ظرفیت‌های بدون استفاده
سیاستگذاری برای بازار کار در گفت‌وگو با سیدهادی موسوی‌نیک
سیدهادی موسوی‌نیک می‌گوید: راهکار اساسی این است که نه‌تنها در بازار کار، بلکه در دیگر حوزه‌ها بعد منطقه‌ای پررنگ‌تر دیده شود. ما حتی در برنامه ششم توسعه هم نمی‌بینیم که بعد منطقه‌ای لحاظ شده باشد. آمایش سرزمین هیچ وقت در برنامه‌های ما مدنظر نبوده است.
بیکاران کشور باسوادتر شده‌اند، از نظر جنسیت نرخ مشارکت زنان رو به افزایش است و در کنار این، جوانان سهم قابل توجهی از بیکاران کشور دارند؛ مواردی که نشان می‌دهد سمت عرضه نیروی کار کشور تغییرات قابل توجهی کرده اما آیا در سمت تقاضا هم تغییراتی رخ داده است؟ ساختار بازار کار کشور نیازمند چه تغییراتی است؟ سید هادی موسوی‌نیک، کارشناس بازار کار می‌گوید: «در طرف تقاضای بازار کار که همان تولید باشد تحولی متناسب با تغییرات سریع طرف عرضه رخ نداده و این مساله یک اشکال ساختاری در بازار کار ایجاد کرده است.» وی در همین مورد تصریح می‌کند: «نیازمند تحول هستیم و تحول هم علی‌القاعده باید در این راستا باشد که بخش‌های تولید متقاضی نیروهای تحصیل‌کرده یعنی بخش‌های خدماتی یا قسمت‌های آر اند‌‌دی (R&D) مرتبط با بخش‌های تولیدی بیشتر مدنظر قرار بگیرد.» از نگاه موسوی‌نیک، برای بهبود بازار کار می‌توان سیاستگذاری‌های منطقه‌ای، ثبات سیاست‌های سطح کلان، سیاست‌های فعال و مشوق اشتغال‌زایی مانند تخفیف مالیاتی و همچنین سیاست‌های غیرفعال مانند سیاست‌های بازنشستگی را مدنظر قرار داد.
♦♦♦
با تغییراتی که طی 12 سال اخیر در سمت عرضه نیروی کار کشور رخ داده، از جمله افزایش میزان تحصیلات آنها یا افزایش نرخ مشارکت زنان و موارد دیگر، فکر می‌کنید سمت تقاضا برای نیروی کار نیاز به چه تغییراتی دارد؟
ما در سال‌های گذشته در سمت عرضه نیروی کار تغییراتی داشتیم و مثلاً در سال 1384 حدود 20 درصد بیکاران ما، تحصیل‌کرده‌های دانشگاهی بودند اما اکنون این میزان بیش از دو برابر رشد کرده است. طبیعتاً این نوع نیروی کار اقتضائات خاص خود را دارد و در مشاغلی که قرار است آنها مشغول به کار شوند این موضوع اهمیت دارد. از سوی دیگر در طول این سال‌ها، ساختار تولید کشور تغییرات متناسبی را نداشته است و حتی برعکس در حوزه‌هایی مانند صنعت ما نتوانستیم از ظرفیت‌های نیروی انسانی خود به نحو شایسته‌ای استفاده کنیم. اگر بخواهم تحلیلم را بر بخش صنعت متمرکز کنم که سهم بالایی در اشتغال دارد، از نظر ارزش‌افزوده حدود 60 درصد تولید صنعت ما مربوط به چهار صنعت خودروسازی، پتروشیمی، کانی‌های غیرفلزی مثل سیمان و فلزات اساسی است. باید توجه کرد که این صنایع سرمایه‌بر هستند و از آن طرف آر اند دی (R&D) (تحقیق و توسعه) بالایی آن‌گونه که در سایر کشورها وجود دارد، ندارند که از نیروی کار تحصیل‌کرده بخواهند استفاده کنند. در مجموع از نظر بخش صنعت (صنایع بزرگ) تقریباً وضعیت همان است که قبل از این نیز بود. در بخش صنایع کوچک و متوسط هم تقریباً همان شکل سنتی آنها حفظ شده که تحصیلات دانشگاهی در آن چندان واجد اهمیت نیست و البته تحصیل‌کردگان دانشگاهی هم در عمل نتوانسته‌اند از ظرفیت‌های بالقوه خود برای تحول در ساختار صنایع کوچک استفاده کنند. جدای از این، در سال‌های اخیر صنایع کوچک و متوسط عملاً در محاق بودند و بعد از دوره‌های بی‌ثباتی در بازارها (که نرخ‌های بالای تورم یا بی‌ثباتی بازار ارز نماگر آن است) وضعیت مناسبی نداشته‌اند. می‌دانیم که صنایع کوچک و متوسط بیشترین آسیب‌پذیری را از بی‌ثباتی‌های سطح کلان اقتصاد دارند.
عرض من این است که در طرف تقاضای بازار کار که همان تولید باشد تحولی متناسب با تغییرات سریع طرف عرضه رخ نداده و این مساله یک اشکال ساختاری در بازار کار ایجاد کرده است. سطح بالای عدم تطابق شغلی این مشکل ساختاری است. به طوری که در بعضی مناطق شاهد شکاف 10ساله میان سطح متوسط تحصیلات شاغلان و بیکاران هستیم. به همین دلیل نیازمند تحول هستیم و تحول هم علی‌القاعده باید در این راستا باشد که بخش‌های تولید متقاضی نیروهای تحصیل‌کرده یعنی بخش‌های خدماتی یا قسمت‌های آر اند دی (R&D) مرتبط با بخش‌های تولیدی بیشتر مدنظر قرار بگیرد. ما در بازار کار کشور مجبوریم به این سمت حرکت کنیم.
برای حرکت اینچنینی احتمالاً سیاستگذار و بخش خصوصی هرکدام می‌توانند اقداماتی انجام دهند. بخش خصوصی برای تغییر در ساختار بازار کار چه اقداماتی می‌تواند انجام دهد و چه انتظاری از این بخش وجود دارد؟
مهم‌ترین تغییری که در بخش خصوصی نیاز است رخ دهد تغییر نگاه آنهاست. باید یک نگرش و رویکرد رقابتی و جهانی بر بخش خصوصی کشور ما حاکم شود تا در این مورد شاهد تغییراتی باشیم. این اتفاق مهم‌ترین تحولی است که باید در بخش خصوصی رخ دهد. البته شاید گفتن آن آسان باشد اما در عمل داشتن چنین رویکردی سخت است. باید توجه کرد زمانی نگاه بخش خصوصی به دولت بود تا بتواند کاری را آغاز یا بعد حمایت کند. اما دیگر این دوره تمام شده است و دولت هم خودش اکنون مشکلات خاصی دارد. زمانی بود که دولت‌ها امکانات، بودجه و شرایط مالی خوبی داشتند و بخش خصوصی ترجیح می‌داد به جای اینکه خودش را درگیر رقابت با شرکت‌های قوی خارجی کند، راه نزدیک‌تری را در پیش بگیرد و با نزدیک شدن به دولت امکاناتی برای خود مهیا کند. در واقع فکر بخش خصوصی در چند دهه اخیر بر حمایت‌های دولتی متمرکز بوده است که نشانه‌های آن را در همین صنایع مورد اشاره (خودروسازی، پتروشیمی و سیمان) می‌توان مشاهده کرد. مروری بر گذشته این صنایع نشان می‌دهد که سرمنشأ این صنایع خود دولت بوده که سپس بخش خصوصی آن را ادامه داده است. در صنایع خودروسازی، پتروشیمی و سیمان سررشته اصلی دست دولت بوده و بعداً بخش خصوصی همان رویه دولتی را پیش برده است.
مثال دیگر آن در طرح‌های عمرانی بوده که بخش خصوصی به شکل پیمانکاری سعی داشته در پروژه‌های عمرانی خودش را درگیر کند و بهره‌مند شود یا اینکه سعی داشتند خود را به بانک‌های دولتی نزدیک کرده تا از آنجا انتفاعی حاصل کنند و احیاناً کاستی‌هایی که در تولید و کار خود داشتند از طریق بانک‌ها جبران شود. یا بهره‌مندی از حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه هم نمونه‌های دیگری است که بخش خصوصی میل داشته به سمت دولت نزدیک شود تا با کمک آن بر مشکلاتش غلبه کند. تقریباً سرنوشت همه صنایع اصلی ما به نوعی به دولت گره خورده است. اما اکنون باید توجه کرد که دیگر آن دوران به سر آمده است. دولت دیگر ظرفیتی به آن معنا ندارد که بتواند مانند گذشته از بخش خصوصی پشتیبانی کند. اکنون سال به سال به کسری بودجه دولت اضافه می‌شود و مشکلات دولت بیشتر از قبل شده است. لایحه بودجه سال 97 هم درخودماندگی بودجه دولت را نشان می‌دهد که انگار دولت دچار استیصال بودجه‌ای شده است. به نوعی دولت تمرکز خود را در بودجه به جای اینکه بر سیاستگذاری و حتی تغییرات ساختاری بگذارد، ناچاراً بر این مساله گذاشته که چطور می‌تواند هزینه‌ها را پوشش دهد و بودجه را صرفاً ببندد. برداشت از صندوق توسعه ملی یا افزایش قیمت انرژی یا موارد دیگر در لایحه بودجه 97 نشان می‌دهد که دولت به دنبال راهکارهای مختلف برای پوشش هزینه‌های اجتناب‌پذیر خود است.
بنابراین دولت ما دیگر دولتی نیست که بتواند ظرفیت‌هایی را ایجاد کند تا بخش خصوصی از آنها منتفع شود. از آن طرف هم یک بخشی از نگاه بخش خصوصی به قانونگذاران بوده تا آنها به نوعی با قوانین به بخش خصوصی یاری برسانند که آن هم دیگر ظرفیتی ندارد و به اندازه کافی قوانین و مقررات حمایتی وجود دارد. بنابراین اگر بخش خصوصی به دنبال راه نجاتی است، باید نگاه خود را از بالا به سمت پایین تغییر دهد و کف بازار و شرایط رقابت را ببیند. این موضوع از جنبه بازار کار هم کلیدی است و با این نوع بخش خصوصی ما می‌توانیم امیدوار به اشتغال‌زایی در سطح وسیع باشیم.
در این شرایط که به نظر می‌رسد نقش دولت مانند گذشته نخواهد بود، سیاستگذاران چه تغییراتی در سیاستگذاری بازار کار باید انجام دهند؟
اگر تمرکز را تنها بر بحث اشتغال بگذاریم باید اشاره کرد که اولین نیاز ثبات فضای اقتصاد کلان کشور است. نیاز ضروری و لازم برای اشتغال ثبات است. به خصوص برای بنگاه‌های بزرگ و کوچک که نقش قابل توجهی در اشتغال دارند اولین مؤلفه اثرگذار برای آنها ثبات است. در واقع باید دید بازارهای مالی، شرایط تورم، وضعیت بدهی‌های دولت و بودجه باثبات است یا خیر. اگر یک شوک قیمتی مثل ارز اتفاق بیفتد می‌تواند بازار کار را دچار چالش کند، کما اینکه تاکنون هم کرده است. یا شوک‌های تورمی و تصمیم‌های یکباره هرکدام می‌توانند باعث بی‌ثباتی‌هایی شوند که در نهایت بازار کار کشور را هم متاثر می‌کنند.
موضوع دوم بحث فضای کسب‌وکار کشور است که تاکنون بارها و به کرات بر آن تاکید شده و حالت کلیشه‌ای به خود گرفته است. با این حال، این تکرارها نافی اهمیت آن نیست، چون هنوز این مشکل سر جای خودش باقی مانده است. به هر حال شرایط بنگاه‌ها از نظر شروع کسب‌وکار، مجوز فعالیت، اخذ تسهیلات، پرداخت مالیات و موارد مشابه دیگر همچنان با مسائلی مواجه هستند که باید آنها را اصلاح کنیم. شما بنگاهی را در نظر بگیرید که به اشکال مختلف انواع مالیات و عوارض را پرداخت می‌کند و هر سال در بودجه نیز به تعداد آنها (نه‌فقط نرخ آنها!) اضافه می‌شود. برای یک سرمایه‌گذاری خیلی اهمیت دارد که در چه محیطی قرار است فعالیت کند یا اینکه در چه محیطی قرار است همان فعالیت قبلی خود را ادامه دهد.
جدای از سیاست‌های سطح کلان، سیاست‌های خاص بازار کار هم اهمیت دارد که به دو دسته سیاست‌های فعال و غیرفعال تقسیم می‌شوند. سیاست‌های فعال سیاست‌هایی است که مشوق اشتغال‌زایی هستند. مانند مشوق‌هایی به شکل یارانه، تخفیف بیمه و مالیات و... که در دنیا تجربه شده‌اند. این سیاست‌ها اگر هدفمند باشند می‌توانند ظرفیت‌هایی را ایجاد کنند. اما تجربه ما معمولاً نشان داده که به صورت غیرهدفمند اقدام می‌کنیم و این در حالی است که هر بنگاه، هر بخش و هر منطقه شرایط خاص خود را دارد و با در نظر گرفتن تفاوت‌ها باید سیاست‌های تشویقی تصویب و اجرا شود تا اثرگذار باشد. یا سیاست‌هایی که جست‌وجوی شغل را تسهیل کنند یا آموزش‌های معطوف به بازار کار باید صورت بگیرد که البته اکنون خلأ جدی در این زمینه داریم. موضوع دیگر این است که ما ظرفیت‌هایی ایجاد کنیم تا ایده‌ها به سرمایه‌گذاری تبدیل شوند.
به عنوان مثال در سال گذشته فارغ‌التحصیلان تنها دو دانشگاه هاروارد و استنفورد طی نزدیک به یک سال 15 میلیارد دلار برای ایده‌های خود سرمایه جذب کردند. این موضوع خیلی کلیدی است. اما آیا در کشور ما شرایط تبدیل ایده به سرمایه وجود دارد؟ به عنوان مثال حقوق مالکیتی برای ایده‌ها وجود دارد که اگر ایده مطرح شد حتماً به نام شما و برای شما باقی بماند؟ باید نظام قضایی ما این مساله را پشتیبانی کند که البته قوانینی در این مورد داریم اما در عمل ما دیده‌ایم با وجود چنین قوانینی، صاحبان ایده می‌گویند ترجیح می‌دهند ایده خود را ارائه نکنند، چراکه ممکن است از ایده آنها حفاظت نشود. در این مورد هم میزانی ضعف قانونی وجود دارد و هم میزانی از پیگیری‌های قضایی باید مطلوب‌تر شود.
در مورد سیاست‌های غیرفعال هم می‌توان به سیاست‌های بیمه‌ای و بازنشستگی اشاره کرد که کاملاً می‌تواند بازار کار کشور را متاثر کند. مثلاً بسته به اینکه چه نوع سیاست بیمه بیکاری در یک بازار کار وجود دارد این مساله می‌تواند بر بازار کار تاثیر بگذارد. بنابراین باید این دو سطح سیاستگذاری را پیگیری کنیم که بتوان امیدوار بود تا اشتغال در آن سطح مورد نیاز تامین شود.
آیا مواردی مانند تفاوت استانی در بحث نرخ مشارکت و نرخ بیکاری را هم باید در سیاستگذاری‌های بازار کار مدنظر قرار داد؟ برای این نوع نامتوازنی مثلاً باید سیاستگذاری منطقه‌ای انجام داد؟
قطعاً سیاستگذاری منطقه‌ای باید صورت بگیرد. مشکل جدی که ما در کشور داریم این است که حوزه اختیارات مناطق به شدت پایین است و نظام اداری ما هرچقدر که در نهادهای مرکزی دارای مشکل است، در استان‌ها و شهرستان‌ها به مراتب مشکل‌های حادتری دارد. سیاستگذاری منطقه‌ای ضرورت دارد، چراکه اصلاً ظرفیت‌های هر منطقه با منطقه دیگر متفاوت است. اما مثلاً در لایحه بودجه سال آینده نزدیک به 65 هزار میلیارد تومان از سه محل افزایش قیمت انرژی، صندوق توسعه ارزی و منابع بانکی برای اشتغال‌زایی در نظر گرفته شده اما اشاره نشده که با چه شرایطی قرار است این منابع در قالب تسهیلات بانکی پرداخت شود یا اینکه اشاره نشده آیا تفاوت‌های منطقه‌ای را در دادن این تسهیلات در نظر می‌گیرند یا تفاوت بین صنایع و بخش‌ها یا مسائل مهارتی و سیاست‌های فعال در نظر گرفته می‌شود؟ این موارد مهم در لایحه بودجه دیده نشده و پیگیری‌هایی هم که از دوستان دولتی صورت گرفته تاکنون منتج به نتیجه نشده که مشخص باشد دولت در این زمینه‌ها تصمیمی گرفته است یا نه.
در مجموع راهکار اساسی این است که نه‌تنها در بازار کار، بلکه در دیگر حوزه‌ها بعد منطقه‌ای پررنگ‌تر دیده شود. ما حتی در برنامه ششم توسعه هم نمی‌بینیم که بعد منطقه‌ای لحاظ شده باشد. آمایش سرزمین هیچ‌وقت در برنامه‌های ما مدنظر نبوده و به نظر می‌رسد هنوز هم به این نتیجه نرسیده‌ایم که در برنامه‌ها باید به آن توجه شود. در واقع بیشتر سیاستگذاران علاقه وافری به تصمیم‌گیری از مرکز دارند! در حالی که مسائل و مشکلات مناطق با هم متفاوت است. ممکن است حتی نیاز باشد که تغییرات ساختاری در سطوح بالای سیاستگذاری صورت بگیرد تا وزن بیشتری برای استان‌ها در نظر گرفته شود. مثلاً در استانی مثل کرمانشاه شرایطی کاملاً متفاوت با استان کرمان یا گیلان یا بوشهر وجود دارد و تنها افرادی که در این مناطق حضور دارند یا فعالیت می‌کنند می‌توانند مشکلات را شناسایی کنند و سپس راهکار ارائه دهند.
به نظر شما ظرفیت کارشناسی در استان‌ها وجود دارد؟
متاسفانه مشکل جدی در این زمینه وجود دارد. با این حال این دلیل نمی‌شود که سیاستگذاری‌ها منطقه‌ای صورت نگیرد. به نظرم اگر اراده‌ای در این مورد وجود داشته باشد، می‌توان این موارد را به نحوی در برنامه‌ریزی‌ها لحاظ و حل‌وفصل کرد. بخشی از تمرکز نخبگان در مرکز به دلیل همین نگرش تمرکزگرای حاکم بوده است.
به جز بحث تفاوت‌های استانی، ما در بخش زنان همچنان شاهدیم که نرخ بیکاری بالاتر و نرخ مشارکت پایین‌تر نسبت به مردان دارند و در بخش جوانان نیز نرخ بیکاری نسبت به نرخ میانگین بالاتر است. آیا در سیاستگذاری‌ها ضرورتی دارد که به این تفاوت‌ها توجه کرد؟
همین‌طور است. در حال حاضر در اتحادیه اروپا سیاستی تحت عنوان Youth Guarantee (تضمین جوانان) در حال اجراست که در آن افراد جوانی را که هیچ تجربه کاری ندارند مورد حمایت قرار می‌دهد. این موضوع کلیدی است که تعدادی از جوانان برای ورود به بازار کار هیچ سابقه کاری ندارند و این موضوع، مهم‌ترین ویژگی و در واقع ضعف آنها از نظر بازار کار است. در اتحادیه اروپا اینچنین تصمیم گرفتند که جوانان در کنار شاغلانی که قرار است بازنشسته شوند مشغول به کار شوند و در مقابل دولت هم بخشی از هزینه‌های پرداختی به این جوانان را تقبل می‌کند تا این نیروی جوان در پروسه کار حضور داشته باشد و آموزش لازم را ببیند. البته در ایران هم اخیراً سیاست‌هایی در پیش گرفته شده که می‌تواند مفید باشد، منتها اگر به درستی این سیاست‌ها پیگیری و اجرا شوند. مثلاً طرح کارورزی در حال اجراست یا اخیراً طرح اشتغال فراگیر تصویب شد یا طرح اشتغال جوانان که همه اینها تقریباً با چنین هدفی مدنظر قرار گرفته‌اند اما ما هرچقدر در تصویب طرح‌ها موفق هستیم در اجرا تلاش بیشتری باید کنیم. مهم این است که بدنه اجرایی درک صحیحی از این مسائل داشته باشد.
در رابطه با زنان اشتغال آنها مقداری به شرایط فرهنگی کشور بستگی دارد و میزانی هم به شرایط متفاوت آنها نسبت به مردان در خصوص ساعات کار و مرخصی‌ها مرتبط است. زن‌ها با برخی محدودیت‌های خاص خود مواجه هستند که در جامعه‌ای نظیر ایران آنها را از اولویت بازار کار خارج می‌کند. این مسائل خاص زنان باید در سیاستگذاری‌های بازار کار دیده شود. هم به لحاظ قانونی و هم به لحاظ پشتیبانی‌هایی که امکان جبران این شرایط را فراهم می‌کند می‌توان در سیاستگذاری‌ها گروه زنان را مورد توجه قرار داد.
