عارضه دولت «گسترده نحیف»
تحلیلی درباره عوامل ضعف در سیاستگذاری‌های اقتصادی
معاون اول رئیس‌جمهوری اخیراً در کنفرانس اقتصاد ایران علت اصلی عقب‌ماندگی در توسعه را ضعف در سیاستگذاری عنوان کرده است.
معاون اول رئیس‌جمهوری اخیراً در کنفرانس اقتصاد ایران علت اصلی عقب‌ماندگی در توسعه را ضعف در سیاستگذاری عنوان کرده است. اسحاق جهانگیری دلیل ناکامی و عدم موفقیت در دستیابی به اهداف برنامه‌های توسعه را سیاستگذاری‌های ضعیف دانسته و گفته است: «متاسفانه اگر هم سیاستگذاری علمی و دقیقی در کشور وجود داشته، نه‌تنها با تغییر دولت‌ها این سیاست‌ها عوض شده‌اند بلکه این سیاست‌ها بعضاً در یک دوره ریاست‌جمهوری با تغییر مدیران نیز دستخوش تغییراتی بوده‌اند.» این مقام ارشد دولتی چالش‌های مهم سیاستگذاری اقتصادی را نبود برنامه جامع برای تعیین اهداف کمی مشخص و قابل اندازه‌گیری و فقدان مطالعات علمی عنوان کرده است. اما سوال این است که اولاً چرا ما در سیاستگذاری ضعیف هستیم؟ ثانیاً آیا پژوهش‌های مختلفی که در سطح کشور انجام می‌شود توانسته است به ارتقای سیاستگذاری ما کمک کند؟
متاسفانه جواب سوال اول نه روشن است و نه ساده! هرگونه جواب دم‌دستی به آن لاجرم ما را به بیراهه می‌برد. در عین حال می‌توان مجموعه‌ای از عوامل در هم تنیده را شناسایی کرد که هر یک به نحوی در ضعف سیاستگذاری در کشور ما نقش دارند و برای ارتقای کیفیت سیاستگذاری گریزی از بهبود تدریجی هر یک از این اجزا نیست.
ناکارآمدی‌های نهاد دولت
یکی از عوامل ضعف سیاستگذاری به ناکارآمدی‌های نهاد دولت (به معنای اعم آن) برمی‌گردد. تقریباً در هیچ‌یک از کشورهای جهان بخش دولتی از لحاظ کارآمدی به پای بخش خصوصی نمی‌رسد. از همین‌رو است که روندی جهانی در راستای کوچک کردن دولت در راستای کارآمدی در جریان است. با وجود این برخی کارویژه‌های بخش دولتی قابل تفویض نبوده و از جنس وظایف حاکمیتی و سیاستگذاری است که نه‌تنها باید در اختیار دولت بماند بلکه تمرکز اصلی دولت باید بر آن باشد. گستردگی نقش و دخالت دولت در اقتصاد و وظایف فراگیری که دولت در کشور ما برای خود قائل می‌شود منجر به تشتت دولت و غفلت از کارکرد اصلی خود شده و منجر به ضعف در سیاستگذاری شده است.
در مثل می‌توان گفت که از عمق دولت در حوزه‌هایی که اتفاقاً باید عمیق باشد کاسته شده و به جای آن خود را به حوزه‌های متعددی گسترانده که منجر به عمق کم آن در اکثر زمینه‌ها شده است و لذا وضعیتی به بار آمده که دولت در همه جا حاضر است و در هیچ جا نمی‌تواند نقش خود را درست ایفا کند. می‌توان از این حالت به «گستردگی نحیف» یاد کرد.
این گستردگی نحیف آفاتی را از قبیل تضاد منافع به بار آورده که به طور مضاعف باعث افت کیفیت سیاستگذاری شده است. دولت به عنوان متصدی سیاستگذاری متشکل از دولتمردان است که آنها نیز به مثابه آحاد جامعه منافع خود را بهینه می‌کنند. در فقدان سازوکارهای نظارتی منطقی و قوانین پیشرو، حضور همزمان این دولتمردان در حوزه سیاستگذاری و فعالیت‌های رایج اقتصادی مورد واکاوی و منع قرار نمی‌گیرد. چه بسیار دولتمردانی که روزها مصوباتی را ابلاغ می‌کنند که شب‌ها خود یا عضو دیگر خانواده‌شان به طور مستقیم و غیرمستقیم در یک فعالیت تجاری از آن منتفع می‌شوند.
عواقب دسترسی دولت به منابع بی‌دردسر
دسترسی دولت به منابع بی‌دردسر نفت این گستردگی نحیف را تشدید می‌کند. اصطلاحاً دولت نیاز زیادی ندارد که کمربندهای خود را سفت کند! در اکثر کشورها که درآمد اصلی دولت از مالیات‌ها تامین می‌شود دولت مباشر ملت برای هزینه کردن مالیات‌ها در راستای افزایش رفاه عمومی است. هرگاه دولتی در این زمینه ضعیف عمل کند، در جمع کردن مالیات‌های جدید به مشکل برمی‌خورد. همین مواجهه مستقیم دولت و ملت منجر به ایجاد فشاری در راستای کارآمدی دولت‌ها می‌شود. دولت‌هایی که به درآمدهای منابع طبیعی مثل نفت دسترسی دارند در واقع یک مسیر میانبر به صندوقچه ذخیره خانوارهای کشور دارند و کمتر در معرض سوال واقع می‌شوند. در واقع این چرخه پرسشگری و نظارت بر فعالیت‌های دولت ضعیف می‌شود و این به ضعف عملکرد و نیز ضعف سیاستگذاری دولت می‌افزاید.
از سوی دیگر دسترسی به درآمد نفت که اتفاقاً افت‌وخیز زیادی نیز دارد دولت را تشویق می‌کند که در زمان‌های وفور به حوزه‌های جدیدی سرک بکشد. با کاهش درآمدهای نفتی و فقدان منابع، دولت امکان ایفای نقش مورد نظر در آن حوزه‌ها را از دست می‌دهد ولیکن همچنان به حضور خود در آن حوزه، هرچند نحیف ادامه می‌دهد و این خود به بیشتر شدن آفت این گستردگی نحیف منجر می‌شود.
پژوهش‌های بی‌فایده!
اگر به دو سوال ابتدای بحث برگردیم باید به این سوال بپردازیم که آیا پژوهش‌های مختلفی که در سطح کشور انجام می‌شود توانسته است به ارتقای سیاستگذاری در کشور کمک کند؟ جواب دادن به این سوال در چارچوب تصویر بالا چندان دشوار نیست. تصویری که ترسیم شد دولتی پهن و نحیف است که چابکی، اراده و تمرکز آن دستخوش اضمحلال شده است. پژوهش‌ها باید علی‌الاصول در راستای بهتر کردن درک ما از مشکلات و ارائه راه‌حل‌هایی برای آنها باشد تا نهایتاً منجر به افزایش کارآمدی و پیشرفت شود. زمانی که سازوکار شکل‌گرفته منجر به وضعیتی شده است که دولت اراده، چابکی و تمرکز لازم را ندارد، در نتیجه نه اراده‌ای برای یافتن راه‌حل مشکلات وجود دارد و نه تمرکز لازم برای آن. از این‌رو متاسفانه به دلایلی کاملاً منطقی اکثر پژوهش‌ها بی‌فایده می‌شوند. زیرا انگیزه و امید به کاربردی بودن پژوهش‌ها از ابتدا مفقود است.
برای آنکه یک پژوهش بتواند به ارتقای سیاستگذاری در کشور کمک کند باید اولاً پژوهش‌های مرتبط با مشکلات اساسی تعریف شوند، ثانیاً باید پژوهشگرانی توانمند تحقیقاتی قابل اتکا و نتایجی صحیح به دست بیاورند و ثالثاً سیاستگذاران انگیزه و اراده کافی برای بهره‌مندی از نتایج این پژوهش‌ها را داشته باشند.
دلیل اینکه اکثر پژوهش‌های صورت‌گرفته در کشور کارکرد لازم را ندارند الزاماً این نیست که کیفیت پژوهش‌های صورت‌گرفته مناسب نیست یا پژوهشگران توانمند نیستند. دلیل اصلی عدم کارکرد آنها این است که اصولاً عمده این پژوهش‌ها در موضوعات مناسب تعریف نشده‌اند. موضوع مهم این است که در یک دولت گسترده و نحیف، پژوهش نه به عنوان یک ضرورت و نیاز در راستای افزایش کارآمدی بلکه به عنوان یک تکلیف اداری و در راستای پر کردن رزومه مدیران پژوهشی سازمان تعریف می‌شود. در چنین شرایطی است که پژوهش‌هایی که از سوی سازمان‌های دولتی به نهادهای علمی ارجاع داده می‌شود در واقع صرفاً یک پروتکل اداری برای انتقال منابع مالی از بودجه معاونت پژوهشی یک سازمان دولتی به یک نهاد علمی موجه است. لذا آنچه اهمیت اصلی را پیدا می‌کند نفس تعریف پروژه، برای برآوردن الزامات اداری پروتکل انتقال بودجه پژوهشی است و نه مفید و موثر بودن آن!
چاره چیست؟
وقتی مبنای تعریف پروژه‌ها مشکل داشته باشد و کارفرما و محقق هر دو بدانند که کسی نیازمند نتایج این تحقیق نیست، لاجرم انگیزه محققان برای انجام پژوهش‌های عمیق‌تر و دقیق‌تر تحلیل می‌رود. این چرخه خودبه‌خود باعث کاهش کیفیت پژوهش‌های انجام شده در مرحله اول و نهایتاً جذب محققان نه‌چندان قوی در مراکز پژوهشی می‌شود. زیرا کیفیت پژوهش اثری در جذب منابع پژوهشی ندارد. این چرخه معیوب منجر به افت کیفیت مراکز پژوهشی و کاهش توانمندی آنها برای پاسخگویی به معضلات علمی می‌شود. بنابراین اگر مدیران از کیفیت پژوهش‌ها راضی نیستند یا پژوهشگران از ارج ننهادن دولتمردان به تحقیقات آنها دم می‌زنند در واقع همه قربانی ساختار تولیدکننده مناسبات ناصحیح و نظام انگیزشی نامناسب هستند.
چاره چیست؟ نسخه جهان‌شمولی وجود ندارد اما به طور کلی می‌توان گفت اولین گام برای رفع هر معضلی ابتدا شناسایی آن و سپس اجماع در مورد وجود آن مشکل است. پس از آن و در هر مرحله، با وقوف به معایب و معضلات موجود باید سعی کرد از آفات آن اجتناب کرد. هر یک از عناصر چرخه‌های معیوب یادشده را باید تا حد امکان بهبود بخشید و با عزمی فراگیر، در راستای حل معضلات حرکت کرد.
