گیرد که نیمه‌کاره مانده است و اکثراً چیزی نیست که بتوان به آن عنوان انتفاعی داد. پس توجیه اقتصادی آنها ضعیف است و در اکثر موارد، بخش خصوصی رغبتی به اجرای آنها ندارد و ممکن است طرح‌های اندکی میان آنها باشد که بشود به بخش خصوصی سپرده شود. در عین حال بخش خصوصی برای حضور در طرح‌های غیرانتفاعی نیز دلیلی بر حضور و تکمیل نمی‌بیند مگر اینکه دولت بگوید خود این طرح را با احتساب سود از بخش خصوصی می‌خرم و در آن صورت هم بخش خصوصی باید به دولت اعتماد کند که متاسفانه اکنون این اعتماد وجود ندارد و دولت در بسیاری از موارد، تعهدات خود را نسبت به بخش خصوصی انجام نداده است بنابراین به‌طور کلی بخش خصوصی نمی‌آید طرح غیرانتفاعی را تکمیل کند به امید اینکه دولت بعدها به او پول بدهد و سود آن را هم بپردازد مگر اینکه دولت تدبیری کند و ضمانت‌هایی را در نظر بگیرد که بخش خصوصی رغبت کافی برای حضور داشته باشد و آنها را تکمیل کند و بعد پول آن و سودش را هم از دولت دریافت کند.
شورای اقتصاد دو روش را برای حضور بخش خصوصی در طرح‌های نیمه‌تمام طراحی کرده که یکی از آنها روش Bot است. روش دیگر این است که بخش خصوصی طرح را تکمیل کند، به دولت تحویل دهد و پول خود را در یک مدت نسبتاً طولانیف با سود دریافت کند. آیا به اعتقاد شما، اینها روش‌های مناسبی برای حضور بخش خصوصی به شمار می‌رود؟
برای طرح‌های انتفاعی، در واقع روش Bot اصولاً روش کارآمدی است به این معنا که فرض کنید مثلاً آزادراهی نیمه‌تمام مانده است؛ اگر آن را به بخش خصوصی واگذار کنند تا آن را تکمیل کرده و به او بگویند آن را تکمیل کند و حتی 500 میلیارد تومان هم هزینه تکمیل آن را بپردازد و با سود در این دوران، آن را محاسبه کرده و 20 درصد آن را از محل عوارض و سایر درآمدهای آزادراه تامین کند و مورد بهره‌برداری قرار دهد و سپس آن را به دولت برگرداند، این موضوع قابل اجراست. از این نوع طرح‌های نیمه‌تمامی که اکنون راجع به آن صحبت می‌شود، خیلی زیاد نیست. به عبارت دیگر اگر طرح غیرانتفاعی باشد، روش بی‌او‌تی معنا ندارد بلکه روشی که معنا می‌یابد بی‌‌ال‌تی (Biuld,lease, transfer) است که معنایش آن است که طرح را بسازد و به دولت اجاره دهد و در نهایت، دولت پول را با سود آن از طریق اجاره برگرداند. این روش خوبی است. ولی مشروط به اینکه بخش خصوصی، عزم کافی برای اینکه در آن سرمایه‌گذاری کند، به دست آورد. در روش بی‌او‌تی چون دارایی دست بخش خصوصی می‌ماند، تضمین آن ایجاد می‌شود و به‌عنوان مثال اگر آزادراه را بسازد، تا زمانی که پول آن برنگردد، در اختیار خودش باقی خواهد ماند یا به‌عنوان مثال در مورد ساختن بیمارستان دولتی یا مدرسه دولتی، فرض کنیم که بخش خصوصی آن را می‌سازد و بعد به خود دولت اجاره می‌دهد یا به وزارت آموزش و پرورش می‌سپارد و ماهانه اجاره‌ای دریافت می‌کند به نحوی که به میزانی که پول گذاشته و سود داشته، آن را از اجاره به دولت دریافت می‌کند. این یک روش بی‌‌ال‌تی است و در اینجا مدرسه، تحویل وزارت آموزش و پرورش یا مثلاً وزارت بهداشت داده می‌شود، آنگاه دیگر بخش خصوصی دستش به‌جایی بند نیست که اجاره ماهانه را بتواند به‌موقع دریافت کند، مگر اینکه دولت تضمین مناسبی بگذارد یا اینکه دولت در این زمینه اقدام مناسبی کرده باشد. در غیر این صورت بخش خصوصی دلیلی برای اعتماد به دولت ندارد که سرمایه‌گذاری کند تا بعداً پول را از دولت بگیرد چراکه دولت در این زمینه‌ها، هیچ‌گاه خیلی خوش‌حساب نبوده است.
نقش فساد در ناکارآمدی‌های پروژه‌های عمرانی در سال‌های گذشته را چطور می‌بینید؟
در هشت سال گذشته کم منابع در کشور نداشته‌ایم و صحبت از ۷۰۰ تا ۸۰۰ میلیارد دلار منابع بوده است. یک مقداری از این رقم ممکن است در مجراهای فساد از بین رفته باشد، اما ۹۰ درصد آن در اثر ضعف مدیریت و بی‌توجهی و بی‌برنامگی از بین رفته است. البته در پاسخ به این سوال که نقش فساد در ناکارآمدی پروژه‌های عمرانی در سال‌های گذشته چطور ارزیابی می‌شود، باید توضیح داد که در ایران تقریباً پیشگیری به آن صورت در حوزه فساد صورت نگرفته و اگر هم پیشگیری‌ای صورت گرفته بود، به صورت صحیح نبوده است. بعد هم که بیماری در حوزه فساد حادث شده، به صورت اصولی با آن مقابله نشده است. در این میان پروژه‌ها و طرح‌های عمرانی، یکی از محل‌هایی است که در آن فساد رخ می‌دهد، ولی به این معنا نیست که فساد در بخش‌های دیگر کمرنگ‌تر بوده است. بر این اساس در شرکت‌های دولتی و بخش‌هایی که با منابع عمومی سر و کار داشتند، متاسفانه فساد مالی زیاد است. علت این موضوع این بوده که پیشگیری درستی صورت نگرفته و بعد هم که فساد رخ داد و توسعه پیدا کرد، مبارزه جدی با آن صورت نگرفت.
پس ایجاد ۲۹۰۰ پروژه نیمه‌تمام چه معنایی دارد؟
توقف پروژه‌ها و عقب‌ماندگی پروژه‌ها الزاماً فساد نیست؛ البته هدررفت منابع رخ داده است، اما هر هدر‌رفتی و اتلاف منابعی ناشی از فساد نیست، ناشی از سوءمدیریت و ضعف مدیریت و برنامه‌ریزی است. اگر این همه پروژه نیمه‌کاره رها شده و منابع زیادی هدر رفته، بیشتر ناشی از ضعف برنامه‌ریزی و تخصیص بهینه منابع و ضعف مدیریت است. هدررفت منابع ناشی از چند عامل می‌تواند باشد؛ یکی از عوامل آن، فساد است، اما ما هدررفت در نتیجه عدم کارایی، ضعف بهره‌وری و مدیریت داشتیم که الزاماً همراه با فساد نیست. البته اگر بخواهیم از دید جامعه‌شناسی و روان‌شناختی به موضوع نگاه کنیم، آن هم شاید نوعی فساد در آن باشد، اما درصد اتلاف منابعی که در اثر ضعف و سوءمدیریت و ضعف کارایی و بهره‌وری در ایران وجود دارد، به مراتب بیشتر از درصدی است که در اثر فساد رخ می‌دهد.
البته همان‌طور که می‌دانید، اجرای برخی از این طرح‌ها، حتی در صورت تکمیل هم برای کشور صرفه ندارد، دولت چطور می‌تواند شجاعت لازم را داشته باشد که ادامه اجرای برخی از این طرح‌ها را متوقف کند؟ جلوی ضرر را از هر جا بتوان گرفت، منفعت است.
دقیقاً همین‌طور است. باید این طرح‌ها بررسی مجدد شود و حتی اگر 60 درصد نیز پول در آن خرج شده باشد ولی توجیه اقتصادی نداشته باشد، مشکل‌زاست. البته دولت بسیاری از پروژه‌ها را بدون توجه به توجیه اقتصادی، به خاطر مسائل اجتماعی و رفاهی انجام می‌دهد ولی حتی اگر تکمیل هم شود، اهداف و اثربخشی‌ای که باید داشته باشد را نخواهد داشت و 40درصدی که خرج می‌کند تا طرح تکمیل شود، ممکن است اتلاف منابع محسوب شود. پس دولت باید بررسی کارشناسی کرده و به مجلس گزارش دهد و مصوبه بگیرد که برخی از طرح‌ها از دور تکمیل خارج شود؛ چه پنج درصد اجرا شده باشد، چه 60 درصد بنابراین حتماً باید بررسی کارشناسی روی آنها انجام گیرد؛ درست مثل سدی که روی کوه نمک احداث شده باشد، پس هر چقدر هم که خرج کرده باشیم، نباید آن را ادامه دهیم چراکه بعد از تکمیل هم فایده‌ای به مملکت نمی‌رساند. چون فایده اقتصادی هم مطرح نیست صرفاً، بنابراین باید از آن بگذرد.
فکر می‌کنید مجلس چقدر پذیرش این را دارد که این طرح‌ها را متوقف کند؟
اگر دولت به‌صورت کلی کار کارشناسی و توجیه لازم را داشته باشد، مجلس مسلماً یا اعتبار در نظر می‌گیرد یا اینکه دلیل مخالف آن از نظر کارشناسی خواهد بود. پس آنگاه دیگر توپ از زمین دولت خارج می‌شود و مجلس به دلیل اینکه نماینده مردم است، مصلحت را تشخیص می‌دهد و ممکن است در برخی از جهات با دولت همراهی کند و برخی جاها هم بگوید کار باید ادامه یابد. در این زمینه توقف و ادامه عملیات و احداث طرح‌ها باید با همراهی دولت و مجلس باشد.
به هر حال این طرح‌ها قرار است از سوی دولت به بخش خصوصی سپرده شود. فعالان اقتصادی این نگرانی را دارند که تجربه تلخ خصوصی‌سازی در اصل44 تکرار شود. چقدر این نگرانی جدی است؟
سوال خیلی خوبی است و اجرای سیاست‌های خصوصی‌سازی رانت زیادی را به دنبال داشت چراکه واگذارشده‌ها معمولاً شرک‌های سرپا و سرحال بودند و دارایی داشتند که ارزش زیادی داشت اما برخی از طرح‌های نیمه‌تمام، این وضعیت را ندارند. به هر حال ممکن است واگذاری برخی از آنها، ایجاد رانت کند. البته باید توجه داشت که در روش بی‌او‌تی و بی‌‌ال‌تی مالکیت به‌طور کلی به طرف منتقل نمی‌شود بلکه برای مدتی بهره‌برداری صورت می‌گیرد و سرمایه‌گذاری، با سود مستهلک می‌شود. البته در بی‌او‌تی بخش خصوصی خودش بهره‌برداری می‌کند ولی در بی‌‌ال‌تی، دولت بهره‌برداری می‌کند. در اینجا آن نگرانی که رانتی به کسی داده شود، کمتر دیده می‌شود مشروط به اینکه بیزینس‌پلانی که تهیه می‌شود، بر اساس مدل تجاری و محاسباتی که انجام می‌دهند، توسط یک کار کارشناسی آماده شده باشد اگر محاسبات و مفروضات دقیق باشد، نگرانی کمتر می‌شود ولی باید دولت امتیازاتی به بخش خصوصی بدهد تا طرح‌هایی که واقعاً توقف آن می‌تواند اتلاف منابع را استمرار دهد و دائمی کند را به اتمام برساند. برای اینکه بخش خصوصی این پروژه را در اختیار بگیرد، لازم است که امتیازاتی به بخش خصوصی داده شود و حتی برخی از اینها را به روش بی‌ا‌و‌‌او واگذار کند. در این صورت به نظر می‌رسد برخی از این طرح‌ها ارزش دارد که پولی که تا به حال خرج شده، نجات یابد اما باید انتفاع به بخش خصوصی بدهد به‌شرط اینکه آن را تکمیل کند دولت هم زیاد نباید مته به خشخاش بگذارد.
چطور می‌توان از این چالش عبور و بخش خصوصی را ترغیب کرد تا در این پروژه‌ها حضور یابد؟
من البته آیین‌نامه را نخواندم که چه چیز باید باشد ولی فکر می‌کنم که اکثر این طرح‌ها باید به روش بی‌‌ال‌تی ساخته شود و بخش خصوصی آن را تکمیل کند و سرمایه بگذارد. ضمن اینکه سرمایه به‌علاوه سود سال‌هایی که پولش می‌خوابد نیز باید حساب شود و با نرخ مناسب بازگشت داده شود، در این صورت دولت وقتی پروژه را تکمیل می‌کند، بعد از 15 سال اقساط آن را واریز کند یا 10ساله مستهلک کند اینجا باید سازوکاری برای اینکه بخش خصوصی این اطمینان را پیدا کند که اجاره‌ها را دریافت خواهد کرد وجود داشته باشد. شاید نیاز به قانون داشته باشد و قانون باید تضمینی به بخش خصوصی بدهد. به‌عنوان مثال مجلس بتواند تصویب کند که اگر دولت اجاره این پروژه‌ها را نداد، از محل فروش نفت از سوی بانک مرکزی، ابتدا بدهی‌ها به بخش خصوصی پرداخت شود و سپس پول به حساب خزانه واریز شود یعنی بخش خصوصی این‌قدر تضمین محکم می‌خواهد تا کار پیش رود، آن زمان بخش خصوصی رغبت می‌کند که این کار را انجام دهد چراکه فعالان اقتصادی می‌گویند سرمایه‌گذاری می‌کنیم؛ پس شرکت پیمانکاری برای فعالیت راه‌اندازی خواهد شد و دوم اینکه به خاطر سرمایه‌گذاری که انجام داده است، بازخورد آن را از دولت می‌گیرد و در نهایت، ترکیبی از سرمایه‌گذار و پیمانکار این کار را انجام می‌دهند اما موفقیت در کار، مشروط به این است که بخش خصوصی اطمینان یابد که دولت در اقساط تعیین‌شده، کوتاهی نکرده و آن را بازپرداخت می‌کند پس نیاز به تضمین محکم دارد که بتواند این مساله را حل کند. در این حالت است که بخش خصوصی رغبت پیدا می‌کند.
